臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第14號原 告 謝正恩被 告 臺中市政府觀光旅遊局代 表 人 陳盛山訴訟代理人 王丕政
林家誼上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺中市政府中華民國104年12月15日府授法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣參拾萬元部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111條第3項第2款規定甚明。本件原告起訴時，其訴之聲明原為：「
一、原處分就裁罰逾新臺幣（下同）15萬元部分及訴願決定均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」嗣於民國105年3月1日本院言詞辯論時，當庭變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」原告所為訴之變更（參見本院卷第1頁、50頁），經核與前揭規定相符，應予准許。
二、事實概要：緣原告經營之「金禧民宿」於103年6月11日取得被告核發之民宿登記證（編號：073），民宿地址為「臺中市○○區○○路○○巷○號」、核准房間數為「4間」。嗣該民宿經檢舉有擅自擴大經營規模情事，被告乃於104年6月17日赴該民宿執行稽查，發現原告擅自擴大經營房間數11間，經於104年6月22日函請原告陳述意見，原告於104年6月30日為意見之陳述後，被告認原告違反民宿管理辦法第27條第5款規定，依發展觀光條例第55條第6項、第7項及參酌發展觀光條例裁罰標準第9條附表五規定，以104年10月20日中市觀管字第0000000000號函附裁處書（下稱原處分），處原告30萬元罰鍰，擴大部分並命立即停業。原告不服，提起訴願，經臺中市政府決定駁回，遂就罰鍰30萬元部分提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠聲明：⑴訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈按行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡；行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。行政程序法第7條、第8條分別定有明文。
⒉次按未依本條例領取登記證而經營民宿者，處6萬元以上
30萬元以下罰鍰，並命其立即停業；旅遊業及民宿經營者，擅自擴大營業客房部分者，其擴大部分，分別依前2項違規營業或經營行為論處；發展觀光條例第55條第6項、第7項分別定有明文。本件原告違規擴大經營房間數11間，被告得裁處範圍係6萬元以上30萬元以下罰鍰，法文雖賦予行政機關裁量空間，惟被告做出處分時應依其情節輕重分別給予適當之處分，俾使違規行為情節輕重與處罰額度之間維持均衡關係，並應依前揭行政程序法第7條規定，一併注意採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
⒊又行政機關為統一公平處理罰鍰案件，並提高行政效能，
得訂定統一的裁罰基準，以為通案裁罰依據，人民亦得信賴上開裁罰標準，在無特殊情事下，行政機關不得任意加重裁罰，否則即有違反誠信原則。依發展觀光條例裁罰標準第9條附表五項次一規定：「未領取民宿登記證而經營民宿，房間數11間至15間，處新臺幣15萬元，並禁止其經營。」，有裁罰標準第9條附表項次1可稽，基此，行政機關對於本件原告違反規定之情形已明確訂立裁罰基準為15萬元，況原告所擴大之房間數僅有11間，乃上開裁罰標準第9條附表5第1項規定中情事最輕微者，在無特殊情況下，不得恣意加重處罰，本件行政機關將罰鍰金額提高至30萬元，有違上開裁罰基準與比例原則，且破壞人民正當合理之信賴，不符誠信原則，自屬違法行政處分，應予撤銷。
⒋訴願決定書雖指稱：「依發展觀光條例裁罰標準第9條附
表五項次一及交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函，房間數11間至15間，處15萬元，乘以2倍計算，及裁處30萬元整，處分循無違誤…云云」，惟查，上開認定顯有誤解交通部觀光局之函文意旨且有違反比例原則、誠信原則之違法。交通部觀光局雖於104年3月17日觀賓字第0000000000號函表示，「裁罰標準尚未修正發布前，建議各縣市政府辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰。」，惟上開函文性質上係屬行政指導，亦即行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促使特定人為一定之作為，並沒有法律上拘束力，是行政機關做成處分時，仍應依行政法上原理原則作為依歸，而非不分情節，一律將原裁罰標準乘以2倍計算。又從上開條文之目的觀之，函文意旨已表明係在裁罰標準尚未修正發布前之過渡時期，給予行政機關建議得將裁罰金額予以2倍計算，以配合新法之修正，基此，是否將裁罰金額予以2倍計算，應比較修法前後裁罰金額是否變動作為依據。觀諸發展觀光條例裁罰標準於104年3月2日之修正內容，其修正條文僅限於「發展觀光條例裁罰標準」第7條附表3、第10條附表
