臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第70號原 告 家安物業管理顧問有限公司代 表 人 楊永吉(清算人)
楊李金蘭(清算人)楊振漢(清算人)共 同訴訟代理人 楊振漢被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 戴琬翔
劉進益上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國103年2月26日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件原告於民國103年1月24日經臺中市政府准予為解散登記，現仍在清算中，尚未清算完結，有原告陳報狀、臺中市政府函文、有限公司變更登記表附卷可稽，是本件原告之法人資格視為尚未消滅，其代表人為楊永吉、楊李金蘭、楊振漢，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣原告與位於臺中市○○區○○路0段000號「翔仁願景社區管理委員會」(下稱翔仁管委員)簽訂管理合約，原告自102年1月1日起至同年12月31日止提供社區管理服務。被告所屬警察局派員於102年12月22日、24日、30日前往上開社區檢查，發現原告僱用保全員於該社區執行巡邏社區、注意監視器維護住戶安全等保全業務，被告認定原告違反保全業法第19條規定，乃於103年2月26日以府授警刑字第0000000000號函裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令原告於上開社區歇業。原告不服提起訴願，經內政部決定駁回訴願，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、原告與翔仁管委會基於民法關於契約之約定，訂立書面契
約，原告依法應履行契約之約定，所承攬之業務範圍應無牴觸相關之規定，否則翔仁管委會倘認為原告不符合承攬是項業務之規定，當可口頭或書面告知原告不符合規定予以拒絕原告承攬是項業務，亦可拒絕與原告訂立合約，惟既已有訂立合約，原告認為應不違法。
(二)、被告未告知原告不得為與登記事項不符之營業，亦即未作
行政勸導或行政告知之義務，旋即對原告開處裁罰，有違行政程序法第8條行政機關之行政行為，應以誠實信用之方法為之的規定。行政機關應保護人民正當合理之信賴，就該管之行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，也就是利益衡平原則，此有行政程序法第9條可參照。再者，原告之法人登記係物業管理顧問有限公司，原告公司苟係經營公司登記以外之營業項目，依公司法第17條之1之規定，得由中央主管機關勒令歇業之處分；今原告已自行撤銷公司設立登記並解散公司之組織，原告有無違反保全業法已不重要了。
(三)、又公寓大廈屬建築物業之管理維護業務之範疇，原告係物
業管理顧問有限公司，應在許可管理之範圍內，亦經公寓大廈週圍環境管理組織及管理維護公司訂立契約約定許可，並依目的事業法規之許可者辦理之。原告均遵守法律相關規定辦理之，始承攬翔仁管委會之管理合約，原告自始以為物業管理公司可以承攬是項業務，因公司之名稱亦有「管理」二字之文義成分，故原告以公司之名義與翔仁管委會訂立合約。目前尚有很多類似承包大廈管委會、做保全之業務，不知政府另立保全業法規範保全業務，被告動不動認定原告違反保全業法之規定，作出行政裁決處分，原告並不服。原告係違反保全業法第18條第1、2款之規定，非同法第19條，因原告並未冒用保全業，係以物業管理公司的名義來管理社區，不能因管理2字，即認定原告違反保全業法，且原告執業了1年多，何以在原告管理翔仁願景社區最後10幾天時，始稱原告違反保全業法，此並不公平。
(四)、聲明：1、撤銷關於處罰鍰15萬元部分之訴願決定及原處分，2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
(一)、保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權益影響
至鉅。按保全業法第4條、19條之規定，及內政部89年6月15日台八九內營字第0000000號函示內容：「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論：門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，「訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條（已修正為第15條）第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，…」觀之，門禁管制工作屬保全業務，應無疑義。另依內政部警政署96年1月24日警署刑偵字第00000000000號函示：實務上各級行政法院對於「門禁管制」之目的，認定其意涵為「災難及事故之預防、盜賊事故發生之防止與訪客身分及拜訪時間記錄」，因此，更簡明精確的定義為「人員登記或身分查證」，併此敘明。
(二)、被告調查相關事證略以：
