臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第41號原 告 富比世保全股份有限公司代 表 人 陳明電訴訟代理人 李宣毅律師複 代理人 莊家亨律師被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 李昌宜上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部於民國104年2月12日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院於104年8月12日辯論終結，判決如下：
主 文原處分(被告103年10月3日府授警刑字第0000000000號裁處書、103年10月3日府授警刑字第00000000000號裁處書、103年10月3日府授警刑字第00000000000號裁處書)及訴願決定關於前揭處分部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔四分之三，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告敬業保全股份有限公司(已更名為富比世保全股份有限公司，法定代理人變更為陳明電)僱用保全人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉等3人，於臺中市崇德文心君悅社區（地址：
臺中市○○區○○路3段12、16、18、20、22、26、28、30號）(下稱君悅社區)從事保全工作，經臺中市政府警察局調查發現：
(一)、原告於民國102年10月19日聘僱保全人員楊自發，遲至同
年11月20日始送交臺中市政府警察局第二分局審查，該分局於102年11月26日函復原告。被告審認原告未於僱用前檢附名冊，送請臺中市政府警察局審查合格後僱用之，違反保全業法第10條規定，依保全業法第16條第1項第3款規定，以103年10月3日府授警刑字第00000000000號裁處書，對原告處罰鍰新臺幣(下同)15萬元，並限於103年11月3日前改善(下稱原處分一)。
(二)、原告於103年3月21日聘僱保全人員蕭裕翔，遲至103年3月
27日始送交臺中市政府警察局第二分局審查，該分局於103年3月31日函復原告。被告審認原告未於僱用前檢附名冊，送請臺中市政府警察局審查合格後僱用之，違反保全業法第10條規定，依保全業法第16條第1項第3款規定，以103年10月3日府授警刑字第00000000000號裁處書，對原告處罰鍰15萬元，並限於103年11月3日前改善(下稱原處分二)。
(三)、原告於102年9月聘僱保全人員吳智偉擔任該社區車道機動
保全人員，於102年12月轉任該社區櫃台保全人員，保全人員吳志偉後於103年3月底離職，期間原告未將保全人員吳志偉名冊，送交臺中市政府警察局審查。被告審認原告未於僱用前檢附名冊，送請臺中市政府警察局審查合格後僱用之，違反保全業法第10條規定，依保全業法第16條第1項第3款規定，以103年10月3日府授警刑字第00000000000號裁處書，對原告處罰鍰15萬元，並限於103年11月3日前改善(下稱原處分三)。且原告未對保全人員吳志偉施予4小時以上在職訓練，被告審認違反保全業法第10條之2規定事證明確，依保全業法第16條第1項第5款規定，以103年10月3日府授警刑字第00000000000號裁處書，對原告處罰鍰15萬元，並限於103年11月3日前改善(下稱原處分四)。
原告不服提起訴願，仍遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、按「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢
