臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第128號原 告 鑫唐建設有限公司代 表 人 聶黃素輔 佐 人 聶定航被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 李青芸
許世強上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年8月26日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國105年1月13日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)、緣坐落臺中市○○區○○○段○○○○○○號土地，原編定為
山坡地保育區「農牧用地」，原土地所有權人張君於民國81年9月29日申請分割新增828-3地號，並於81年10月5日申請變更828-3地號土地為「建」地目，經改制前臺中縣豐原地政事務所依據改制前臺中縣政府82年2月12日82府地用字第31539號函，核准更正828-3地號土地使用編定為山坡地保育區「丙種建築用地」，惟誤將828-1地號土地一併更正為同區「丙種建築用地」。嗣828-1地號土地於83年7月19日分割新增828-4地號，復於83年8月30日分割新增828-5地號，再於85年9月10日分割新增828-47至828-67地號。另828-4地號於85年5月10日合併併入828-3地號，復於85年5月14日分割新增828-6至828-46地號，並由訴外人聶君陸續取得828-3、828-6至828-14、828-16至828-46地號等41筆土地(下稱系爭土地)所有權。
(二)、原告前以原828-3、828-4、828-5地號土地為建築地點向
臺中縣政府申請核發84工建建字第4209號建造執照，興建建物41戶（下稱系爭建物），並經豐原地政事務所於86年8月28日完成建物所有權第一次登記在案。嗣豐原地政事務所發現上開828-1地號等64筆土地（下稱系爭土地）使用編定種類登記錯誤一事，乃於86年9月24日將上開64筆土地更正回復編定為山坡地保育區「農牧用地」，臺中縣政府亦以86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷核發之使用執照，臺中市豐原地政事務所並於104年3月9日撤銷系爭建物所有權第一次登記。嗣臺中市豐原區公所以104年3月3日中巿00000000000000號函、104年3月4日中市豐農字第0000000000號函查報828-1地號等55筆土地，現況為建物及作道路使用，並經被告所屬農業局以104年4月21日中市○地000000000000號函認定非屬農業使用。被告所屬地政局認原告以828-3地號等55筆土地上具有建物，涉及違反區域計畫法規定，爰以104年3月17日中市地編字第0000000000號函通知原告文到5日內陳述意見；經被告審認系爭土地現況有建築物及作道路使用，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條規定，以104年5月15日府授地編字第00000000000號裁處書處訴願人新臺幣（下同）9萬元罰鍰(下稱原處分)。原告不服提起訴願，經內政部決定駁回訴願；原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、按：行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機
關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」。行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」；行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」；行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」。
(二)、核訴願決定書認事用法，均有相當違誤，無從維持，爰一一辯明如下：
1、系爭建物係屬取得所有權狀之合法建物，絕非違章建築物，原告就系爭建物於86年8月28日取得上揭建物之合法所有權狀，而地政事務所於104年3月11日所為之撤銷登記，並不合法。蓋地政事務所於86年12月26日即知悉具有撤銷原因，另按於行政程序法施行前，就撤銷權之行使，法律並無除斥期間之規定，則於行政程序法施行前即得行使撤銷權者，於行政程序法施行後關於撤銷權之除斥期間，應自行政程序法施行之日起算（法務部97年12月17日法律字第0000000000號函參照），是原處分機關之撤銷權自行政程序法施行日90年1月1日起，計算除斥期間為2年，即應於90年1月1日起算，至91年12月31日止完成；然地政事務所迄至104年3月11日始以豐地一字第0000000000號函，撤銷系爭建物所有權第一次登記，該撤銷登記之處分行為，已逾2年除斥期間，合先敘明。
2、訴願決定書認：「台中市豐原區公所業以104年7月31日中市00000000000000號函說明於88年發生921震災後，地方人士反映下，豐原市公所曾於89年修復285巷道路。
」，則該災後修復道路是否為原處分所稱之系爭道路，顯有疑義，決定書全無具體確實審認，即遽行認定「是訴願人所述，尚非可採」，足見訴願決定內容率斷疏略，無從維持。
