臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第33號
102年5月28日辯論終結原 告 李幸堅被 告 勞工保險局代 表 人 羅五湖訴訟代理人 何佩珍
汪康汛上列當事人間因勞工保險爭議事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國102年1月15日勞訴字第1010030066號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告住所地為本院轄區，又本件原告係請求遺屬年金給付，依其遺屬生存期間，其請領年金之訴訟標的金額即有逾越新臺幣（下同）400,000 元之可能。但經兩造當事人均同意依簡易訴訟程序進行訴訟，依行政訴訟法第236 條之2 第1 項後段規定之立法意旨，本件爰依簡易訴訟程序審理，先此敘明。
二、事實概要：緣訴外人即前被保險人阮春銀於民國100年2月28日離職退保並自同年4月起按月領取展延老年年金給付8,072元在案。嗣阮春銀於同年12月26日死亡，其子女（含原告）等3人於101年3月8日檢據向被告申請遺屬年金給付。案經被告審查，以原告不符勞工保險條例第63條之1第1項規定，乃以101年4月9日保給命字第10160186590號函核定所請遺屬年金給付，不予給付（下稱原處分）。原告不服，向勞工保險監理委員會申請審議，經該會於101年8月29日以101保監審字第1928號審定書，審定申請審議駁回。原告仍表不服，再向行政院勞工委員會提起訴願，經該會以102年1月15日勞訴字第1010030066號訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告認為政府辦理勞工保險是為照顧社會上最弱勢的勞工階層及其眷屬，但勞保執行單位似乎故意視而不見甚至漠視以下情況：勞保係由法律和公權力發起和執行，但勞工保險和一般商業保險同樣為必須繳納保險費的保險，雖是執行單位為被告，但其一切的保險的管理和給付條件，應該比照一般的商業保險。原告認為勞保既為必須繳費的社會保險，繳費內容為資本主70%，勞工20%，政府補助10%！所以本質不同於政府各有關單位對於很多弱勢團體個人之補助金或救濟金之給付。基於上述概念，勞保的執行單位以一個商業收費的思緒去收繳保險費，再以一個執行社會補助金、救濟金的概念去決定各項給付的給付與否，有違設立勞工保險的宗旨與理念。法律及政府各執行單位對一般商業保險的理賠，要求的是從寬，從人性的角度著眼。但現今的勞保單位，從概括的補助金、救濟金的觀念，制定很多的牽制母法的子法與行政命令，來限縮最初立法者所形塑的繳費式國家級的社會保險的形象，此乃非曲直之事，不應也不可苟且之。
(二)原告自提出審理及訴願以來，明知非法律人，己身罹患不治之症，也缺乏經費委由律師處理，所有文件均自己處理，面對的卻是勞保單位眾多的專業法律人，但法律人大多瑣碎、細膩、斤斤計較；少同情憐憫，問輸贏及適法性，經常過度冷靜而成冷血，不然就是過度迂腐而成法匠，或精於玩法成精算師。原告猶如小蝦米面對大鯨魚，雖然如此但原告強烈認為法律攸關人民之福祉，法律因此必須關注民生與民瘼。故原告再度重申：⒈原告病發之日起至今，5年間均無法工作也從未出門工作，生活均靠家人資助，具無謀生能力之事實。⒉勞保是有收取保險費的國家級的社會保險與政府給付弱勢團體個人的補助救濟金截然不同，勞保單位以給弱勢團體個人補助救濟金的標準之條件，來衡量勞工保險給付的條件，不合情理，應該也不合法。⒊勞保條例以眾多子法來解釋母法，行政命令來牽制母法，是無效且違法。⒋國民年金對於遺屬年金給付之規定，依社會的呼籲，有較為厚道的鬆綁，請法院詳加審閱及定奪。⒌被保險人阮春銀，窮其一生，從未遲繳、未繳保險費，繳了25年的保險費，求的只是在其年老之時，國家級的社會保險作為依靠而有所保障！然而家中不幸遭逢巨變，唯一的兒子因中風而無法謀生！她本人又因身體的關係住進療養單位，一切開銷捉襟見肘。在萬般無奈的情況下，只好用到她老人家的老年給付，直到過世，連喪葬費用也靠家人籌措，國家級的社會保險在哪裡？各級主管單位的喪葬補助又在哪裡？現在無法謀生的中風病患家屬申請遺屬年金，又遭拒絕。審議！拒絕！訴願！駁回！回想參與國家級的社會保險25年以上年資的被保險人一點保障也沒有，最後結算，還要賠貼給所謂的勞保基金，這對她老人家在天之靈會瞑目嗎？雖然孫慶餘先生的文章針對法律人有所保留的意見，但原告認為其終究為少數！法律人還是一個活生生的人，有人性、有良知、有道德、有血淚，現今，世界性大環境不是面對普羅大眾的看法：視野要寬闊、要厚道，政府機關在公權力的行使，如攸關百姓福祉有所爭議時，法律的解釋在不違反法律原則的情況下，給予較寬鬆的解釋及應用，以照顧百姓為第一考量，不為被勞保單位的本位主義作祟所牽絆。法律是百姓的最後一到防線和希望。懇請給予公平的裁決。