附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。必要時，得先行僱用之；但應立即報請當地主管機關查核。」、「保全業僱用保全人員應施予1週以上之職前專業訓練；對現職保全人員每個月應施予4小時以上之在職訓練。」保全業法第10條及第10條之2分別定有明文。又按「保全業有下列情事之一者，主管機關得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：三違反第10條規定，對僱用之保全人員不送審查、經審查不合格而仍僱用或未送查核。五、違反第10條之2規定，對僱用之保全人員未依規定施予職前專業訓練或在職訓練。」、「有前項各款情事之一，經限期改善，而屆期未改善或再次違反者，主管機關得處停止營業1個月以上1年以下；其情節重大者，廢止其許可。」，保全業法第16條第1項第3款、第5款及同條第2項亦分別定有明文。次按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條定有明文。又內政部就違反保全業法之違規行為，於101年9月10日內政部台內警字第0000000000號令修正發布，並自即日生效之「違反保全業法事件裁罰基準表」，供各保全業執行機關作為裁罰處分之基準，乃為防杜各執行機關所採裁量處分差異過大，造成對受處分人不公之現象。
(二)、關於原告違反保全業法第10條部分：
1、被告於裁處罰鍰時，認為原告違反保全業法第10條之規定，且其違規先行僱用之人數達3人，分別裁處原告罰鍰3次，各15萬元共計45萬元，有裁量逾越之違法情事存在，蓋依內政部函頒之「違反保全業法事件裁罰基準表」之規定，關於「編號三（一）保全人員未送審查」之「裁罰基準」記載「第一次罰鍰15萬元」，備註記載「僱用未送審查之保全人員人數一人者，處罰鍰15萬元，每增加1人，罰鍰加1萬，至高不得逾越法定上限50萬元」，則本件原告縱有被告所指之違法情事，依據上開裁罰基準表，應僅能裁處原告17萬元(即15萬元加上2人乘以1萬元，共計17萬元)，則被告對原告作成3次裁罰處分，各裁罰原告15萬元，顯然有裁量逾越之不法情事。
2、另高雄高等行政法院93年簡字第180號判決理由亦認為「……分別僱用保全人員陳志鵬、鄭志賢、丁兆平等三人，未依保全業法第十條規定於僱用前檢附名冊送請被告審查，亦未於僱用後二日內報請查核，而遲至九十二年四月二十四日始檢送保全人員僱用名冊報請被告查核。被告認原告違反保全業法第十條規定，乃依同法第十六條第一項第三款規定，以九十二年七月二十八日高市府警刑字第○九二○○四○七一三號處分書，裁處原告罰鍰十七萬元等情，有高雄市政府警察局前鎮分局詢問筆錄、原告九十二年四月二十四日九二寶順人字第○四二四一號函、處分書等附卷可稽，復為兩造所不爭執，自堪認定……乃依內政部函頒之『違反保全業法事件裁罰基準表』之規定，裁處原告十七萬元，並無與法律授權之目的相違或係出於不相關之動機之裁量濫用，亦尚無因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰情事……。」等情，於違規先行僱用人數屬3人情形，經裁處17萬元之罰鍰，與本件同屬違規先行僱用人數屬3人情形，罰鍰竟高達45萬元，顯然依據相同之裁罰基準，卻為相異之裁罰結果，已違反內政部函頒之「違反保全業法事件裁罰基準表」之規定，且亦違反行政自我拘束原則及平等原則，顯然與法律授權之目的相違，並已經構成裁量濫用。
3、另原告並未僱用吳智偉，亦無吳智偉之人事資料、勞保資料，縱認「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第275號解釋在案。惟查，原告非僱用吳智偉為保全人員，如何能將其名冊送請被告審查，被告認定吳智偉為原告之員工，認事用法，顯然於法無據。復在原告正式僱用員工前，僅係對員工為內部教育訓練，非如本件被告係以勞保加入即見習保全業務之時點，認定保全業法第10條規定之僱用。
(三)、關於原告違反保全業法第10條之2部分：
1、查有責性原則為行政罰之基本原則，行政罰之前提為行為人應具有故意或過失，雖以「推定責任」之舉證責任倒置方式，以配合行政法規之特性及有利於行政目的之達成，惟並非欲將舉證責任全部推由行為人完全責任，應是要人民先就其違反法律上義務之行為，舉證或說明至讓「一般人產生行為人可能沒有故意或過失之認同」，而非須行為人證明至「完全令人相信其不可能具有過失」之舉證責任。
2、原告並未僱用吳智偉，亦無吳智偉之人事資料、投保資料，如何能使其於103年3月份施予4小時以上在職訓練，被告據保全業法第16條第1項第5款，裁處原告15萬元，認事用法，顯有錯誤。