3、訴願決定書又認：「本件原處分認定違規面積為3383平方公尺，縱扣除上開部分面積，依裁量基準附表規定，仍位於同-罰鍰裁量級距內，不影響本件罰鍰裁量，是訴願人所述，尚不足採。」云云。惟系爭土地全部面積為若干，建物占用面積若干，有無經實測量確認；扣除之828-15地號土地面積之違規面積3383平方公尺如何計算而來，均乏論據，則所謂「同一裁罰鍰裁量級距內」云云，即無所據。
(三)、被告之原處分強人所難，市府公文作業相互矛盾，亦未給
予改善期。系爭建物原係有所有權狀，104年3月被撤銷所有權狀，在第一次所有權登記前是合法建物，房屋出租自是合法；原告於104年4月9日陳情協調善後及拆除事宜，被告所屬都市發展局回文（文號：中巿都違字第0000000000號）指出該建物之處分拆除要與承租戶協調。原告也寄出存證信函要求承租戶限期搬遷，無奈被告所屬社會局與承租戶協調後決議，讓承租戶可居住至104年7月31日，因公權力介入，原告對系爭建物不能處分，可謂開罰無理，請求調閱協調會記錄可證。
(四)、因土地登記基於對國家地政登記之信賴，土地所有權狀及土地登記簿，均記載為建地。說明如下：
1、地政事務所所發之土地權狀及土地登記第二類謄本，地目均載為建地。
2、另內政部及台中縣政府僅在土地登記簿第二類謄本其他登記事項內一般註記事項註明：依據台中縣政府89年8月2日89府地籍字第206001號函辦理，本筆土地涉及錯誤編定目前正在依法處理中，可証未恢復為農地。
3、本案土地建地部分於104年12月25日異動登記為「山坡地保育區丙種建築用地」，發文字號豐地字第00000000號文處理，恢復原編定；農地部份於104年豐地字第0000000000號文辦理恢復原編定完畢。
4、原告於88年12月24日陳情台中縣政府返還建物第一次測量登記規費乙案，該府以「登記簿之記載既未撤銷其依法所繳之登記費自無退還之依據」不予辦理，可証系爭建物為合法建物。
(五)、都市計畫以外的土地分區與類別都記載在權狀及謄本裡，
系爭土地是都市計畫外的土地，山坡地保育區農牧用地是在104年12月28日登記完畢，山坡地保育區丙種建築用地是在104年12月24日恢復原編定登記完畢，在此之前系爭土地所有權狀謄本均記載為建地，都是合法的。系爭建物後來賣掉了，原告還要賠償給那些承買戶，處理10多年了，最近才有出租，不知獲有什麼利益，現在3樓透天市價最少350萬元，國家賠償我1戶約180萬元夠嗎；被告計算的3383平方公尺是錯誤的，其中有500多平方公尺是合法的建地，原告現已提出申請，此部分應該扣除。本件是20多年前的錯誤，現在卻對原告罰款，社會局接管工地，請調取市政府及社會局關於與承租戶協調的公文，他們讓我的房客租到7月30日，這段期間何以也要處罰，承租戶現在都已搬走，原告於7月底開始拆，於104年8月16日已將全部建物拆除了。綜上情形，原處分書及訴願決定書須附上開理由，乃係為了滿足公平處理之基本需求，且理由足實提供當事人判斷是否對處分提出異議，以及使受處分人確信已經公正裁量而易於接受，而原處分及訴願決定書於理由欄內均未就與訴願人防禦權行使有關之重要事項於理由欄內予以說明，揆依前揭判決及說明，本件原處分及憑以作成之訴願決定書，自有瑕疵，應予以撤銷。
(六)、聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
(一)、系爭828-1地號等55筆土地使用地類別誤登，原告聲請國
家賠償訴訟，經法院判決應賠償原告及該公司負責人總計1億7,306萬4,806元，業經臺中市豐原地政事務所於96年5月18日賠償完竣。本案經舉發土地違規使用，被告所屬地政局以104年3月3日中市地編字第0000000000號函請臺中市豐原區公所，查報豐原區「○○○鎮○○○○路○○○巷)土地違規使用情形，經該所以104年3月3日中市00000000000000號函、104年3月4日中市豐農字第0000000000號函，查報系爭828-1地號等55筆非都市土地(山坡地保育區、農牧用地)，現況為建物及作道路使用；且經被告所屬農業局以104年4月21日中市○地000000000000號函認定與農業發展條例第3條第12款農業使用定義不符，為農地違規，依同條例第69條規定，應依區域計畫法規定處理。被告所屬地政局並依行政程序法第102條規定，以104年3月17日中市地編字第0000000000號函通知違規行為人即原告陳述意見，依其陳述違規行為當初係為臺中市豐原地政事務所登記錯誤。惟承前所述，本案業經法院判決豐原地政事務所應賠償原告損失確定，且已賠償完竣，原告應將建物拆除，恢復農業使用，惟原告仍將建物出租予他人使用，因違規使用建物眾多，且出租獲取相當之利益；被告遂參酌「臺中市政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁罰基準」(下稱裁罰基準)附表備註(四):「依本法第21條及本裁罰基準裁處罰鍰者，得依行政罰法第18條第1項等規定，審酌下列因素，酌予加重或減輕處罰；…3.因違反各行政法上義務所獲得之利益。…」，按其違規面積及違反行政法上義務所獲得之利益，依區域計畫法第21條第1項規定，裁處原告9萬元整罰鍰，原告不服提起訴願，經內政部決定駁回訴願；原告不服，遂提起本件行政訴訟。
(二)、按區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」，及非都市土地使用管制規則第6條第1項「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…。」。
(三)、本案經臺中市○○區00000000000地號等55筆土地