1、訪談翔仁願景社區管理員劉錦生，表示其受僱於原告，在社區負責巡邏住戶安全維護等工作，並穿著家安保全制服。
2、訪談翔仁願景社區主任委員王玉美，表示有與原告簽訂契約，並有執行巡邏社區安全維護等工作。
3、訪談原告負責人楊永吉，表示有承接翔仁願景社區業務，工作內容包含收取管理費、訪客登記及管制等工作，現場管理人員穿家安保全制服係讓社區住戶方便辨識。
且查未經許可經營保全業務法定罰鍰金額係3萬元以上30萬元以下，被告審酌原告違規之情節，依據內政部101年9月10日台內警字第0000000000號函頒「違反保全業法裁罰基準表」點次十四裁處新臺幣15萬元罰鍰，符合「比例原則」，尚屬允當。
(三)、次查保全業法第19條之規定，該法律所定之行政罰並無行
政勸導之處分，且被告於103年2月19日依行政程序法第102條通知原告，予以最後陳述機會；原告以民法契約效力生效及處分機關未告知不得為與登記事項不符之營業規避法律，依行政罰法第8條規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」原告所言顯係卸責之詞。本案原告所稱已自行撤銷公司設立之登記並解散公司組織，惟翔仁願景社區住戶於102年12月12日檢舉，原告經被告於102年12月30日通知製作調查筆錄，原告於103年1月24日經被告以府授經商字第0000000000號函解散，原告以公司解散為由，規避遵守法律之義務；另誤以管理公司「管理」二字可承接保全業務，原告對法律之錯誤認知所言不足為採。
(四)、因為原告所觸犯的是保全業法第19條，依據內政部的裁罰
基準表編號第14點，第一次裁罰的基準是15萬元；保全業法第18條之規定，係指觸犯同法第14條沒有穿著保全制服者，本件原告不是保全公司，即係觸犯同法第19條，與管理員有無穿保全制服並沒有關係；原告有派遣員工，現場也有穿家安保全的制服，依據內政部89年及96年的函釋，只要設門禁與車輛管制，均涉及保全業法，故依據原告所執行的門禁管制，依保全業法予以裁處。另物業管理主要係社區內部的事務，諸如社區管理會或區權人的會議，保全的部分主要是門禁跟車輛的部分。綜上所述，原告違法事實甚明，被告對於本件之處罰已符合適法性、妥當性原則，原告所提之理由並不足採。
(五)、聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告公司登記資料、翔仁管委員與原告101年12月簽訂之管理合約、被告103 年2 月26日府授警刑字第0000000000號裁處書、內政部103 年7 月25日台內訴字第0000000000號訴願決定書等在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點為：(一)、原告已解散，原處分是否因此而消滅，
(二)、原告於翔仁管委會實際所從事之工作，是否為保全業者經營業務範圍，(三)、原處分是否違反比例原則，或有未依行政罰法第8條裁量而有裁量怠惰之情事？本院判斷如下：
(一)、按依公司法第24、25條規定及財政部相關函釋，解散之公
司應行清算，而清算範圍內，視為尚未解散；且清算不合法，不生清算終結效果，公司法人格自不消滅，其法人格仍視為存續。本件原告雖於103年1月24日經臺中市政府准予為解散登記，現仍在清算中，尚未清算完結，有原告陳報狀、臺中市政府函文、有限公司變更登記表附卷可稽，是其法人格自仍屬存續，原告主張其已辦理解散，有無違反保全業法已不重要了云云，自無所據。
(二)、復按「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立
經營保全業務之股份有限公司。」、「保全業得經營左列業務：一關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。..三關於人身之安全維護。
..」、「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下罰鍰。」為保全業法第3條、第4條、第5條、第19條所明定。再內政部101年9月10日台內警字第0000000000號函頒「違反保全業法裁罰基準表」，其編號1
4：「( 一) 未經許可經營保全業務..應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」，該項基準為行政機關對於違章目的、手法及情節等，處罰鍰額度行使裁量權時，統一定裁量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所制定之行政規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍，自得援用。
(三)、查原告登記營業項目計有建築物清潔服務業、管理顧問業
、人力派遺業等14項，有原告公司變更登記表在卷可稽，核不包含保全業務。本件查原告從事公寓大廈管理服務業務，自101年12月起接受翔仁管委會委託，擔任該社區管理服務工作，經住戶檢舉未經申請許可經營保全業務。案經被告所屬警察局派員前往該址調查發現，原告僱用劉錦生等人於上開社區執行巡邏社區安全維護、注意監視器維護住戶安全、防止事故發生等警衛管理工作之事實，有翔仁願景社區管理合約，及管理員劉錦生、翔仁管委會主任委員王玉美談紀錄、原告公司代表人楊永吉等人之調查筆錄以及照片等附卷可稽。依據前揭劉錦生之調查筆錄記載：「(你任職於何公司？職位為何？何時開始在翔仁願景一期
