臺灣臺中地方法院行政訴訟裁定 104年度簡字第20號原 告 陳寶照被 告 臺中市政府農業局代 表 人 蔡精強訴訟代理人 陳英琮
林宛嬋王郁峻陳盟上列當事人間捕撈鰻苗事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告為保護濕地生態環境及資源，於民國101年6月22日以府授農林字第00000000000號公告「高美野生動物保護區分區管制範圍暨相關管制事項」(下稱管制事項)，將保護區劃分為核心區、緩衝區及永續利用區，並於前揭公告明訂保護區分區範圍、其管制事項及相關裁罰。依該公告事項第4點第1項第8款規定：「保護區範圍內（核心區除外）允許設籍於本地之漁民，在不違背保護區管制使用規範下，進行既有之農漁業行為。」，被告於103年5月26日召開「研商103年度捕撈鰻苗管制措施會議」，並邀集臺中市清水區當地里長出席與會，會議中決議由瞭解當地實際情況之里長調查「原採捕人員及位置」（93年未設立保護區以前）資料造冊送被告所屬海岸資源漁業發展所(下稱海資所)。被告於103年10月28日辦理「高美野生動物保護區(下稱系爭保護區)核心區申請捕撈鰻苗案」現場會勘，認定原告申請範圍有3處與他人重複及1處未位於保護區內，被告於103年10月31日以中市000000000000000號函(下稱原處分)，認定其非所申請圳溝之原採捕人員而駁回其申請，原告不服提起訴願。嗣經台中市政府訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為適法之處理」；並於理由內載明：「……按依野生動物保育法第2條規定，其主管機關在中央為內政部，在直轄巿為直轄巿政府。經查本府100年12月16日府授農秘字第0000000000號公告本府授權原處分機關之權限，並無野生動物保育法及相關子法之權限劃分，故本案之主管機關應為本府，是就案關高美野生動物保護區核心區申請捕撈鰻苗案之准駁，應以本府名義為之，…」等語，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、原告係根據台中市政府「高美野生動物保護區核心區捕捉
鰻魚苗申請書作業要點」提出申請捕捉鰻魚苗，同時也合於系爭管制事項之中第（八）點允許設籍於本地之漁民，在不違背保護區管制使用規範下，進行既有之農漁業行為，因此原告本於自身權益正式合法提出申請，合於相關法令規定，竟遭到被告駁回本人申請案件，顯然被告違背及超越法令所作出之失其效能之公文書。被告駁回原告之請求是明顯違背法令，因為駁回理由是原告表示未設保護區前即與趙林標在本地捕撈鰻魚苗，然依據103年10月16日趙林家與趙林標兄弟所申請之水門與原告申請地點不同，核准單位即被告竟以此荒謬之詞駁回原告申請案件，原告早在主管機關即被告第1次開放捕捉鰻魚苗申請時即已獨立各自提出申請，並獲核准在案。
(二)、原告是台中市清水區本地農、漁民，早於高美野生動物保
護區未設立前，即常與高美本地漁民一起前往捕捉鰻魚苗及其他魚類，這是不爭事實，可求證於趙林標先生。原告亦按照「高美野生動物保護區核心區鰻魚捕撈統整登記表」(下稱系爭登記表)規定，該表下方原告請本里里長菁埔里長用印，可看出本申請表也合於系爭作業要點無誤，更可證明原告合於申請資格。原告於103年1月16日也正式提出申請捕捉鰻魚苗，並經台中市政府103年1月17日以中市000000000000000號核准在案，本人既有合法申請及核准事實，並正式於結束捕捉即按規定，向台中區漁會申報本年捕獲數量，自核准這一天就具有合法捕捉之既有行為，這是不爭事實。
(三)、被告聲稱103年10月28日本局海岸資源漁業發展所(下稱海
資所)辦理「高美野生動物保護區核心區申請捕捉鰻魚苗案」現場會勘會議，訴願人並未出席參與協調，故本局以其非所申請圳溝之原採捕人員予以駁回申請；惟原告是103年10月24日申請捕撈鰻魚案件，被告103年10月31日發文駁回原告申請，試問被告何時有發公文予原告以參加103年10月28日現場會勘會議參與協調，根本是預設立場排除原告之舉。另被告提到若原告與其他水門核准人協調好，其亦願核准原告捕撈鰻魚苗，殊為荒謬，蓋那有先核准他人，再要原告與他人協商，正常程序應該是同一水門多人申請，以透明抽籤決定以示公平。
(四)、漁業法相關法令並無規定限設籍於清水區（高美5里）里
民才可以提出捕鰻魚申請，但台中市海資所竟然私自規定只有高美這5里里民才得以提出申請，有違反法令並涉及圖利特定對象之嫌；且亦無漁業法相關法令，有授權特定（高美5里）里長才得以認定那一個水門要給那一位申請人之法定權利，由系爭登記表之申請書下方（台中市清水區__ _里長)，更可以清楚看出被告擬涉及圖利特定里長。原告於103年10月24日再前往海資所索取才順利取得系爭登記表，並前往原告設籍（菁埔里）蓋章並送件，這都是按正式流程提出申請，被告承辦單位不按相關法令服務人民，竟然圖利清水區特定「里」。另被告以原處分說明第三點：「惟查台端非所申請圳溝之原採捕人員」，試問依海岸資源管理法或漁業法，有何規定原告不得提出申請，被告上述種種違背法律及不合理之處甚多，顯然原告申請捕捉鰻魚苗之案件，遭受到不合理對待。
