臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第77號原 告 魏展朗被 告 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 蔡子裕
王星桂盧士偉何景文上列當事人間消防法事件，原告不服內政部民國104年5月26日台內訴字第0000000000號、104年06月22日台內訴字第0000000000號、104年07月21日台內訴字第0000000000號、104年09月22日台內訴字第0000000000號及台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國104年11月4日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限；又被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。次按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，應予准許追加訴訟，行政訴訟法第111條第3項第2款亦有明文。查本件原告訴之聲明原請求撤銷104年1月15日府授消預字第000000000000號裁處書(下稱原處分一)及104年05月26日台內訴字第0000000000號訴願決定書，嗣於訴訟進行中，原告分別於民國104年7月1日、同年月24日、同年9月30日追加訴之聲明，請求併予撤銷104年2月6日府授消預字第000000000000號裁處書(原處分二)及104年06月22日台內訴字第0000000000號訴願決定書、104年4月7日府授消預字第000000000000號裁處書(原處分三)及104年9月22日台內訴字第0000000000號訴願決定書、104年4月29日府授消預字第000000000000號裁處書(原處分四)及104年7月21日台內訴字第0000000000號訴願決定書、101年6月4日府授消預字第00000000000號裁處書(原處分五)及104年09月22日台內訴字第0000000000號訴願決定書，核上開原處分一至五及訴願決定等之基礎事實相同，且被告對於原告訴之追加並無異議，而為本案之言詞辯論，是於同一訴訟程序中審理係屬適當，依前開規定意旨，應予准許。
乙、實體部分：
一、事實概要：俊國豐田集合住宅管理委員會（下稱管委會）於103年10月19日舉辦103年度第21屆區分所有權人會議，其議題二議案：
「自各戶前端制水閥起算至各戶末端開關，因緊急處理需要，自規約修改生效日起，均由各住戶自行負責管理案」之內容，並於臺中市西屯區公所以同年11月17日公所建字第0000000000號函備查在案。嗣經臺中市政府消防局第六救災救護大隊協和分隊(下稱協和分隊)於103年11月27日前往實施消防安全檢查，發現「自動撒水設備功能不符合規定：永福路60號16樓之1制水閥關閉、末端無壓力」，即以俊國豐田集合住宅大樓16之1（下稱系爭場所）住戶(即原告)為管理權人，開具消防安全檢(複)查不合規定限期改善通知單，郵寄掛號通知原告限期改善，並定於同年12月27日複查，後協和分隊於分別於103年12月30日、104年2月4日、104年3月12日、104年4月16日、104年5月21日前往複查，均發現自動撒水設備缺失仍未改善，則分別依消防法第37條第1項規定開具舉發通知單，惟前開自動撒水設備缺失依舊未改善，被告則依據上開舉發通知單於104年1月15日以原處分一裁處罰鍰新臺幣（下同）1萬2,000元；104年2月16日以原處分二裁處罰鍰2萬4,000元；104年4月7日以原處分三裁處罰鍰3萬元；104年4月29日以原處分四裁處罰鍰3萬元；104年6月4日以原處分五裁處罰鍰3萬元。原告不服前開裁處書處分，分別向內政部提起訴願，各經內政部駁回訴願，遂提起及追加本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、俊國豐田社區(下稱系爭社區)之消防安全設備自動灑水系