上具有建築物及道路使用，被告所屬農業局亦以現況為建物及作道路使用，以104年4月21日中市○地000000000000號函認定非屬農業發展條例第3條第12款農業使用定義。就原告所涉及之系爭828-3、828-6至828-14、828-16至828-46地號41筆農牧用地，雖原告主張當初領有使用執照，並有建物所有權第一次登記，惟其使用執照與建物登記皆已撤銷，卻仍出租供居住使用，違反行政法上義務之行為仍持續，已違反區域計畫法第15條第1項之使用管制規定，被告依法所為原處分並無違誤。
(四)、另本案於82年2月9日因誤登上開土地之使用地類別為「丙
種建築用地」，而原告雖據以興建其上之建築物，惟該筆土地於86年9月15日已回復原編定「農牧用地」，就原告稱本市豐原地政事務所104年3月9日撤銷建物所有權登記違反行政程序法乙節，查建物所有權第一次登記係附麗於原核發之使用執照上，原臺中縣政府既於86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷原核發之使用執照，豐原地政事務所即得依權責撤銷該建物所有權第一次登記，且原告已另案就豐原地政事務所提起行政救濟程序，該訴求無涉被告所為之原處分。
(五)、次查東陽路285巷道路坐落系爭828-5地號土地，由被告所
屬農業局104年4月21日中市○地000000000000號函認定現況具有道路，未作農業使用，被告即以土地所有權人為行為人予以懲處，惟農業局嗣又於104年7月15日中市農地字第0000000000號函認定系爭828-5地號土地為農路使用，被告亦因重新認定該道路作為農業使用，撤銷本府104年5月15日府授地編字第0000000000號、府授地編字第00000000000號行政裁處書，爰就東陽路285巷作道路使用之行政處分已不存在。建物登記是有使用執照才可登記，系爭建物之使用執照於86年業經撤銷溯及既往無效，後來因有國家賠償訴訟，才沒有處理所有權登記撤銷的問題，且撤銷所有權，與本案違規使用是兩回事；另建地農牧地之地目與使用分區是不同的，地目是日據時代的，自從69年之後就不看地目了，是以使用分區與類別；原告所稱申請土地恢復成丙種建築用地，其餘仍維持農牧用地，是在104年12月28日登記完畢。為了避免造成財物損害，故原告可自行拆除，另搬遷部分，原告應自行協商調解，本件懲處是依據104年3月3日查看時，違規事實存在、而依法裁處，且本可限期原告改善，倘逾期不改善而連續處罰，因考量原告情形，故無後續的連續處罰。
(六)、綜上所陳，本件原告之訴顯無理由，爰聲明：1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷:
(一)、按「本條例用辭定義如下：……。十、農業用地：指非都
市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。……。」「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」農業發展條例第3條第10款第1目、第69條第1項定有明文。次按區域計畫法第15條第1項前段規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」同法第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」又按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」。另非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第十五條第一項規定訂定之。」；第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」；第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…」，第3項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」；依上開規則附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地之容許使用項目為：農作使用、農舍、農業設施等使用。
(二)、本件事實概要欄所載之事實，有建築改良物所有權狀、台
中縣豐原地政事務所函文、土地建物異動清冊、臺中市豐原區公所函文、非都市土地違規使用案件處理查報表、相關照片、土地標示資料、臺中市政府農業局函文、臺中市政府地政局函文、陳述意見書、送達證書、營業(稅籍)登記資料公示查詢結果、土地登記謄本、地籍圖謄本、行政裁處書、訴願決定書等件在卷足佐，應堪認為真實。
(三)、經查，原告以土地使用編定為山坡地保育區「丙種建築用
地」之原828-3、原828-4、828-5地號土地申請核發建造執照並興建系爭建物，嗣豐原地政事務所發現上開土地編定種類登記錯誤，於86年9月24日將上開土地更正回復編定為山坡地保育區「農牧用地」，臺中縣政府亦以86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷核發之使用執照，臺中市豐原地政事務所並於104年3月9日撤銷系爭建物所有權第一次登記等，此有上揭各該函文、土地建物查詢資料可稽，故系爭土地係屬農業發展條例第3條第10款規定所定義之農業用地。而臺中市豐原區公所以104年3月3日中巿00000000000000號函、104年3月4日中市豐農字第0000000000號函查報828-1地號等55筆土地，現況為建物及作道路使用，並經被告所屬農業局以104年4月21日中市○地000000000000號函認定非屬農業使用，且原告將系爭建物部分出租予他人使用，亦有上開函文、現場照片、非都市土地違規使用案件處理查報表等可考，足見系爭土地並未恢復原編定農牧用地使用目的。嗣被告所屬地政局認原告以系爭828 -3地號等55筆土地上具有建物，涉及違反區域計畫法規定，爰以104年3月17日中市地編字第0000000000號函通知原告文到5日內陳述意見；經被告審認原告有區域計畫法第15條第1項規定之情事，乃依同法第21條第2項規定，以原處分處以罰鍰9萬元，核諸上開規定，並無違誤。