(五)、聲明：1、被告應核准原告103年10月24日，於台中市高美
野生動物保護區(下稱系爭保護區)核心區鰻魚捕撈之申請案件。2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
(一)、被告於103年10月31日以中市000000000000000號函
(下稱系爭函文)駁回原告申請進入系爭保護區核心區捕撈鰻苗案，原告表示其在未設立保護區前即與趙林標君共同在本地捕撈鰻苗；然依據103年10月16日趙林標（與趙林家二者關係為兄弟，申請案以趙林家作為代表人）所送申請書，其登記水門（圳溝）編號「No16、0k+760、0k+930」為共3處，與原告103年10月24日申請登記「0k+930、高美橋、漁民活動中心出海口（位置同解說半島鐵橋下河川）、海口南路濱海橋下清水大排出海口橋下東西（非屬保護區範圍）」範圍不同；且「高美橋、漁民活動中心出海口（位置同解說半島鐵橋下河川）」已有他人登記申請有案，發現同一圳溝重覆架設網具情形，且其申請亦與102年度申請捕撈區域不同；海資所當面通知原告出席103年10月28日被告所屬海資所辦理「高美野生動物保護區核心區申請捕撈鰻苗案」現場會勘，原告未出席參加，被告依現勘結果且無法確認其捕撈資格及位置，故駁回原告申請案。
(二)、程序部分：
原告因申請進入系爭保護區核心區捕撈鰻苗事件，不服系爭函文之行政處分及被告103年12月8日中市農海行字第0000000000號函訴願答辯書，遂向鈞院提出訴訟；然依據行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」；原告係針對被告前揭訴願答辯書向鈞院行政訴訟，核該訴願答辯並非台中市政府之訴願決定，是原告提起本件行政訴訟，實有違誤。且台中市政府業於104年2月6日以府授法訴字第0000000000號訴願決定書(下稱系爭訴願決定書)作出訴願決定，主文為：原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為適法之處理；易言之，原告針對被告前開103年12月8日之訴願答辯理由提起行政訴訟，其標的無所附麗，實屬行政訴訟法第107條第1項第10款之起訴不合程式之情形。另被告業依系爭訴願決定書另為處分，並經原告於104年4月1日另案提起訴願，由行政院農業委員會(下稱農委會)審理，併予敘明。
(三)、實體部分：
1、依據被告101年6月22日府授農林字第00000000000號公告系爭管制事項，將保護區劃分為核心區、緩衝區及永續利用區，並於前揭公告明訂保護區分區範圍、其管制事項及相關裁罰。而系爭管制事項公告事項第4點第1項第8款規定「保護區範圍內（核心區除外）允許設籍於本地之漁民，在不違背保護區管制使用規範下，進行既有之農漁業行為。」，然於102年11月18日在地漁民陳情為維持生計，須進入保護區核心區內進行捕撈鰻苗作業，考量捕撈鰻苗獲利為每年1次（依據行政院農業委員會102年9月9日農漁字第0000000000號公告「鰻苗捕撈漁期管制規定」，允許捕撈鰻苗期間為每年11月至翌年2月止，）賴以維持生計之作業，且該漁業行為僅在保護區核心區圳溝內以人工架設網具方式進行，不會破壞原有棲地，因而同意讓在地漁民（僅限於93年前尚未設立高美野生動物保護區時，即在此處從事鰻苗捕撈作業之漁民）進入系爭保護區核心區，以架設網具方式進行既有之農漁業行為。因102年度發生漁民未於原採捕位置架設捕撈鰻苗網具，與他人位置重覆架設網具產生爭執，另有少數漁民因不清楚規定未提出捕撈申請，爰台中市政府海資所103年5月26日召開「研商103年度捕撈鰻苗管制措施會議」，決議由暸解實際鰻苗捕撈作業情形的當地里長調查「原採捕人員及位置」（93年未設立保護區以前）資料造冊送海資所辦理（會議紀錄討論事項案由2），決議漁民需於原採捕位置捕撈鰻苗，避免越界侵犯其他漁民之權益。
2、被告於102年度（102年11月1日至103年2月28日）首次辦理核准進入保護區核心區從事鰻苗捕撈作業申請案，計核准18人。當時原告表示其為本市清水區在地漁民，且先前已在本區從事鰻苗捕撈作業，向海資所洽詢該年度是否有水門（圳溝）或河川尚未有漁民申請，並以公文向本府正式提出申請，海資所於103年1月17日將剩餘5處尚未有漁民申請之水門（圳溝）及河川，全數核准予原告，合先敘明。經執行完畢後發現有以下缺失：(1)、捕撈鰻苗作業係架設網具在淡海水的河口交界處，利用海水漲退潮捕捉，同一水門（圳溝）如有不同漁民重覆架設網具情形，則收獲量會受影響。102年度因有漁民未於原本採捕位置架設捕撈鰻苗網具，發生同一位置重覆架設網具產生爭執。