統為預置管路，依消防法第7、8、9條、建築法第73條，變更原核准圖說應依法送審，而管委會於102年1月14日將之送審於臺中市政府消防局，然主管機關應審而未審，管委會乃自行施作。因本大樓屬消防法第9條規範之高層建築，經向消防署查詢，施工廠商非屬法定合格之「專業機構」，即屬違法施工，經向被告陳述意見及向內政部、監察院陳情，均為下交被告處理，然被告竟顧左右而言他，有依法行政應作為而不作為之怠惰。另請求現場履勘，以證明消防安全設備系統是否為整體一貫性不得切割認定，對於變更原核准圖說未送審一節，透過現場履勘，亦能一目瞭然，可推論出管委會之前制水閥的增設是與法未合，末端設置於住戶陽台暨自動灑水設備系統變更為明管，不符合消防安全設備設置標準及消防法第7至9條暨建築法第73條，違反建築技術規則。
(二)、又被告賡續指示管委會變更「各戶前端制水閥起算至各戶
末端開關」之管理權人，且據俊國豐田社區第21屆區分所有權人會議決議通過「由各戶前端制水閥起算至各戶末端開關，因緊急處理需要，自規約修改生效日起，均由各住戶自行管理」乙案，此違反公寓大廈管理條例第7第5款之強行規定內容之議案任意認定管理人，規避管委會依法應負公寓大廈執行機關之管理權責，亦藉此掩飾其依法應作為而不作為之責。
(三)、俊國豐田社區依公寓大廈管理條例及室內裝修建築之主管
機關為都市發展局，因公寓大廈管理組織向監督機關陳報之事項，係僅供監督機關「事後監督之用」，不得以此據為該行為之合法要件，故地方主管機關所為之同意報備函，係地方主管機關對於申請文件齊全之事時所為之「觀念通知」，不生權利或義務之發生、變更、消滅或確認之法律效果，故被告自不得據以為合法裁罰之依據。原告就前述決議向鈞院民事庭提起確認決議無效之訴，法院竟以不合法令之理由駁回原告之訴，原告已提起上訴至臺灣高等法院臺中分院；豈知內政部訴願審議委員會竟然以原告所提民事訴訟遭判決駁回為由，將訴願駁回，難謂無違法之處。
(四)、依內政部營建署98年5月26日營署建管字第0000000000號
函釋：消防安全設備(包括制水閥、管線配置、灑水系統末端午)縱有位於專有部分，因仍屬區分所有權人生活利用上不可或缺之共用部分之建築物設備，仍不得約定專用…。依法消防安全設備之管理權人為社區管理委員會，並不得約定為專用部分，系爭社區之消防安全設備適用78年頒訂之消防法，其管理權人為管委會，被告自行認定原告為管理權人，於法無據。
(五)、綜上所述，按公寓大廈管理條例第36條、第10條、建築法
第10條，消防安全設備自動灑水系統為共用部分，且公寓大廈管理條例第7條第5款屬強行規定，是被告所為原處分等裁罰處分及訴願決定書，均屬無據。復因系爭訴願決定及原處分等為同一事件連續處罰，但本件違規行為人是否為原告，猶有爭議，且仍在爭訟中，非無正當理由不改善，故被告無連續處罰之依據，故起訴請求予以撤銷如訴之聲明，非無理由，應予准許。爰聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
(一)、按管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理
權者，依法令應有消防安全設備之建築物，管理權人應設置並維護其消防安全設備，又經中央主管機關核定之場所，直轄市、縣(市)消防機關得依場所之危險程度，分類列管檢查，檢查不合規定者，應即通知限期改善，並予複查，消防法第2條前段、第6條定有明文。次按違反第6條第1項消防安全設備設置、維護之規者，經通知限期改善，逾期不改善或複查不合規定者，處其管理權人6,000元以上3萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下之停業或停止使用之處分，同法第37條亦有明文。
(二)、內政部93年7月6日台內營字第0000000000號函指出，倘敷