(四)、被告抗辯內政部103年9月4日台內警字第0000000000號函
釋(下稱系爭函釋)並未經合法下達，或刊登於政府公報發布，自不足以作為本件裁罰之依據，且法院於涉及法律見解審酌時，亦不受該函示拘束：
1、按「行政規則包括下列各款之規定：二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令，認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」，次按「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」，行政程序法第159條第2項第2款、第160條分別定有明文。
2、被告援引前述內政部函釋，認定「違反保全業法事件裁罰基準表之備註所稱每案增加一人，罰鍰酌增加新臺幣一萬元，係指同時間聘僱，有多人涉及違法僱用時，得適用之罰鍰酌增規定」云云，惟(1)、被告未就系爭函釋內容提出全文，僅援引部分內容，尚不足以作為本件裁罰之認定。(2)、系爭函釋經原告查詢內政部網站法規函釋檢索系統，查詢結果並無該筆函釋資料存在，則該函釋內容是否已遵行行政程序法第160條規定為合法下達，並由其首長簽署，並登載於政府公報發布，以踐行合法程序即有疑義，被告應就此部分提出說明。
3、再者，被告雖援引系爭函釋作為裁罰基準之認定，惟依「違反保全業法事件裁罰基準表」之備註欄內，並無將其範圍限制於「同時間聘僱，有多人違法僱用」等情形，被告自不應據此增加法律所無之限制，且揆諸前揭大法官釋字第137號解釋意旨，法院於審酌認定時，亦無受該函釋內容拘束之必要。系爭函釋核與行政程序法第159條第2項第2款、第160條規定不符，性質上並非合法解釋性行政規則，至多僅為承辦人員個人法律歧異之見解，尚不足以拘束下級機關；而法院依據法律獨立審判，更無須受該函釋之拘束，被告據依系爭函釋作為裁罰解釋之基準，非依「違反保全業法事件裁罰基準表」明文規範作為裁量之依據，顯有悖於依法行政原則。
4、被告於裁處時，因無逾越裁罰基準表之明文規範，自不得另行限縮解釋其意旨，否則如何認定按次連續處罰之密度，僅相隔一日即認定無該裁罰基準表備註欄之適用，此均有所不明，顯見內政部於頒布裁罰基準表時，並無將裁罰基準表限縮僅適用於同時間聘僱，有多人涉及違法僱用之情，實係基於行政機關取締介入而區隔（切斷）為一次違規行為。倘該次處罰之違規情狀嚴重，該違法行為之不法內涵升高，即所謂「違規行為之量的增加」，行政機關即得於法定罰鍰額度內予以斟酌加重處罰（即每增加一人酌加一萬元罰鍰）；是基於「行政自我拘束」原則，被告仍應受限於該規定，斷無自行擴張解釋之理，被告誤用該規範之情甚明。
(五)、依現行實務見解，倘若鈞院認定原告之行為確實違反行政
法上義務，則原告之行為顯係基於業務上反覆、延續之行為，時空上具有密切關連，應屬集合犯性質而論以一罪，且該持續違規事實，亦因被告查獲之介入而區隔為一次違規行為：
1、按所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷-亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。且「行政法上一行為」之概念，亦當與「刑法上一行為」有所區別，因刑法係著眼於法益之保護，行政法則著重於行政法上義務之遵守，故通常「刑法上一行為」即可認為「行政法上一行為」，而行政法上一行為」卻可能構成「刑法上數行為」，最高行政法院103年度判字第62號裁判參照。
2、次按『按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」為郵政法第6條第l項、第40條第1款所明定。本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於93年9月14日通知A公司就其另於93年5、6月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於93年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A公司於接獲第1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於94年2月21日對A公司93年7月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。」，最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議參照。