(三)被告就原告所申請遺屬年金給付，認原告不符勞工保險條例第54條之2第1項第3款第2目「無謀生能力」之要件，遂作成否准原告所請之原處分。然原告認上開否准之原處分，與法未合，茲將理由分述如下：
1、行政院勞工委員會於97年12月25日勞保2字第0970140586號令違反法律保留原則①按行政程序法159條第1項所謂之行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，因此行政機關所為之解釋性行政規則應僅具有內部效力，而不應作為准駁人民財產權之依據。②行政院勞工委員會依勞工保險條例第54條之2第1項之授權，於97年12月25日發布勞保2字第0970140586號令，核該令之性質，應屬行政程序法159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，依前揭解釋意旨，應僅具有內部效力，不得為准駁人民財產權之依據。再者，關於無謀生能力之範圍，因相關認定標準涉及人民之財產權，基於法律保留原則，主管機關應依據行政程序法規定訂定法規命令，且內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。③次按「若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」司法院釋字第524號解釋文及理由書可資參照。④勞工保險之各項給付，攸關人民之福祉至鉅，對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，若涉及權利之限縮，應有法律保留原則之適用，簡言之，必須係法律或有經法律明確授權之規則，始可限制人民之權利。本件勞委會捨棄法規命令，而以行政規則97年12月25日勞保2字第0970140586號令替代解釋是無謀生能力之範圍，違反法律保留原則，被告亦錯誤援引該解釋函令而駁回原告之申請，限制人民之財產權甚鉅，顯然違法。
2、勞委會就無謀生能力之解釋，過於狹隘，有礙人民財產權之實現①民法關於受扶養之要件，係於第1117條第1項規定「受扶養權利者，以不能維持生活而無謀生能力者為限。」其中，民法就「無謀生能力」之定義或範圍，並未為明確之規範，且遍觀目前司法實務裁判，亦無將無謀生能力之範圍，限縮至必須領有身心障礙手冊且未實際工作以及已受禁治產（監護）宣告此二種情形，換言之，依勞委會97年12月25日勞保2字第0970140586號令解釋意旨，除將超過民法對於無謀生能力之解釋範圍，而與人民法律感情相悖離外，亦過分限縮申請人請領資格，勞委會此舉恐與勞工保險條例第1條所規範之保障勞工生活，促進社會安全之意旨相違。②本案原告雖未領取重度身心障礙手冊或受禁治產宣告，惟所出示之相關證明均可證明原告自行無謀生之能力，且患有出血性中風、高血壓、糠尿病等慢性疾病，十分需要勞工保險中遺屬年金給付給予照顧，原告應符合勞工保險條例中無謀生能力，符合勞工保險條例照顧勞工遺族之精神，得請領請領遺屬年金給付。
3、綜上，原告申請之遺屬年金給付，遭被告援引勞委會97年12月25日勞保2字第0970140586號令，進而否准，顯有違誤不當。為此，懇請撒銷訴願決定暨原處分，拒絕適用勞委會97年12月25日勞保2字第0970140586號令，並促被告另為適法之處分，以維原告權益。
(四)爰聲明：原處分、爭議審定及訴願決定均撤銷；被告對於原告應作成准予核付自101年3月8日提出申請勞工保險被保險人阮春銀之遺屬年金給付，按月給予4,036元之行政處分；訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
1、被保險人阮春銀於100年2月28日離職退保並於同年4月13日申請老年年金給付，經被告審查符合規定，依照勞工保險條例第58條之1規定，擇優採阮春銀之勞保保險年資24年315日，乘以加保期間最高60個月之平均月投保薪資17,416元，乘以1.55%計算，每月老年年金給付金額為6,727元，另增給展延期5年計20%，每月實際核給老年年金給付金額為8,072元，並自同年4月起，按月於次月底前核付在案。嗣阮春銀於同年12月26日領取老年年金給付期間死亡，經被告於101年2月21日以保給簡字第Z00000000000號函通知被保險人阮春銀之遺屬，得依勞工保險條例第63條之1規定，選擇承領1次請領老年給付扣除已領年金給付總額之差額為27,557元或由符合請領遺屬年金給付條件之遺屬請領其老年年金給付8,072元之半數。