(2)、有部分先前在本區捕撈鰻苗之漁民因不清楚保護區核心區可捕撈鰻苗而未提出申請。(3)、倘依原告102年度申請模式，以曾在本區捕撈鰻苗之名義，逕將全區尚未有人申請之捕撈鰻苗位置全部一併佔用，則將侵犯前述第(2)點不清楚規定，而102年度未提出申請漁民之權益。為避免同樣情事再度發生，海資所於103年5月26日召開「研商103年度捕撈鰻苗管制措施會議」，因捕撈鰻苗從來之使用行為需追溯至12年前，無資料可判斷申請者實際從業情形，故決議由瞭解實際鰻苗捕撈作業情形的當地里長，調查「原採捕人員及位置」並將資料送海資所辦理，申請捕撈鰻苗漁民需於原採捕位置作業，不得侵犯其他漁民權益，並非原告所述情事。
3、台中市政府103年10月6日以中市000000000000000號函請里長協助調查核心區原捕撈鰻苗漁民資料，並由里長將相關資料送海資所辦理。103年度申請案計25人，經103年10月28日「高美野生動物保護區核心區申請捕撈鰻苗案」現場會勘，其中3人所申請區域非屬保護區核心區範圍內，另1人為原告其申請範圍有3處與他人重複及1處未位於保護區內，103年度計核准21人。因保護區核心區捕撈鰻苗範圍包含10座水門（圳溝）、高美橋及解說半島鐵橋下河川，計12處，清水大排出海口則因河口範圍較大，可容納較多漁民同時捕捉，前揭12處水門（圳溝）及河川可架設網具範圍較小，倘重覆架設資源有限易造成紛爭，故以1名申請者作為代表人，餘共同採捕人則以附註表示，捕獲鰻苗資源分配由漁民自行協調。原告既然表示其與趙林標（趙林家）為共同捕撈作業，為何又申請與趙林標（趙林家）不同水門（圳溝）（僅編號0k+930重複），除102年度本府核准函外，原告無提出其他資料佐證多年來即於該區從事鰻苗作業，其主張自無可採信。
4、此外，因高美橋及解說半島鐵橋下河川已有其他漁民申請登記捕撈，為避免重複申請產生糾紛，需協調推舉1人作為代表人負責分配鰻苗捕獲資源，依據里長所送申請書資料及電話向漁民確認申請位置時，發現有同一圳溝2位以上漁民重覆申請及填寫捕撈位置有誤之情形，故於103年10月27日決定於103年10月28日辦理會勘（該年度允許開始捕撈日期為103年11月1日，需於103年10月31日前完成核定事宜），確認各圳溝申請人資料正確性，亦或為共同捕撈者並以1位作為代表人，海資所於103年10月27日電話通知各申請人出席，無法出席者請他人代理，並當面告知原告出席103年10月28日「高美野生動物保護區核心區申請捕撈鰻苗案」現場會勘，請其與趙林標（趙林家）共同捕撈，惟原告表示不願出席，不願與朋友（趙林標、趙林家申請之圳溝）共同捕撈相互爭利，強調應依102年度核准案同意其有從來之使用行為云云。
5、海資所已向原告多次說明，102年度為首次辦理申請捕撈鰻苗案，且已發現上述3項缺失，故於103年5月26日召開會議討論解決方案調整原申請模式，避免再度發生102年度問題，但原告仍無法接受前揭說明，認為其權利嚴重受損。經里長協助宣導及調 後，103年度申請案計25人（102年度18人），仍有漁民重複申請同一位置進行捕撈之問題，本府倘逕依102年度核准模式同意原告於該位置進行採捕，才是真正排擠其他漁民權益。爰此，海資所於103年10月28日辦理申請案會勘，請漁民確認所申請捕撈地點是否有誤，並協調有重複申請同一處捕撈之漁民，以達雙方互利。如原告所述其先前與趙林標（趙林家）共同捕撈，申請捕撈範圍應為編號「No16、0k+930、0k+760」水門（圳溝），而非另外申請新的區域「高美橋、漁民活動中心出海口（位置同解說半島鐵橋下河川）」，且前述2處亦有他人登記（於保護區設立前就有從來之使用行為，非僅依102年度核准函）。為養護及管理鰻苗漁業資源，鰻苗捕撈已屬特許漁業範疇；此外，本府考量漁民生計，才允許漁民可於保護區核心區作業。惟原告於是日會勘未出席參與，非如原告所述私相授受方式授予特定人員，而是原告不依103年5月26日捕撈鰻苗管制措施研商會議決議辦理，並確認捕撈資格及位置，與他人共享漁業資源，放棄自身權益，故被告駁回原告申請案，於法並無違誤，應予維持，因此原告之主張無理由。
(四)、綜上所述，本件原告之訴為無理由，並聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)、依原告起訴狀記載：「訴願決定日期及字號：台中市市政
府機關103年12月8日中市農海行字第0000000000號(下稱被告訴願答辯書)，收受訴願決定日期：103年12月10日，原告因申請捕撈鰻魚事件，提起行政訴訟…」部分：