6、第11條附表7，將裁罰金額提高，而本件原告違規所適用之第9條附表五項次一根本未修正，換言之，依新修正之發展觀光條例裁罰標準第9條附表五項次一，原告違反規定之情形應處罰鍰亦僅有15萬元，原處分誤解上開函文之意思，在未有特別情事下，擅自將裁罰金額乘以2倍計算，所處罰金額已逾越新版與舊版之裁罰標準，造成行為人違法時，依舊法應處罰鍰為15萬元，新法公布施行後應處罰鍰仍為15萬元，僅在104年3月17日觀光局函文發布至新法施行間短短幾個月時間，將裁罰標準提高2倍為30萬元，上開結果顯不合理，且已破壞人民對行政處分正當合理之信賴，採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，有違比例原則，自不得逕以交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函作為2倍裁罰金之基礎。
⒌綜上所述，被告擅自將裁罰標準提高2倍無任何法源基礎，自屬違法，請判決如訴之聲明，以維權益等語。
三、被告答辯略以：㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⒈按未依本條例領取登記證而經營民宿者，處6萬元以上30
萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續經營者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束經營之措施，且其費用由該違反本條例之民宿經營者負擔；旅館業及民宿經營者，擅自擴大營業客房部分者，其擴大部分，分別依前2項違規營業或經營行為論處。發展觀光條例第55條第6項、第7項分別定有明文。次按本標準依發展觀光條例第67條規定訂定之；違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰；民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表5之規定裁罰；未領取民宿登記證而經營民宿，房間數11間至15間，處15萬元，並禁止其經營。發展觀光條例裁罰標準第1條、第2條、第9條、第9條附表五項次一分別定有明文。再按本辦法依發展觀光條例第25條第3項規定訂定之；民宿經營者不得有下列之行為：五、擅自擴大經營規模。民宿管理辦法第1條、第27條第5款分別定有明文。
⒉交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函：「
…說明：…三、…惟裁罰標準尚未修正發布前，本局建議貴府辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰，擴大營業客房部分，其擴大部分，分別比照觀光條例第55條第5項（未取得旅館業登記證營業）及第6項（未取得民宿登記證經營）論處。
」。
⒊發展觀光條例裁罰標準第2條明文揭櫫，違反發展觀光條
例及民宿管理辦法之行為，依發展觀光條例裁罰標準之規定裁罰，此係為中央主管機關衡酌行為人違規行為情節輕重（即房間數）於發展觀光條例法定罰鍰內之罰鍰基準，以為通案裁罰依據，實已將行政機關裁量權限縮至零，行政機關並無裁量權。
⒋發展觀光條例於104年2月4日修正，自同年（104年）0月0
日生效，發展觀光條例裁罰標準第9條雖未修正，惟交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函表示，裁罰標準尚未修正發布前，建議各縣市政府辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰，擴大營業客房部分，其擴大部分，依照發展觀光條例第55條第7項規定，分別比照發展觀光條例第55條第5項（未取得旅館業登記證營業）及第6項（未取得民宿登記證經營）論處，該函行文至各縣市政府，以作為主管地方觀光事務機關進行裁處時，能有一致之標準。本局為使裁處案件有一致標準，在不悖離發展觀光條例裁罰標準實質所隱含裁量權限縮至零之法理，爰採交通部觀光局之建議，將原附表5第1項裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰，其裁處範圍為6萬元以上30萬元以下，也符合前揭發展觀光條例第55條第6項之規定。
⒌綜上所述，本件原告之訴為無理由，請判決如被告之聲明等語。
四、本件兩造之爭點為：被告認原告違反發展觀光條例第55條第7項及民宿管理辦法第27條第5款規定，依同條例第55條第6項及發展觀光條例裁罰標準第9條及其附表五項次一規定，並參酌交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函意旨，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，擴大部分應立即停業，其中罰鍰30萬元部分是否適法？
五、本院之判斷：㈠按發展觀光條例第2條第9款規定：「本條例所用名詞，定義
如下：……九、民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。……」、第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第25條規定：「（第1項）主管機關應依據各地區人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，輔導管理民宿之設置。（第2項）民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。（第3項）民宿之設置地區、經營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」、第55條規定：「……（第5項）未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續營業者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束營業之措施，且其費用由該違反本條例之經營者負擔。