3、是以，倘鈞院認定原告之行為確實違反行政法上義務，則原告因業務上反覆、延續之行為，違反保全業法第10條未檢附名冊之行為，其時間、空間上具有緊密關連，屬於刑法上集合犯之概念，依上開最高行政法院判決要旨，行政法上應僅論以一行為。況依前揭最高行政法院98年11月份第2次聯席會議意旨，係以查獲裁處之時間點作為違法行為數之區隔，倘鈞院認定原告之行為確實違反行政法上義務，則因本件查獲裁處之時間點為103年10月3日，被告自不應再就此時點前之未檢送名冊行為予以處罰。且原告所僱用之保全人員均係指派至崇德文心君悅社區服務，自時空及侵害法益性而言，應屬集合犯之性質，實難將此營業義務之行為割裂，採為數行為認定，自以舉發取締之時點，作為區隔前後次處罰之分界。
4、參以「傳播業者不得刊播未經中央或直轄市衛生主管機關核准、與核准事項不符、已廢止或經令立即停止刊播並限期改善而尚未改善之藥物廣告。」、「傳播業者違反第66條第3項規定者，處新臺幣20萬元以上500萬元以下罰鍰，其經衛生主管機關通知限期停止而仍繼續刊播者，處新臺幣60萬元以上2500萬元以下罰鍰，並應按次連續處罰，至其停止刊播為止。」分別為上揭藥事法第66條第3項及第95條第1項所明定。準此可知，傳播業者有不得刊播未經核准之藥物廣告之行政法上義務；苟違反該行政法上義務，即得處以20萬元以上500萬元以下之罰鍰。又藥物廣告係為獲得財產而從事之經濟活動，該違規廣告可能為一次或長期持續反覆實施之多次廣告行為，在停止登載、刊播以前，其違規事實一直存在，而與前揭決議所示以遞送具有通信性質之文件為營業，其違法行為可能為一次或長期持續反覆實施之多次遞送行為相似，參照上揭決議意旨，並考量藥物廣告行為之特性與其法定處罰金額（20萬元至500萬元），應認持續之藥物違規廣告，得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數。即因行政機關介入而區隔（切斷）為一次違規行為，行政機關不得再就行為人接獲處分書前所為之其他違規廣告予以處罰。惟應特別注意者，凡經行政機關介入而區隔（切斷）為一次違規行為時，倘該次處罰之違法廣告則數愈多（一行為數舉動），該違法行為之不法內涵升高，即所謂「違法行為之量的增加」，行政機關即得於法定罰鍰額度內予以斟酌加重處罰』（最高行政法院101年度判字第202號判決意旨參照）
5、自處分書認定之事實而言，本件違規行為，係原告於僱用保全人員楊自發、蕭裕翔、吳智偉後，指派渠等至臺中市○○區○○路○段之崇德文心君悅社區內擔任保全人員時，未依規定將渠等名冊送交主管機關審核，此等違規行為，應係原告基於保全業務，所為反覆、延續性之行為，該等營業義務之違反，自時空及法益侵害而言，實難將其割裂分別認定，應屬法律上一行為。
6、再者，從本件原告僱用並指派至崇德文心君悅社區擔任保全人員等情以觀，倘若將此一行為認定為數行為，並按次連續處罰，按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。足見，本件依保全業僱用之性質以觀，本即含有反覆、延續之性質，而原告所僱用之保全人員均指派至相同地點服務，時間上亦具有緊密關連性，揆諸前揭說明，自應以舉發取締之時點，作為區隔前後次處罰之分界點，如此方符按次連續處罰之本旨。
(六)、參之上開說明，訴願決定及原處分有違法之處，原告主張
訴願決定及原處分關於裁處罰鍰各15萬元部分均撤銷，應屬有據。並聲明：1、訴願決定及原處分關於裁處罰鍰各15萬元部分均撤銷；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
(一)、按依保全業法第10條、第10條之2、第16條第1項第3款、
