臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第173號
104年2月26日辯論終結原 告 謝榮源
謝劉秀鳳被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳偉凱
李青芸上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年10月30日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告謝劉秀鳳經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣被告所屬都市發展局以民國102年10月23日中市都違字第0000000000號函通知被告所屬農業局（下稱農業局），有關坐落臺中市○里區○○段○○○○○號（下稱系爭土地）上之臺中市○里區○○路○○巷○號、3號建築物（下稱系爭建物）位於山坡地保育區農牧用地違建，係農業區違規，請依目的事業主管機關權責處理。被告以102年10月25日府授農地字第0000000000號函通知所屬都市發展局、經濟發展局、地政局等，系爭土地上有系爭建物作為寶樹公司之工廠使用，未作農業使用，核與農業發展條例第3條第12款農業使用定義不符，為農地違規，依同條例第69條規定應依區域計畫法規定處理；並同時副知訴外人即系爭土地所有權人陳麗娟、何張湘慧，應立即停止該行為並於1個月內恢復農業使用，逾期將依農業發展條例第37條及第38條規定辦理。嗣被告所屬地政局先後通知訴外人陳麗娟、何張湘慧、陳坤煌、謝承岳及原告陳述意見，謝承岳於102年12月6日以陳述意見書表示系爭建物門牌號碼1號部分實際居住使用者為原告，且寶樹公司已註銷登記等情，而原告亦於102年12月18日以陳述意見書表示系爭建物門牌號碼1號部分確由其於61年開始使用等情。被告所屬地政局遂以103年1月8日中市地編字第0000000000號函，請原告於函到15日內檢送69年公告編定前即為原有建築物之相關證明文件，如逾期仍未辦理者，將依區域計畫法第21條規定處罰。嗣經原告檢具門牌為○○里區○○路○○○○號」之66年上期房屋稅繳納收據，被告所屬地政局復分別函請臺中市政府地方稅務局豐原分局以103年3月10日中市稅豐分字第0000000000號函檢送坐落臺中市○里區○○路○○○○號及臺中市○里區○○路○○巷○號、3號等4棟房屋102年期房屋稅課稅明細表、持分人附表及平面圖計9紙，以及臺中市后里區戶政事務所103年3月18日中市00000000000000號函檢送臺中市○里區○○路○○○○號與臺中市○里區○○路○○巷○號、3號之相關歷史門牌查詢資料。被告依上開資料審認，系爭建物分別有於87年、79年即實施建築管理後增建建物，自無非都市土地使用管制規則第8條第1項「原有使用或原有建築物得為從來使用」規定之適用，則原告於系爭土地上使用系爭建物，有農地使用之違規，已違反區域計畫法第15條規定，屬初次查獲違反，爰依同法第21條第1項規定，以103年4月3日府授地編字第0000000000號裁處書（下稱原處分）分別處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經內政部以台內訴自第0000000000號訴願決定訴願駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈系爭土地上之建物原有4棟，門牌號碼分別為內東路萬聖
巷1號、2號、3號、4號，原告二人係居住於門牌號碼1號建物，且該建物僅供一般住宅使用，被告所屬地政局於102年10月25日至系爭土地上進行聯合稽查時，門牌號碼3號之工廠所有人不予配合，且拒絕於被告所屬經濟發展局工廠勘查紀錄表上簽名，稽查人員遂轉而至1號門牌建物內要求原告謝榮源簽名，原告謝榮源不疑有他即行簽名，然於當日已有向稽查人員陳述門牌號碼3號之工廠與原告二人無關，嗣後卻仍遭被告以門牌號碼1號連同3號建物之違規裁處罰鍰。