嗣阮春銀之子女李幸堅、劉李瓊娥及李黛菱檢具勞工保險遺屬年金給付申請書及給付收據、臺中市北區育德里辦公處101年3月2日出具之原告無謀生能力證明書、林新醫療社團法人林新醫院101年3月8日出具原告罹患「出血性中風、高血壓、糖尿病」之診斷證明書等相關資料申請遺屬年金給付，經被告審查，原告李幸堅等3人之年齡均逾25歲，且非無謀生能力者，與子女得請領遺屬年金給付之條件未合，所請遺屬年金給付，本局於101年4月9日以保給命字第10160186590號函核定不予給付。原告不服申請審議及提起訴願，分別經勞工保險監理委員會及行政院勞工委員會駁回在案。
2、原告雖訴稱略以：原告病發之日起至今5年間均無法工作，生活均靠家人資助，具有無謀生能力之事實。勞保是有收取保費，與政府給付弱勢團體個人的補助救濟金截然不同，勞保單位以給弱勢團體個人補助救濟金的標準條件，來衡量勞保給付，不合情更加不合理，應該也不合法。惟查，勞工保險給付之核發，悉依照勞工保險法令規定辦理。行政院勞工委員會97年12月25日勞保2 字第0970140586號令明示規定無謀生能力之範圍為「（一）符合法定重度以上身心障礙資格領有身心障礙手冊或證明，且未實際從事工作或未參加國民年金保險以外之相關社會保險。（二）受禁治產（監護）宣告，尚未撤銷。」查原告為被保險人阮春銀之子，民國00年
0 月00日出生，年齡已逾25歲；經查詢身心障礙資料，原告並未領有重度身心障礙手冊，其亦未受禁治產（監護）宣告非無謀生能力者，核與上開函令規定無謀生能力之範圍未合。據此，原告未符合子女請領遺屬年金給付之條件，被告否准原告所請阮春銀本人死亡遺屬年金給付，並無不當。爰聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點：原告檢據向被告申請遺屬年金給付，經被告否准，是否適法？
六、本院之判斷：
(一)按勞工保險條例第54條之2第1項及第2項規定：「請領失能年金給付者，同時有符合下列條件之眷屬時，每1人加發依第53條規定計算後金額百分之25之眷屬補助，最多加計百分之50：一、配偶應年滿55歲且婚姻關係存續1年以上。但有下列情形之一者，不在此限：（一）無謀生能力。（二）扶養第3款規定之子女。二、配偶應年滿45歲且婚姻關係存續1年以上，且每月工作收入未超過投保薪資分級表第一級。
三、子女應符合下列條件之一。但養子女須有收養關係6個月以上：（一）未成年。（二）無謀生能力。（三）25歲以下，在學，且每月工作收入未超過投保薪資分級表第一級。前項所稱無謀生能力之範圍，由中央主管機關定之。」第63條第1項及第2項規定：「被保險人在保險有效期間死亡時，除由支出殯葬費之人請領喪葬津貼外，遺有配偶、子女、父母、祖父母、受其扶養之孫子女或受其扶養之兄弟、姊妹者，得請領遺屬年金給付。前項遺屬請領遺屬年金給付之條件如下：一、配偶符合第54條之2第1項第1款或第2款規定者。
二、子女符合第54條之2第1項第3款規定者。…」第63條之1第1項及第2項規定：「被保險人退保，於領取失能年金給付或老年年金給付期間死亡者，其符合前條第2項規定之遺屬，得請領遺屬年金給付。前項被保險人於本條例中華民國97年7月17日修正之條文施行前有保險年資者，其遺屬除得依前項規定請領年金給付外，亦得選擇一次請領失能給付或老年給付，扣除已領年金給付總額之差額，不受前條第2項條件之限制，經保險人核付後，不得變更。」。又勞工保險條例施行細則第85條規定：「依本條例第63條、第63條之1或第64條規定請領遺屬年金給付者，應備下列書件：一、死亡給付申請書及給付收據。二、死亡證明書、檢察官相驗屍體證明書或死亡宣告判決書。三、載有死亡日期之全戶戶籍謄。本受益人為配偶時，應載有結婚日期；受益人為養子女時，應載有收養及登記日期。受益人與死者非同一戶籍者，應同時提出各該戶籍謄本。四、…。五、無謀生能力者，應檢附身心障礙手冊或證明，或受禁治產（監護）宣告之證明文件。六、…」。行政院勞工委員會97年12月25日勞保2 字第0970140586號令明示規定無謀生能力之範圍為「（一）符合法定重度以上身心障礙資格領有身心障礙手冊或證明，且未實際從事工作或未參加國民年金保險以外之相關社會保險。（二）受禁治產（監護）宣告，尚未撤銷。」
(二)本件原告係於民國00年0 月00日出生，顯不符合「未成年」及「25歲以下在學」之要件。故本件所應審究者即為：原告是否符合「無謀生能力」之要件？原告雖提出臺中市北區育德里辦公處出具之無謀生能力證明書及林新醫療社團法人林新醫院出具之診斷證明書等資料為憑，然按勞工保險條例第