第5款之規定及保全業法施行細則第6條等規定。又按內政部101年9月10日台內警字第0000000000號令頒「違反保全業法事件裁罰基準表」(下稱裁罰基準表)編號三（一）規定：「僱用保全人員未送審查，依保全業法第十六條第一項第三款、第二項前段，裁罰基準第一次罰鍰新臺幣十五萬元，備註：僱用未送審查之保全人員人數一人者，處罰鍰十五萬元，每增加一人，罰鍰酌加一萬，至高不得逾越法定上限五十萬元。」編號五規定：「對僱用之保全人員未依規定施予職前專業訓練或在職訓練者，依保全業法第十六條第一項第五款、第二項前段，裁罰基準第一次罰鍰新臺幣十五萬元，備註：如訓練時數未達規定下限者，第一次得視情節減輕。」；再按內政部103年9月4日台內警字第0000000000號函(下稱系爭函釋)說明四略以：「……至裁罰基準表之備註所稱每案增加1人，罰鍰酌增加新臺幣1萬元，係指同時間聘僱，有多人涉及違法僱用時，得適用之罰鍰酌增規定。」。
(二)、保全業之業務特性及工作性質與重大公益有密切關係，對
民眾生命、財產權益影響至鉅，為避免保全公司僱用不合格之保全人員，乃有保全業法第10條保全人員送審規定之設，另為使保全人員具備一般法律常識，深入了解保全業法相關規定，並熟稔各項保全作業方式，遂行所賦工作，保全業法明文規定保全人員需職前訓練及每月4小時之在職訓練，俾利提升保全人員值勤能力，亦為保全業者所應遵守之營業義務，所保護之法益及規範之目的亦有差異。主管機關裁罰時，應考量目的性、必要性、比例原則及主客觀因素，依個案事實認定之，俾符合裁罰目的，謹先陳明。有關原告所訴理由，經查本案相關卷證資料，說明如下：
1、原告認為高雄市政府警察局於92年7月28日高市府警刑字第0000000000號處分書，裁處寶順保全股份有限公司17萬元罰鍰，與本案同屬違規先行僱用人數3人情形，被告罰鍰竟高達45萬元，依據相同之裁罰基準，卻為相異之裁罰結果，已違反內政部令頒之裁罰基準表。惟依據系爭函釋之內容，裁罰基準表之備註所稱每案增加1人，罰鍰酌增加新臺幣1萬元，係指同時間聘僱，有多人涉及違法僱用時，得適用之罰鍰酌增規定。本案原告分別於102年10月19日聘僱保全人員楊自發，於103年3月21日聘僱保全人員蕭裕翔，於102年9月聘僱保全人員吳智偉，聘僱時間各異，被告審酌原告違規之情節，並依據上開裁罰基準表暨系爭函釋內容，分別裁處罰鍰15萬元，並無原告所謂裁量踰越之不法情事。另行政罰法第18條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，被告裁處時均依規定個案審酌具體情節，並依職權裁量，與原告所述高雄市政府所為裁處個案情節並不相同，並無違反行政自我拘束原則及平等原則，亦無裁量濫用情事。
2、依據原告僱用保全人員蕭裕翔、楊自發及崇德文心君悅社區主委楊子煜訪談筆錄，皆證實吳智偉於君悅社區擔任保全人員，且君悅社區主委楊子煜亦說明該社區保全工作皆委由原告辦理，該社區從無自行聘僱保全人員，亦有該社區簽發簿及住戶委交財物登記簿為證，原告以無吳智偉之人事資料、投保資料證明未聘僱吳智偉擔任保全人員，實乃倒果為因，所言不足為採。
(三)、原告謂被告所援引系爭函釋未經合法下達，或刊登於政府
公報發布，不足以作為本件裁罰之依據，且法院於涉及法律見解審酌時，亦不受該函釋拘束，說明如下：
1、解釋函令旨在闡明法規之含義，原無法律效力可言，惟解釋函令為機關內部規則，對機關所屬單位及人員，自該函令通知或依規定方式周知時起，發生拘束力，至於產生間接之對外效力，則視是否形成經常性行政實務為斷，而對特定人民所為之法規函示，於成為人民之信賴基礎時，配合其信賴之行為而產生拘束力。解釋函令對原法規生效時起之規定事項，理當皆有其適用，不生追溯之問題，合先敘明。
2、被告所援引系爭函釋，係內政部回復被告對於裁罰基準表有關疑義之解釋函，自該函令通知時，即對被告發生拘束力，被告依前揭函釋而為裁處，並無不當。
(四)、有關行為數認定問題，國內學說主要可分成二大類型，說明如下：
1、參照德國法例，將「一行為」區分為「自然的一行為」及「法律的一行為」，所謂的「自然的一行為」係指行為人
只有一個動作，或是有多數動作，在多數動作間具有直接的時間及空間關係，當第三人以自然的方式觀察時，可以認為其整體的活動是一個單一的綜合作為。至於「法律的一行為」，係指結合多數自然意義的動作成為單一的行為，而此種單一的行為只構成一個違法，並只得受一個行政罰之處罰。因此，法律的單一行為著重於法律上之意義，而與自然的行為是否單一，並無必然之關係。