（第6項）未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續經營者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束經營之措施，且其費用由該違反本條例之民宿經營者負擔。（第7項）旅館業及民宿經營者，擅自擴大營業客房部分者，其擴大部分，分別依前二項違規營業或經營行為論處。……」、第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第1條規定：「本標準依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第67條規定訂定之。」、第9條規定：「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表五之規定裁罰。」附表五項次一規定：「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁罰標準表（項次）一（裁罰事項）未領取民宿登記證而經營民宿。（裁罰機關）直轄市或縣（市）政府（裁罰依據）本條例第25條第2項、第55條第4項（處罰範圍）處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並禁止其營業（裁罰標準）房間數11間至15間處新臺幣15萬元，並禁止其經營。」民宿管理辦法第1條規定：「本辦法依發展觀光條例第25條第3項規定訂定之。」、第27條規定：「民宿經營者不得有下列之行為：一、以叫嚷、糾纏旅客或以其他不當方式招攬住宿。二、強行向旅客推銷物品。三、任意哄抬收費或以其他方式巧取利益。四、設置妨害旅客隱私之設備或從事影響旅客安寧之任何行為。五、擅自擴大經營規模。」。
㈡次按行政程序法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，
係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」、第151條規定：「（第1項）行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。
」、第157條規定：「（第1項）法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。（第2項）數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。（第3項）法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」。
㈢經查，原告在臺中市○○區○○路○○巷○號經營「金禧民宿
」（登記證編號：臺中市民宿073號），經核准房間數為4間，原告擅自擴大經營房間數11間，經被告於104年6月17日辦理民宿聯合稽查，認原告違反民宿管理辦法第27條第5款及觀光發展條例第55條第6項、第7項規定，依裁罰標準第9條附表五項次一規定及交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函意旨，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，擴大部分應立即停業等情，為兩造所不爭執，且有原處分裁處書、臺中市政府民宿聯合稽查紀錄表等附卷可稽（見本院卷宗第39頁至41頁），堪信為真實。
㈣本件被告認定原告經營民宿違法擴大經營房間數11間，並以
原處分裁罰原告30萬元罰鍰，無非係以發展觀光條例第55條第7項、第6項，裁罰標準第9條及其附表五項次一及交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函為其依據。惟查：
⒈按依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之，
發展觀光條例第67條定有明文。交通部乃依據發展觀光條例第67條之授權，訂定裁罰標準。參酌前揭行政程序法第150條第1項之規定，裁罰標準之性質係經發展觀光條例授權訂定之法規命令。法規命令具有創設性，與法律有同一效力，其未遵行發布程序者，不生效力。換言之，法規命令未依行政程序法第157條第3項規定，刊登政府公報或新聞紙者，不生效力。
⒉發展觀光條例第55條業於104年2月4日修正公布，同年0月
0日生效，就民宿經營者擅自擴大營業客房者，其擴大部分依未依發展觀光條例領取登記證而經營民宿者論處，處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其立即停業，已如前述，其中罰鍰額度為舊法（3萬元以上15萬元以下）之2倍。
惟裁罰標準第9條之規定及其附表五相關內容迄今仍未修正，其中附表五項次一之裁罰標準仍為3萬元至15萬元。