54 條 之2 第2 項明文規定：無謀生能力之範圍，應由中央主管機關決定。再依行政院勞工委員會97年12月25日勞保2字第0970140586號令明示規定無謀生能力之範圍為「（一）符合法定重度以上身心障礙資格領有身心障礙手冊或證明，且未實際從事工作或未參加國民年金保險以外之相關社會保險。（二）受禁治產（監護）宣告，尚未撤銷。」本件原告提出之證明文件，並非重度身心障礙之證明或者遭受禁治產（監護）宣告之文件，自與「無謀生能力」之要件不符。
(三)按勞工保險係國家為實現憲法第153 條保護勞工及第155條、憲法增修條文第10條第8 項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會福利措施，為社會保險之一種，旨在保障勞工生活，促進社會安全。社會保險所提供之保障，依國際公約及各國制度，通常分為兩類：金錢補助及福利服務。金錢補助係為補償被保險人因為老年、殘障、死亡、疾病、生育、工作傷害或面臨失業情況喪失所得時所為之金錢給付，此類金錢給付分別具有所得維持、所得替代之功能；社會福利服務則指直接提供諸如住院照護、醫療服務、復健扶助等，學理上稱為「實物給付」。負擔上述各項給付及服務之社會保險基金，來源初不限於被保險人所繳納之保險費，我國現行勞工保險制度亦同。依勞工保險條例第四章規定對於被保險人或其受益人所提供之保險給付，計有生育、傷病、醫療、殘廢、老年、死亡等項，勞工保險之保險費，則依同條例第15條所定之比例，由被保險人、投保單位分擔及中央政府與直轄市政府補助。保險事故發生時被保險人或其受益人所受領之保險給付，係由勞工保險創立時政府一次撥付之金額、當年度保險費及其孳息之收入與保險給付支出之結餘、保險費滯納金、基金運用之收益等所形成之勞工保險基金支付之，可知保險給付所由來之保險基金並非被保險人私有之財產。被保險人死亡，同條例第63條規定之遺屬所得領取之津貼，乃勞工保險機構出於照護各該遺屬所為之設計，用以避免其生活無依，故遺屬津貼有別於依法所得繼承之遺產，上開遺屬之範圍與民法第1138條所定遺產繼承人亦有不同（大法官釋字第549 號解釋理由書參照）。是原告主張勞工保險之給付條件應比照一般商業保險云云，顯係誤解勞工保險之本質，所為主張要無足採。
(四)依照行政院勞工委員會於民國97年12月25日勞保2字第0970140586號令規定：「依勞工保險條例第54條之2 第2 項訂定：『無謀生能力之範圍』如下，並自中華民國00年0 月
0 日生效：（一）符合法定重度以上身心障礙資格領有身心障礙手冊或證明，且未實際從事工作或未參加國民年金保險以外之相關社會保險。（二）受禁治產（監護）宣告，尚未撤銷。」。另勞工保險條例施行細則第85條第5 款規定，有關請領遺屬年金給付者應備之書件，其中無謀生能力者，應檢附身心障礙手冊或證明，或受禁治產（監護）宣告之證明文件。上開施行細則及函釋將無謀生能力之範圍限於上述二種情形，則有無違反法律保留等原則？按勞工依法參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止、保險事故之種類及保險給付之履行等，攸關勞工或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，或對其權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，且其立法之目的與手段，亦須符合憲法第23條之規定，始為憲法所許（大法官釋字第609 號解釋意旨參照）。按勞工保險條例第54條之2 第2 項規定，同條第1 項所稱「無謀生能力」之範圍，由中央主管機關定之。是立法形成上，係由法律授權主管機關盱衡勞工保險之法律性質、經營狀態及給付能力等因素，綜合考量認定「無謀生能力」之範圍。從而，上開勞工保險條例施行細則第85條第5 款規定及行政院勞工委員97年12月25日勞保2 字第0970140586號令，並無違反法律保留或者授權明確性之原則。原告所為主張，自非可採。
(五)綜上，本件原告不符合勞工保險條例第63條第2項請領遺屬年金給付之條件，被告依法否准原告之申請並無違誤。勞工保險監理委員會與行政院勞工委員會（訴願審議委員會）遞予維持，亦無不合。原告所請均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 4 日
行政法庭法 官 張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 6 月 4 日
書記官 許清源