2、以行為人對行政罰上行為之了解，提出行為個數之判斷。如以行政罰法與刑法上之一行為，判斷標準不同，蓋刑罰著眼於法益保護，而行政罰則著重於行政法規之遵守；此外是否「一行為」，應以個案判斷，即須從個案具體事實予以判斷，而非就某法規與某法規之間之關連為何，或就抽象事實，予以抽象判斷，並宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能及社會通念等因素決定之。另有以行政罰行為之個數，應有異於刑罰之行為須以犯意為要素，其具有合目的性與技術性，可以透過立法技術予以量化，並在法律上予以「擬制」；亦即只要客觀上法律的擬制、立法目的及法規範義務的態樣等，即可作為判斷義務個數之標準。
3、上述兩種類型，皆有其立論依據，第一種依賴刑法理論之見解，有深厚之理論基礎，惟難免有忽視行政罰特性之疑慮。第二種見解，則較能掌握行政罰有異於刑罰之特殊性，惟理論基礎較為不足，且判斷標準較不明確，不利於具體個案之適用。
4、保全業之業務特性及工作性質與重大公益有密切關係，對民眾生命、財產權益影響至鉅，為避免保全公司僱用不合格之保全人員，乃有保全業法第10條保全人員送審規定之設，亦為保全業者所應遵守之營業義務。就本案而言，被告於裁罰時係依據前揭學說類型二，考量原告於每次僱用保全人員前，是否遵守行政規則，將欲僱用人員送交被告審查，作為判斷標準。另外，原告於102年10月19日聘僱保全人員楊自發，復於102年11月20日送交被告所屬第二分局審查，原告於103年3月21日聘僱保全人員蕭裕翔，復於103年3月27日送交送交被告所屬第二分局審查，從前揭事實觀之，原告確實了解於不同時間僱用之保全人員應分別送審，亦即原告了解將欲僱用人員送交被告審查，係原告於每次僱用前依法均應遵守之義務。原告於102年9月、102年10月19日、103年3月21日，分別僱用保全人員吳智偉、楊自發及蕭裕翔，自應依法分別送審，原告三次違反保全業法，被告依法每次裁處原告罰鍰15萬元，三次違法行為共裁處原告罰鍰45萬元，並無原告所謂之瑕疵。
(五)、綜上所述，原告之訴為無理由，被告對於本案之處罰已符合適法性、妥當性原則，請依法駁回原告之訴。並聲明：
1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)、上開事實概要所述之事實，有保全管理及管理維護服務契
約書合約、臺中市政府警察局第二分局函文、新進人員安全查核同意書、勞工保險加保申請表、裁處書、訴願決定書等件在卷可稽；而依原告之主張及被告答辯意旨內容以觀，本件兩造之爭執點，在於：(1)、原告僱用保全人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉，有無於僱用前未檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之違規，被告所為原處分一至三是否適法；(2)、原告有無僱用吳智偉為保全人員、執行君悅社區保全業務，其有無違反保全業法第10條之2之規定；被告所為原處分四是否適法；(3)、原告違反保全業法第10條本文應事先就保全人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉送請審查之作為義務，被告爰依系爭函釋內容，所為原處分一至三之部分，是否適法。
(二)、按「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢
附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。必要時，得先行僱用之；但應立即報請當地主管機關查核。」、「保全業僱用保全人員應施予1週以上之職前專業訓練；對現職保全人員每個月應施予4小時以上之在職訓練。」「有左列情形之一者，主管機關得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰...三、違反第10條規定，對僱用之保全人員不送審查、經審查不合格而仍僱用或未送查核者。…五、違反第10條之2規定，對僱用之保全人員未依規定施予職前專業訓練或在職訓練。」，保全業法第10條、第10條之