設於建築物屬專有部分消防管線，可明確為該區分所有權人專用使用者，依條例第10條第1項規定，由各該區分所有權人負擔其費用，此與被告對系爭場所消防設備管理權人之認定並無二致。又管委會於103年10月19日舉辦103年度第21屆區分所有權人會議，通過議題二：「自各戶前端制水閥起算至各戶末端開關，因緊急處理需要，自規約修改生效日起，均由各住戶自行負責管理案」之決議，並於臺中市西屯區公所以103年11月17日公所建字第0000000000號於備查在案，而前開決議內容僅單純針對制水閥之開關由各戶在緊急狀態時得自行關閉、管理，其目的乃在使各住戶願意針對各戶前之制水閥盡其注意義務，並未變更任何約定專用部分，即未違反公寓大廈管理條例第7條第5款之規定。且原告對上開區分所有權人會議議題二決議內容提起確認無效之訴，經鈞院104年4月17日103年度訴字第3016號判決原告之訴駁回；且依內政部93年7月6日台內營字第0000000000號函文說明三第10行亦釋示：「倘鋪設於建築物屬專有部分消防管線，可明確為該區分所有權人專用使用者，依條例第10條第1項規定，由各該區分所有權人負擔費用」等；故綜上，被告認定系爭場所區分所有權人（即原告）為消防安全設備缺失「自動撒水設備進入臺中市○○區○○路○○號16樓之1前制水閥關閉。」之管理權人，自無違誤。
(三)、另有關消防安全設備變更應申請變更使用執照，係屬建築
法規範疇，本案係消防安全設備不符合規定依消防法相關規定處理，兩者為不同之行為，若有不符合圖說送審的部分，也應由管委會主動提出申請，被告是針對現場設備缺失改善做複查。該大樓各區分所有權人在了解自身責任及義務後，陸續參與大樓管理委員會修繕工程(迄今僅餘原告未改善完畢)，已有效降低該大樓發生火災時，可能造成人命財產損失的風險。本案消防安全設備不合規定經通知限期改善及複查仍未改善等事實，有限期改善通知單及舉發違反消防法案件通知單等足資佐證，原告顯違反消防法第6條、第37條之規定，分別依同法37條第1項規定處罰1萬2,000元、2萬4,000元、3萬元、3萬元、3萬元，認事量罰，並無不當。是本案訴訟顯無理由，應予駁回；爰聲明1、駁回原告及追加之訴，2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄之事實，有卷附使用執照、管委會函文、臺中市西屯區公所函文、102年度第21屆區分所有權人會議記錄單、臺中市政府都市發展局函文、臺中市政府消防局消防安全檢(複)查不合規定限期改善通知單、行政裁處書、內政部訴願決定書、送達證書等件在卷足佐，自堪信為真實。
而本件爭點在於(一)、原告是否為系爭場所前端制水閥起至末端開關之管理權人，及系爭社區以議題二決議：「自各戶前端制水閥起算至各戶末端開關，因緊急處理需要，自規約修改生效日起，均由各住戶自行負責管理」之內容，是否屬不得約定專有部分而以區分權人會議決議約定專有之情形；
(二)、被告以原告為管理權人，系爭場所之自動撒水設備功能不符合規定，各為原處分一至五之裁罰，是否適法。
五、本院之判斷：
(一)、按本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際
支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設備；場所之分類及消防安全設備設置之標準，由中央主管機關定之。違反第六條第一項消防安全設備、…之規定，經通知限期改善，逾期不改善或複查不合規定者，處其管理權人新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，…。消防法第2條、第6條第1項、第37條第1項分別定有明文。本件：
1、系爭社區大樓之消防灑水管線係自各樓層電梯口附近（位於各住戶門前）之制水閥，而分開進入高樓層各住戶屋內灑水系統，並至各戶末端開關之事實，有系爭場所照片、各戶前端制水閥照片、壓力計及末端查驗閥等附於原處分及訴願卷宗可按，足見系爭場所末端之制水閥、末端開關、壓力表等設置之位置，雖屬系爭社區共用部分，然其主要係提供各別住戶(包括原告)室內消防管線用水所使用。