(四)、而按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「
前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」，行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算；而違法狀態之繼續係指行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，故於行為完成時起算時效，是違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰；且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。本件：
1、原處分就系爭土地上有建物未合於農業使用而處予違規罰鍰，系爭土地與暫編地號828-69、828-77計43筆土地合併為828-3地號，其農牧用地範圍為2876平方公尺，而在分割合併完成前，原處分所裁處之系爭土地，固包含部分丙種建築用地(暫編地號828-68、828-70至828-81計13筆土地，與828-15地號土地合併為828-15地號)(倘加計828-15地號土地，面積為575平方公尺，此有被告提出申請人申請回復丙種建築用地範圍分割合併資料可按；但此不影響系爭土地於86年9月24日經更正回復編定為山坡地保育區「農牧用地」，及臺中縣政府以86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷核發之使用執照後，確仍有建物存在之未合於農業使用違規之情事，是原告主張系爭建物是合法的建物之詞，並非有據，及其主張系爭土地中之828-10至828-16、828-27及828-37至828-39地號土地部分為丙種建築用地，該部分土地上建物即屬合法，政府卻一律撤銷使用執照等詞，亦不足認定原處分審認之事實有違誤。
2、按區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，而土地所有人對土地的狀態，原則上係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任；原告既為系爭土地之所有權人，即負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。況依臺中市政府社會局於105年1月7日以中市社助字第0000000000號函覆系爭建物事件相關資料及訪視情形，查無原告所稱社會局與居民具體協調遷出之協議內容或協調會記錄之資料，且承租戶搬遷問題，尚與本件違規事實認定無涉。是原告主張被告所屬社會局與承租戶協調後決議，讓承租戶可居住至104年7月31日，因公權力介入，原告對該建物不能處分，可謂開罰無理等詞，核不足採。
3、據上，原告為系爭土地所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭土地違法狀態應予排除，惟未盡改善義務、違法狀態存續中，且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被告之裁處權並未罹於時效消滅，併予敘明。
(五)、復按裁罰基準附表：「違反使用面積為五千平方公尺以下
，裁處對象：行為人或管理人，裁處標準（第一次裁罰）：六萬元。…備註：…（四）依本法第二十一條及本裁罰基準裁處罰鍰者，得依行政罰法第十八條第一項等規定，審酌下列因素，酌予加重或減輕處罰，但應敘明加重或減輕之理由。…3、因違反各行政法上義務所獲得之利益。…」。本件依前揭(四)、1所述內容，系爭土地與暫編地號828-69、828-77計43筆土地合併為828-3地號，其農牧用地範圍為2876平方公尺，係屬上開違反使用面積5000公尺以下之情形，而原告雖係第一次受裁罰，惟被告以其有將系爭建物出租他人、受有租金利益之情形，爰依上述裁罰標準(四)3、所列之審酌因素酌予加重處罰，以原處分裁處原告9萬元罰鍰，係屬有據。
(六)、綜上所述，原告所訴各節核不可採，被告依區域計畫法第
21條第1項之規定，裁處原告9萬元罰鍰，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，為無理由。
五、又兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無庸一一予以論駁，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 楊曉惠上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,500元。
中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
書記官