⒉被告所屬農業局依現場照片認定系爭土地上建有建物並作
寶樹公司之工廠使用，然事實上該公司為原告之兄弟所設立，設立地點並非於該建物，況寶樹公司早已歇業多年，招牌僅尚未移除，被告所屬農業局恐有誤會。
⒊原告二人因同一案件、同一建物遭分別處以6萬元罰鍰，被告所為原處分顯然過當。
⒋原告二人雖為系爭建物門牌號碼1號部分之實際使用人，
但該部分建物之房屋稅籍登記人為謝慶芳，並非原告二人持有，原處分顯然有誤等語。
三、被告答辯略以：㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⒈系爭土地於69年經公告編定為「山坡地保育區、農牧用地
」地目田11等則，依區域計畫法施行細則第13條第5項規定應作農牧生產及其設施使用，而建築於其上之系爭建物並未領有建物使用執照，亦無農業主管機關核發容許使用之相關證明文件，係違規使用之建物，系爭土地未作農業使用，核與農業發展條例第3條第12款農業使用定義不符，有農地違規之情事，依同條例第69條規定，應依區域計畫法規定處理。嗣經被告所屬地政局通知原告二人陳述意見，原告二人均陳述其等確實居住於系爭建物內，為實際使用人，系爭建物目前係作為一般住宅使用，而系爭建物係於61年建築完成，原門牌號碼為臺中市○里區○○路○○○○號，後經整編為臺中市○里區○○路○○巷○號、3號。
另經被告函查系爭建物之稅務資料後，認定系爭建物於87年、79年即實施建築管理後分別有增建2樓，是無非都市土地使用管制規則第8條第1項「原有使用或原有建築物得為從來使用」規定之適用，則原告係違反區域計畫法第15條規定，被告依同法第21條第1項規定對原告二人分別裁處罰鍰6萬元，於法有據。
⒉原告雖主張系爭建物非作為違章工廠使用，惟依現況照片
顯示系爭土地上確有數棟鐵皮建物，且依被告所屬經濟發展局102年12月2日工廠勘查紀錄表記載，工廠設廠地址為臺中市○里區○○路○○巷○號，而原告謝榮源並有於該勘查紀錄表之業者具結欄內簽章確認，因此原告所主張並不可採。
⒊另就原告指稱被告以同一案件、同一建物各處原告二人6
萬元罰鍰，被告所為原處分顯然過當乙節，依法務部89年7月10日法89律字第020292號函：「數人參與實施行政不法之行為者，學說上稱為『多數犯』，應依參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之。」另依內政部91年1月31日台內營字第0000000000號函略以:「違反區域計畫法第21條之土地所有權人（含各共有人），如經直轄市、縣（市）政府調查事實斟酌全部證據，及依論理及經驗法則判斷事實真偽後，確認均有故意或過失者，則可據以個別查報處罰之。」本件原告二人於陳述意見書表示其等均為實際使用人，顯見原告二人具有共同犯意，則被告分別裁處原告罰鍰各6萬元，應無違誤。
⒋至於原告所稱原告二人雖為系爭建物門牌號碼1號部分之
實際使用人，但該部分建物之房屋稅籍登記人為謝慶芳，並非原告2人，原處分顯然有誤乙節，按土地登記規則第79條及地籍測量實施規則第259條規定，新建或舊有合法建物方得辦理測量登記，因該建物無法檢附合法證明文件致無法申辦建物所有權登記，係屬違章建物。另按民法第759條：「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」系爭建物雖原告謝榮源、謝劉秀鳳未辦理繼承登記，惟繼承係採宣示登記，於被繼承人謝慶芳死亡之時即由其合法繼承人取得所有權，並可推定原告二人為該建物共有人，僅未辦繼承登記不得處分之。本案業經原告二人承認皆為違規行為人，且於陳述意見書敘明其有共同之犯意，故被告對原告二人之行政處分並無違誤等語。
四、本件兩造之爭點為：⑴系爭土地是否確有違反區域計畫法第15條之情事？⑵被告以系爭土地上具系爭建物，屬農地違規，而原告二人為系爭建物之實際使用人為由，依同法第21條第1項規定裁罰原告二人各6萬元罰鍰，是否合法?