1、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」；同法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」。訴願法第77條規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……六、行政處分已不存在者。……」；行政程序法第118條前段規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」。是提起撤銷訴訟以行政處分存在為前提，而所謂行政處分，依行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。另「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院62年裁第41號著有判例。
2、上揭被告訴願答辯書，僅是被告關於原告就原處分提起訴願，所為事實敘述、理由說明之答辯書，並不因該項敘述或說明而生法律之效果，核其性質非屬行政處分，揆諸首揭規定及說明，原告不得對之提起行政訴訟，合先敘明。
3、又倘行政處分業經原處分機關或上級機關依職權撤銷而不復存在，則無許對之提起訴願及行政訴訟之必要，行政法院則應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，駁回原告之起訴。查本件如事實概要欄記載，被告所為原處分業經訴願決定機關即台中市政府認原告提起之訴願為有理由，並決定「原處分撤銷，由原處分機關（按即被告）於收受決定書之次日60日內另為適法之處理。」在案，是原處分即既經台中市政府予以撤銷而不存在，原自無提起行政訴訟之必要。復按提起行政訴訟法第4條撤銷之訴，乃當事人針對所受不利益之訴願決定，所為法定救濟方法。因此當事人對其有利之訴願決定，自無許其提起本件撤銷之訴必要。查本件台中市政府所為系爭訴願決定，乃以原告提起之訴願有理由所為之決定，而原告對其有利之訴願決定不服，提起行政訴訟，參以前開說明，其起訴亦非合法。是據上，原告提起本件行政訴訟核非合法，且不能補正，應由本院依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，裁定駁回原告本件行政訴訟。
(二)、依原告訴之聲明第1項「原告103年10月24日所申請於系爭
保護區核心區鰻魚捕撈之申請案件，遭駁回原告深覺受到不平等對待，被告亦逾越法律所授予之範圍，因此原告主張被告及台中市政府應核准原告申請捕撈鰻魚苗之申請，藉以保障原告合法謀生之權益。」部分：
1、依前述行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，及同法第5條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」；是以提起課予義務訴訟，須以經過訴願為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，屬不備起訴之要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定駁回之。
2、本件如事實概要欄記載，原處分業經訴願機關予以撤銷而不存在，且被告陳明台中市政府業依系爭訴願決定書，另於104年3月4日以府授農海行字第0000000000號函處分，稱無法確認原告是否為原所申請圳溝之原採捕人員，歉難同意原告申請進入系爭保護區核心區捕撈鰻魚一案，並經原告於104年4月1日另案提起訴願，現經行政院農業委員會(下稱農委會)審認後，於104年9月9日以農訴字第0000000000號決定訴願不受理在案，此有台中市政府函文、答辯書及訴願決定書等在卷可稽，而原告此項請求被告准其申請之聲明，係對非主管機關之被告，請求其核准於系爭保護區核心區捕撈鰻魚之申請，且被告在原處分經台中市政府以系爭訴願決定書撤銷後，並未再對原告為任何處分，故原告自無從對被告所為業經台中市政府撤銷之原處分提起行政訴訟〔已如前(一)所述〕，或對被告尚未為之行政處分提起訴願，依前揭說明，原告此部分聲明之請求（課予義務訴訟）有行政訴訟法第107條第1項第10款情事（未經訴願程序），且無從補正，爰由本院以裁定駁回之。
(三)、綜據上述，本件原告之訴有上開起訴不合法之事實，且核
其情形，均無從命補正，為法所不許，自應由本院以裁定駁回原告之訴。本件既經程序駁回，則兩造其餘之實體上理由，即無再予審究之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 楊曉惠上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 10 月 23 日
書記官