2、第16條第1項第3、5款分別定有明文。而內政部於92年11月18日台內警字第00000000000號令修正發布同法施行細則第6條規定：「本法第10條所稱必要時，指保全業非先行僱用保全人員，即無法營運；保全業應於僱用後2日內，報請當地主管機關查核，當地主管機關並應於5日內核復。」，係內政部（主管機關）依法律授權所訂定，為適用保全業法第10條規定而作補充性之解釋，無違於一般法律解釋方法，且僅係就母法所謂「立即」文義，為細則性及技術性之補充，且相較於保全業法第10條所定之「立即」規定，已屬從寬，並無違反法律保留原則之虞，自應予以適用。經查，
1、君悅社區管理委員會主任委員楊子煜於臺中市政府警察局第五分局訪談筆錄中陳明：「〔君悅社區保全(含樓管)工作(含夜班及機動人員)共有幾人在輪替?〕白天班2名、晚班2名、機動人員2名總共6名輪替。(上開人員工作內容為何?負責大樓保全工作之保全人員你是否認識?)目前白天櫃檯保全人員蕭裕翔、車道口保全為楊自發，晚班櫃檯李鳴真，其他人員我就不知情。」；楊自發於於臺中市政府警察局第五分局訪談筆錄中陳稱：「(可否請你提供所有在君悅社區擔任保全工作人員之姓名基資及服勤班別)當時白天班有李…晚班吳智偉，現在白天班蕭裕翔、晚上…」；蕭裕翔於臺中市政府警察局第五分局訪談筆錄中陳稱：「可否請你提供所有在君悅社區擔任保全工作人員之姓名基資號及服勤班別?)早班櫃檯是我，車道是楊自發，晚班櫃檯吳智偉，…」，並君悅社區櫃檯相關業務簿冊之崇德文心君悅區現場服務人員電話資料表上記載：「夜班保全吳智偉…」，及住戶交付財物登記簿上記載：「管理員簽名：吳…」等資料，有各該文件資料在卷足佐，足證原告確有僱用蕭裕翔、楊自發、吳智偉於君悅社區擔任保全人員執行保全工作之事實，應堪認定；是原告主張其未僱用吳智偉為保全人員，亦無吳智偉之人事資料、投保資料，如何能將其名冊送請被告審查，及使其於103年3月份施予4小時以上在職訓練等詞，均非足採。
2、按保全業法第10條主要規範目的係在於由主管機關審核保全人員是否具有該等消極資格，以符同法第1條為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特制定保全業法之立法本旨，而非規範保全業者與保全人員間私法上勞僱契約關係，此觀諸同法第10條之1第2項規定保全業知悉所屬保全人員，有上開消極資格者，應即予解職（解除保全人員之職），並非解除或終止僱用契約至明。本件承上
1、所述，原告與蕭裕翔、楊自發、吳智偉均已成立實質僱傭關係，且原告使蕭裕翔、楊自發、吳智偉等3人執行從事保全人員之保全業務，自應有保全業法第10條送請審核或查核之公法上作為義務，始能落實保全業法第1條之主法目的；故原告主張在正式僱用前，僅為內部教育訓練，不得以勞保加入即見習保全業務之時，認定僱用之時點之詞，亦非有據。
3、再參以原告提出之臺中市保全商業同業公會在職訓練報名簽到表之資料，其上確無吳智偉每個月應施予4小時以上在職訓練之內容，有該件資料附卷可佐，是原告此項違反保全業法第10條之2規定之違規行為，應堪認定；故原告主張其並未僱用吳智偉，亦無吳智偉之人事資料、投保資料，如何能使其於103年3月份施予4小時以上在職訓練，被告據保全業法第16條第1項第5款、裁罰基準表五之規定，裁處原告15萬元，認事用法，顯有錯誤等詞，洵非足採。
(三)、又按裁罰基準表編號三(一)規定關於違反保全業法第16條
第1項第3款，僱用保全人員未送審查者，違反本點規定僱用之保全人員人數1人者，處罰鍰15萬元，每增加1人，罰鍰酌加1萬元，至高不得逾越法定上限50萬元，且附註載明基準表係就一般情況而言，如有其他特殊情形，亦得視情節加重或減輕，裁罰時仍應遵守「平等」、「比例」、「行政自我約束」、「禁止恣意」、「禁止不當連結」等一般法律原則，並踐行行政程序法所定之法定程序，參酌裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定等情，係內政部依據行政程序法第159條第2款規定，為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準；乃行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，能實踐具體個案之正義，且符合平等原則，是主管機關依據上述裁罰基準裁量，自符依法行政之合法行政行為。查：