五、本院之判斷：㈠按農業發展條例第3條第12款規定：「農業使用：指農業用
地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者，但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
」又非都市土地使用管制規則第6條規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。…」、第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」。
㈡經查，系爭土地於69年經公告編定為「山坡地保育區、農牧
用地」地目田，而系爭建物建於系爭土地之上，並未領有建物使用執照，亦無農業主管機關核發容許使用之相關證明文件，係違規建造之建物，且嗣於87年、79年即實施建築管理後分別增建有2樓建物，而無非都市土地使用管制規則第8條第1項「原有使用或原有建築物得為從來使用」規定之適用，系爭土地未作農業使用，核與農業發展條例第3條第12款所規定「農業使用」定義不符，有農地違規之情事等情，有臺中市政府地方稅務局豐原分局103年3月10日函檢附系爭建物102年期房屋稅課明細表、持份人附表及平面圖共9紙、土地建物查詢資料1紙、現況照片5張（見訴願卷第201頁至209頁、第219頁、第130頁至第133頁）在卷可憑，堪信為真實。原告雖主張：系爭建物門牌1號部分係供作一般住宅使用，非為工廠云云，並有謝承岳陳述意見書及被告所屬經濟發展局工廠勘查紀錄表各1紙在卷供參（見訴願卷第196頁、第197頁），然依據農業發展條例第3條第12款、非都市土地使用管制規則第6條第1項及第3項附表一之規定，農牧用地容許使用項目為農作使用、農舍等17項，一般住家非屬農業使用，不在容許使用項目之內，而系爭建物並未依法領有農舍合法證明，是仍不影響系爭土地有違規使用之認定。
㈢被告認定原告二人有違反區域計畫法第15條農地使用之違規
，並依同法第21條對其分別裁處罰鍰，無非係以原告二人為系爭建物之實際使用人，而認為原告二人即為本件土地違規之行為人，作為論據，惟查：
⒈原告二人實際僅居住於系爭建物門牌1號部分，至於門牌3
號部分則非屬原告二人使用，並無任何關聯等情，除經原告迭於訴願程序及本院審理時一再說明，並據被告訴訟代理人於於本院104年2月26日言詞辯論時當庭表示：依據104年2月11日被告與原告等人會勘結果，該門牌號碼3號之建物目前無人居住，尚無法認定該部分建物係由誰興建，該部分應可更正裁處書等語，是原告所主張之此部分事實堪信為真。原告既未使用系爭建物門牌3號部分，則原處分以原告使用系爭建物（包括門牌號碼1號及3號部分）為由裁處原告罰鍰6萬元，即有違誤，此部分之事實認定足以影響行為人違規之情節輕重，進而影響裁罰之輕重，自無從以「原處分機關係以區域計畫法第21條法定最低額度罰鍰，不影響裁罰結果」為由，即認原處分屬合法。依據臺灣高等法院臺中分院96年度上易字第361號民事判決記載，系爭建物門牌號碼3號部分應屬訴外人劉金源所建，且為其本人所使用（見訴願見第140、151頁），被告對於原告主張系爭建物門牌號碼3號部分與其二人無關一事，疏未查證，有違行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」之規定。而且，被告就系爭建物門牌號碼3號同樣違規使用系爭土地，未處罰該部分行為人劉金源，亦有違行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。
」之原則。
⒉被告於本院104年2月26日言詞辯論時，主張原告二人為違
規使用人，惟原處分裁處書之違規事實卻記載「經查報於農牧用地具有違章建物」，嗣於本院審理時提出答辯狀更主張原告二人於其被繼承人謝慶芳死亡時，因繼承而為系爭建物門牌號碼1號之共有人（見本院卷第58頁反面、4、
5、23頁）。究竟被告係以原告二人為違規建物使用人，或所有人，或兼為使用人、所有人為由，而處罰原告二人，並不明確，有違行政程序法第5條「行政行為之內容應明確。」之原則。
⒊被告主張原告二人實際居住於系爭建物門牌號碼1號部分
之事實，為原告所自認，並有謝榮源全戶戶籍資料、謝承岳陳述意見書各1紙在卷可稽（見訴願卷第152頁、第196頁、第199頁、本院卷第48頁、第59頁），固可認屬實。
然依原告所述，該部分建物係由訴外人謝慶芳（即原告謝榮源之父於61年建造，原應以謝慶芳為該部分建物之所有權人，未辦理第一次所有權登記，嗣謝慶芳於74年間過世後，該部分建物先由原告二人及謝承岳等六人繼承，其後，再依全體繼承人之協議將該建物贈與謝承岳等情；再佐以訴外人陳麗娟於陳述意見書內表示「實際使用人為謝承岳」等語，且98年間因承租部分系爭土地所簽訂之土地租賃契約書，亦以謝承岳為承租人等情觀之（見訴願卷第136頁至第149頁、第194頁、第195頁），原告此部分陳述應屬可能。被告未查明系爭建物門牌號碼1號部分之權利，究仍屬謝慶芳之繼承人六人共有，或已屬謝承岳單獨所有，顯有調查事實不明之違誤。