則按公寓大廈管理條例第10條第2項前段規定：「共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護，由管理負責人或管理委員會為之。」，及按內政部消防署96年7月16日消署預字第0000000000號函釋略以：「壹、…二、區分所有權之建築物，其管理權人應依下列規定認定：…(三)消防安全設備共有部分未依規定設置或維護時，依公寓大廈管理條例第36條、第3條及第10條第2項規定係由管理委員會、管理負責人為管理權人；若未授權，則各區分所有權人均為管理權人。貳、依各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項所列違反消防法案件罰鍰對象為管理權人，惟實務上常產生認定之困擾，茲將管理權人之樣態歸納如下：…三、公寓大廈（集合住宅）：(一)公寓大廈管理條例第10條第2項前段、第36條及第3條規定，共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護，由管理負責人或管理委員會為之；據此，集合住宅共用部分、約定共用部分消防安全設備維護之管理權人，係屬管理委員會或管理負責人。(二)公寓大廈管理條例第10條第1項規定：
『專有部分、約定專用部分之修繕、管理、維護，由各該區分所有權人或約定專用部分之使用人為之，並負擔其費用。』據此，集合住宅專有部分、約定專用部分消防安全設備維護之管理權人，係屬區分所有權人或約定專用部分之使用人。故若專有部分（住戶內）故障，在無其他契約或法令規範委由管理委員會負責之情形下，自得處罰各區分所有權人。」，本件協和分隊於系爭場所實施消防安全檢查，發現「自動撒水設備功能不符合規定：永福路60號16樓之1(即系爭場所)制水閥關閉、末端無壓力」，其位置固係系爭社區共用部分，依前揭規定及函釋意旨，屬管委會所管理。
2、惟按公寓大廈管理條例第23條第1項規定：「有關公寓大廈、基地或附屬設施之管理使用及其他住戶間相互關係，除法令另有規定外，得以規約定之。」，即基於「社區自治」原則及法理，區分所有權人會議為社區共同利益，自得經由合法程序，以規約規範「有關公寓大廈、基地或附屬設施之管理使用及其他住戶相互間關係」之事項；是系爭社區於103年10月19日召開103年度第21屆區分所有權人會議就「議題二：自各戶前端制水閥起算至各戶末端開關，因緊急處理需要，自規約修改生效日起，均由各住戶自行負責管理案」，其決議為：「經投票統計結果，本案同意者計200票，不同意者計24票，廢票7票，故本案通過，同意規約第三十條修改內容如下：11樓以上室內消防自動撒水管線，自各戶前端制水閥（含）起算至各戶末端開關，因緊急處理需要，自本規約生效日起，均由各住戶自行負責管理，但各戶前之制水閥之維（修）護仍由管委會負責。各戶撒水明管管線製作，依20屆區權會決議，社區最高定額負責新臺幣參萬貳仟元整，施工產生裝潢等其他費用概不負責，且爾後各戶除牆外前端制水閥以外，其餘各戶撒水管路（含末端開關及末端壓力表）之維（修）護須自行負責」，依上揭規定，且衡之系爭社區11樓以上之120戶住戶中，就各別住戶室內撒水明管部分，僅原告1戶尚未重製更新，而系爭社區未召開前開區分所有權人會議而為上揭議題二之決議前，管委會接續受到消防局裁罰之事，有臺中市政府103年6月5日府授消預字第000000000000號、臺中市政府103年6月25日府授消預字第000000000000號、臺中市政府103年7月28日府授消預字第000000000000號、臺中市政府103年9月10日府授消預字第000000000000號、臺中市政府103年10月15日府授消預字第000000000000號等行政裁處書等件在卷可查，實非公寓大廈管理條例規範本旨之情，應認係屬有效；此亦可酌之原告以管委會為被告提起確認上開會議決議無效事件，業經本院以103年度訴字第3016號、臺灣高等法院臺中分院以104年度上字第250號民事判決駁回原告之請求在案，均認定上開會議決議為有效之事，有各該判決書附卷可稽。