1、本件本院應審究被告所為原處分一至三關於罰鍰各15萬元部分，是否已為適當、合目的性之裁量，有無裁量瑕疵、是否適法有據等問題。承上(二)、所述，被告審認原告僱用保全人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉前，未檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之違規事實，固非無據。惟被告依據內政部103年9月4日台內警字第0000000000號函釋略以：「…五、…裁罰基準表之備註所稱『每案增加1人，罰鍰酌增加新臺幣1萬元』，係指同時間聘僱，有多人涉及違法僱用時，得適用之罰鍰酌增規定。」，就原告聘僱人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉之聘僱起點均不相同，應非於同一時間一併送審查，其違法事實各異，分別依保全業法第16條第1項第3款及上開裁罰基準表之規定，各為原處分一至三之處罰；本院審酌被告所屬警察局第二分局係於103年3月26日接獲被告交查案件，就原告有無違反保全業法相關規定事件進行調查，原告雖對前揭3名保全人員僱用之始點不同，但被告係在同時查獲原告此項「僱用保全人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉前，未檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用」之違規，應認被告本件該次查獲處罰後，係切斷原告在該處罰時點前後違規行為之單一性，則在該處罰時點前原告違反未檢附名冊送請審核之不作為行為，均屬於本件應受處罰之範圍，應併依前揭裁罰基準表三(一)備註「僱用未送審查之保全人員人數一人，處罰鍰十五萬元，每增加一人，罰鍰酌加一萬，至高不得逾越法定上限五十萬元。」之內容裁罰之，亦屬符合保全業法制定之立法目的，在於為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全之適法處分。
2、再酌以保全業法第16條第1項第3款及第2項之規定內容，係規定得科處罰鍰，並命限期改善，屆期未改善或再次違反者，得處停止營業，情節重大者，廢止其許可，並無按次處罰之明文；是本件原告未依保全業法第10條之2規定，於僱用前未檢具檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之違規行為，既係持續至本件被告查獲之時，則被告即主管機關並不得對行為人即原告在查獲前之過去違反行政法上義務行為重複處罰。故上開系爭函釋所稱「裁罰基準表之備註所稱『每案增加1人，罰鍰酌增加新臺幣1萬元』，係指同時間聘僱，有多人涉及違法僱用時，得適用之罰鍰酌增規定」，容屬有誤，無從援引採認之；是被告就原告僱用蕭裕翔、楊自發、吳智偉前，未檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之違規，分別為本件原處分一至三之罰鍰各15萬元，難謂為適法。
(四)、綜上所述，原告負有應依保全業法第10條本文規定送請審
查之作為義務，原告並未依此規定送請審查，其違規事證固屬明確，然被告依同法第10條、第16條第1項第3款（僱用保全人員未送請審查）及裁罰基準表編號三(一)及其備註所示，對原告分別為原處分一至三計3次處罰各裁處罰鍰15萬元，則非屬適用，容有未洽；原告此部分聲明求為撤銷，為有理由，應由本院將該部分即原處分一至三及其訴願決定均予撤銷，由原處分機關另為適法之處理。至於原告違反保全業法第10條之2規定，對保全人員未每個月施予4小時以上在職訓練內容之違規行為，被告以原處分四裁處原告15萬元罰鍰，依法並無不合，尚難認原處分四有違法之處；訴願決定遞予駁回，亦無違誤，應予維持，是此部分原告之訴為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘爭執點、攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 楊曉惠上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
書記官