⒋按區域計畫法第21條第1項，並未就處罰對象明確規定，
惟觀之法條文義及其立法目的，既係以土地違規為處罰之基準事實，當係以土地違規使用之「行為人」為處罰對象，又參照同條第2項，雖有規定「土地或地上物所有人、使用人或管理人」，然實係為明確法律關係而為較周詳之規定，並無欲併合處罰上開各對象之意，仍應以直接違規之行為人為優先之處罰對象。蓋行政罰係以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對行為人以外之人處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。以本件違反區域計畫法第15條事件為例，若農牧用地之土地所有人自己於土地上搭建房屋而有違規使用土地之情事者，即應處罰該土地所有人；若農牧用地之所有人將空地出租予他人後，始由承租人違規搭建房屋而有違規使用土地情事者，則應以承租人即房屋所有人為處罰對象；至於該違章搭建之房屋嗣後出租予他人或供他人居住者，該他人使用房屋之行為應不另構成違規使用土地之行為，蓋違規使用土地於違章建物興建時即已成立，嗣後入住者無論係房屋所有人之家屬或為承租人，均不影響此一違規狀態的存在，事實上其等亦對於該地上物無處分權，而無能力改變此一違規狀態，則究本條之立法目的以觀，應無課以此類使用人負拆除地上物或恢復原狀之責任之意，更遑論對此類使用人進行裁罰，甚而依使用人數多寡而異其裁罰份數，蓋行為人若以「搭建一棟房屋之方式」違規使用土地時，其行為數僅一，則裁處罰鍰時亦應僅為一份裁罰，率無由因行為人提供該違章房屋予其家屬居住人數或出租房客人數之多寡而異其裁罰份數。其次，在繼承人多人因繼承而取得違章建物之情形下，若該違章建物原已違規使用土地而應予處罰，亦應僅將全部繼承人合併而為一份裁罰，尚不得按繼承人人數各別裁罰而變為多份裁罰，蓋不論繼承人有多少人，原來的違規狀態本已存在，若繼承人並未改變從來之違規事實，渠等僅在原來的違規狀態下使用違章建物，縱繼承人為多數，殊無因繼承人為多數，而將一份裁罰變成多份裁罰。至於被告103年5月15日訴願答辯書（見本院卷第31頁反面）所引用，法務部89年7月10日法89律字第020292號函及內政部91年1月31日台內營字第0000000000號函所稱之「多數犯」、「各別查報處罰」，其情節尚與本件不同，自不得任意比附援用。⒌本件中，系爭建物門牌號碼1號部分係由謝慶芳於61年間
搭建，而嗣後該地於69年經編定為農牧用地，則於斯時系爭土地違規使用之狀態即已存在。嗣謝慶芳於74年間逝世後，仍未改善違規使用狀態，且於87年間有增建行為，而無非都市土地使用管制規則第8條第1項「原有使用或原有建築物得為從來使用」規定之適用，故應予處罰農地違規使用，業如前述。至於裁罰之對象，本院認為若系爭建物門牌號碼1號部分現仍由包括原告二人在內之繼承人六人共有，則違規使用系爭土地之責任應由繼承人六人概括承受，被告應將謝慶芳之繼承人六人合併為一份處罰，而非僅處罰原告二人，更不得將原告二人各別處罰，至於原告二人以外其他繼承人雖未居住於該違章建物，並不影響渠等應承擔違規使用系爭土地之責任；反之，若其他繼承人業已將系爭建物門牌號碼1號部分之權利贈與謝承岳，則被告應單獨處罰謝承岳為已足。至於原告二人雖實際居住使用該違章建物，然違規使用土地於違章建物興建時即已成立，原告二人嗣後入住者無論係居於共有人之地位或經謝承岳同意入住，均不影響原已存在之違規狀態，被告既未證明原告二人另有新的違規使用土地之行為，則被告以原告二人實際居住於該違章建物為由，各別對原告二人進行裁罰，顯有違誤。
㈣綜上所述，原告二人雖有居住使用系爭建物門牌號碼1號部
分之行為，但並未改變原有土地違規使用之狀態，更未有使用系爭建物門牌3號部分之情事，被告以此為由所為之原處分，即有違誤，且被告對於一個違規事實各別裁罰原告二人，更於法無憑。從而，被告以原告二人違反區域計畫法第15條規定，而依同法第21條第1項分別裁處各6萬元罰鍰，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應查明系爭建物門牌號碼1號部分究屬謝慶芳之繼承人六人共有，或屬謝承岳單獨所有，再予以論處，始為適法。
㈤本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
行政訴訟庭法 官 陳文燦上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
書記官 張隆成