參酌交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函（見本院卷第38頁）記載：「…說明：…三、…惟裁罰標準尚未修正發布前，本局建議貴府辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以2倍計算，予以處罰，擴大營業客房部分，其擴大部分，分別比照觀光條例第55條第5項（未取得旅館業登記證營業）及第6項（未取得民宿登記證經營）論處。」等語，可知交通部係以上揭函文建議各縣市政府，於裁罰標準修正前可將裁罰金額以原裁罰金額乘以2倍計算。被告於本院審理時雖辯稱：交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函文並未變更裁罰標準之內容云云（見本院卷宗第51頁），然透過該函文，將原裁罰標準可裁罰之金額乘以2倍，顯已就裁罰標準之規範內容作實質變更，而裁罰標準性質上為法規命令已如前述，其修正依前揭行政程序法第151條第2項規定，應準用法規命令訂定程序之規定。又按「（第1項）行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。（第2項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」、「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」、「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關之名稱。二、訂定之依據。三、草案之全文或其主要內容。四、聽證之日期及場所。五、聽證之主要程序。」、「（第1項）法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。（第2項）數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。（第3項）法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第154條至第157條就法規命令之訂定程序分別定有明文。交通部觀光局既未依照前開行政程序法相關規定修正裁罰標準，徒以前揭函文試圖實質變更裁罰標準之規範內容，其所為行政行為顯不符合正當法律程序，而不合法，自不生效力。被告以上述交通部函文為據，將附表五項次一裁罰標準原裁罰金額（房間數11間至15間，處15萬元）乘以2倍，並裁處原告罰鍰30萬元，顯有違誤。
⒊況且，交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號
函文內容僅為「建議」性質，依法顯不具強制效力。而且，依該函文說明三之記載，該函文係針對依發展觀光條例裁罰標準第6條規定訂定之「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」，所為之釋示，而非針對裁罰標準附表五，此有上開函文1份在卷可憑（見本院卷宗第38頁至38頁背面），得否逕為援引適用於裁罰標準附表五，亦非無疑。
⒋再者，發展觀光條例第55條於104年2月4日修正公布後，
交通部曾先後於104年3月3日及105年1月11日二度修正裁罰標準附表一、三、四、六、七等規定，惟對於亟待修正之附表五，交通部卻怠於修正，致發展觀光條例第55條與裁罰標準附表五所規定裁罰額度不一致之現象，迄今仍然繼續存在。甚且，交通部非僅未依發展觀光條例第67條之授權，儘速修正裁罰標準，竟試圖以104年3月17日觀賓字第0000000000號函，建議各縣市政府於裁罰標準修正前，將裁罰金額以原裁罰金額乘以2倍計算，誠屬行政怠惰，且無異以另一不合法行為彌補其怠惰，洵非可取。
⒌復按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並
應符合法規授權之目的；再按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，行政程序法第10條、行政罰法第18條第1項分別定有明文。查發展觀光條例於104年2月4日修正公布，同年0月0日生效，就民宿經營者擅自擴大營業客房者，其擴大部分應依未依發展觀光條例領取登記證而經營民宿者論處，可處罰鍰6至30萬元，並命其立即停業，已如前述，細究其規定，雖明文規定就領有登記證違法擴大經營房間數者，應比照自始未領取登記證而違法經營者處罰，惟審酌迄今仍未廢止、修正而有效存在之裁罰標準第9條附表五項次一就未領取民宿登記證而經營民宿，處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並禁止其經營；而附表五項次十九則就民宿經營者擅自擴大經營規模，僅處1萬元以上5萬元以下罰鍰，足見未領取登記證違法經營者之不法情節，顯較擅自擴大經營規模者為重，自不得以前揭規定不分情節輕重逕將二者為相同裁罰。而且，罰鍰額度既訂定為6萬元以上30萬元以下之區間，顯要求行政機關應依行政罰法第18條規定，審酌相關情狀據以決定裁罰之金額。被告既陳稱其裁量權已限縮至零，則其所為原處分，顯未審酌仍有效存在之裁罰標準就擅自擴大經營規模者所為裁罰規範，及原告擴大經營之時間、所得利益、受處罰者之資力等因素，有違前揭行政罰法第18條之規定。本件既無被告所稱裁量收縮至零之情事，被告漏未審酌前揭因素，僅以裁罰標準第9條及其附表五項次一、交通部觀光局104年3月17日觀賓字第0000000000號函，作為原處分之裁罰依據，顯屬裁量怠惰之違法。
㈤綜上所述，本件原告違法擴大經營民宿，違反發展觀光條例
第55條第7項及民宿管理辦法第27條第5款規定，固應受罰，惟被告依發展觀光條例第55條第7項、第6項、發展觀光條例裁罰標準第9條及其附表五項次一規定，暨參酌交通部104年3月17日觀賓字第0000000000號函意旨，以原處分裁處原告30萬元罰鍰部分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分關於罰鍰30萬元部分，為有理由，自應予撤銷，再由被告另為適法之處分。
㈥本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 22 日
行政訴訟庭法 官 陳文燦上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 3 月 22 日
書記官 陳怡臻