3、另基上，前開決議既係就系爭社區共用部分之管理，以修改規約方式約定「11樓以上室內消防自動撒水管線，自各戶前端制水閥（含）起算至各戶末端開關，因緊急處理需要，自本規約生效日起，均由各住戶自行負責管理，…」，即與公寓大廈管理條例第7條第5款不得約定專用之規定無涉，此部分亦經上開民事判決明確認定上述系爭社區區分所有權人會議對議題二之決議內容，僅係單純針對前開制水閥之開關、決議由各戶在「緊急狀態時」得自行開關、管理，並未就系爭社區大樓共用部分約定供特定區分所有權人使用，亦即並未有任何約定專用部分之情事，自無公寓大廈管理條例第7條第5款規定違反之情形；是原告主張被告以系爭社區違反公寓大廈管理條例第7第5款強行規定內容之議案，任意認定管理人之詞，無足採取，併予敘明。
(二)、復按各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注
意事項表一「違反消防法第六條第一項有關消防安全設備設置及維護規定裁處基準表」規定：「…嚴重違規：第一次裁罰新臺幣一萬二千元以下罰鍰；第二次裁罰新臺幣二萬四千元以下罰鍰；第三次裁罰新臺幣三萬元以下罰鍰；第四次以上裁罰新臺幣三萬元以下罰鍰及三十日以下停業或停止使用。…輕微違規：第一次裁罰新臺幣六千元以下罰鍰；第二次裁罰新臺幣一萬二千元以下罰鍰；第三次裁罰新臺幣二萬四千元以下罰鍰；第四次以上裁罰新臺幣三萬元以下罰鍰…附註：一、嚴重違規：如緊急電源、加壓送水裝置、消防水源、消防栓箱、配管、配線、排煙設備、無線電通信輔助裝置、自動警報逆止閥、一齊開放閥、受信總機、移動式自動滅火設備、通風換氣裝置、音響警報裝置、火警綜合盤、廣播主機、自動滅火設備藥劑、避難器具等拆除、損壞或功能不符等情形。…三、輕微違規：嚴重違規與一般違規未列舉之違規事項。四、限期改善期限以三十日為原則。」
1、本件承前所述，原告為系爭場所之管理權人，系爭住宅經被告所屬工務局83年1月6日核發使用執照，主要使用用途為集合住宅、停車空間等，屬各類場所消防安全設備設置標準第12條第2款第7目規定之集合住宅用途，依前揭消防法第6條第1項規定，管理權人即原告應設置並維護系爭場所之消防安全設備、即依法設置自動撒水設備；嗣經協和分隊於103年11月27日前往實施消防安全檢查，發現系爭場所有「自動撒水設備功能不符合規定：永福路60號16樓之1制水閥關閉、末端無壓力」之缺失，即向原告開具消防安全檢(複)查不合規定限期改善通知單，並定期前往複查；後協和分隊分別於103年12月30日、104年2月4日、104年3月12日、104年4月16日、104年5月21日前往複查，均發現自動撒水設備缺失仍未改善，則分別依消防法第37條第1項規定開具舉發通知單。
2、而按行政罰法行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」；本件因原告均未改善前開自動撒水設備缺失，被告依據上開舉發通知單，審認原告之違規行為，於系爭場所、系爭社區預防火災、搶救災害及公共安全之維護，有重大影響，援引上揭裁處基準表之規定，認定屬嚴重違規，依據消防法第37條第1項之規定，各為原處分一至五之罰鍰裁罰，於法係屬有據，且無逾越權限或濫用權力情事；是原告主張違規行為人是否為原告，猶有爭議，且仍在爭訟中，非無正當理由不改善，被告無連續處罰之依據等詞，已非可採。
3、至於原告主張系爭社區之消防安全設備自動灑水系統為預置管路，管委會變更原核准圖說應依法送審，而管委會送審於臺中市政府消防局，然主管機關應審而未審，管委會乃自行施作，且施工廠商非屬法定合格之專業機構，屬違法施工等節，核非本件「原處分一至五認定原告違反消防法第6條第1項、管理權人對系爭場所未設置並維護其消防安全設備之違規行為，所為行政裁罰是否適法」所得審酌者，附此敘明。
(三)、綜上所述，原告上述主張並非可採。原處分依據消防法第
37條第1項之規定，各裁處原告原處分一之罰鍰1萬2,000元、原處分二之罰鍰2萬4,000元、原處分三之罰鍰3萬元、原處分四之罰鍰3萬元、原處分五之罰鍰3萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核均無不合。原告起訴及追加請求撤銷，為無理由，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 楊曉惠上為正本照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
書記官