社區工作？…)我於家安物業管理顧問有限公司(即原告)擔任管理員工作。我在翔仁願景社區工作有7至8年了。…(承上題，工作時間及項目為何？…)我工作時間是每日15時30分至23時30分，每2小時巡邏社區1次、收發信件、收管理費並注意監視器維護住戶安全…」等語，及翔仁管委會主任委員王玉美於上開調查筆錄載稱：
(問：貴社區有
無任用保全公司或物業管理公司維護社區安全以及公共設備維護？有無簽立合約書？…)本社區任用家安物業管理顧問公司負責巡邏社區安全及收發信件。有合約書。…(物業管理顧問有限公司共派任幾位保全員於貴社區？工作時間及項目為何？有無明訂於合約內？)有一位總幹事及二位保全員。總幹事工作時間7時30分至15時30分，負責社區文書、住戶及維修廠商聯絡…保全員每隔2小時巡邏社區一次及收發信件。有明訂於合約內。(貴社區保全員巡邏有無成效)曾有保全員巡邏時發現竊嫌報警破案等情，以及原告代表人楊永吉於調查時亦陳稱：(經查貴公司與翔仁願景社區所簽訂之合約第3條「管理員三人負責管理服務，維護社區安寧，並按時巡邏社區。白天班管理員負責社區公共事務行政工作」是否屬實？巡邏班次為何？如何巡邏？管理員巡邏時有無負責該社區住戶安全維護？若遇有盜賊、火災等災害如何處置？答：屬實。每隔2小時巡邏1次。巡邏時包含社區及住戶安全、防災維護。若遇有盜賊、火災等災害會由管理員通報轄區員警之情，且參以原告與翔仁管委會簽訂之管理合約第3條之約定：「(全日24小時服務)管理員3人負責管理服務，維護社區安寧，並按時巡邏社區。」，核與管理維護公司僅得受委任依「管理服務人管理辦法」第15條所規定，執行公寓大廈「一般事務管理服務事項」及「建築物（含基地）『防火避難設施』與『安全設備』之管理維護事務」之範圍不同。足見原告係依上開契約第3條之約定，確有在翔仁願景社執行巡邏社區安全防護、注意監視器維護住戶安全、防止事故發生等警衛管理工作，以維護住戶人身安全之保全業務行為。是原告主張其係違反保全業法第18條之規定，及未有以保全公司名義，不能因管理2字，即認定原告違反保全業法等詞，均屬誤解；且原告主張翔仁管委會倘認為原告不符合承攬是項業務之規定，可拒絕與原告訂立合約，惟既已有訂立合約，認為應不違法云云，亦非有據。
(四)、再按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權
目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許（最高行政法院93年度判字第1596號判決意旨參照）。被告審酌原告違規情節及保全業之業務特性及工作性質，與民眾生命、財產權益及公共利益之保護密切相關，依內政部101年9月10日台內警字第0000000000號函頒違反保全業法事件裁罰基準表編號十四規定：「違法之具體事實：(一)未經許可經營保全業務。法條依據：第19條。裁罰基準：應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」據以裁處原告15萬元罰鍰，並勒令在翔仁願景社區歇業，尚無違反比例原則及裁量權濫用之情形。
(五)、末按行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政
處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，原告雖主張其不知政府另立保全業法規範保全業務，被告未告知原告不得為與登記事項不符之營業，未作行政勸導或行政告知之義務，即對原告開處裁罰等詞；惟原告從事公寓大廈管理服務業務，應注意並能注意所營業務之相關法令規定，未經許可不得經營屬於保全業務之管理行為，竟因未注意致有本件違章行為，縱非故意，亦應負其過失之責，是原告上揭主張，自無可取。復按「信賴保護原則」，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂；如行政機關有怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，最高行政法院92年度判字第275號判決可資參照。
故本件被告未於原告在翔仁願景社區執行保全管理事務之初即102年1月1日，即對原告處以未經許可而經營保全業務之行政裁罰，依上開說明意旨，並無從使原告之違法狀態得獲致排除，亦無信賴保護原則適用之情形，故原告主張行政機關應保護人民正當合理之信賴，其執業了1年多，何以在管理翔仁願景社區最後10幾天時，始稱原告違反保全業法，此並不公平等詞，自非可採。是據上，被告認原告未依保全業法第5條規定，向主管機關申請許可，擅自經營保全業務，違反保全業法第19條規定，遂於103年2月26日以府授警刑字第0000000000號函裁處原告15萬元罰鍰，並勒令原告於上開翔仁願景社區歇業，揆諸首揭法令規定，並無不合。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 楊曉惠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 許清源中 華 民 國 103 年 12 月 5 日