臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第109號原 告 張蔡春頻被 告 臺中市政府建設局代 表 人 黃玉霖訴訟代理人 廖建程
黃律凱上列當事人間臺中市道路管理自治條例事件，原告不服臺中市政府中華民國105年9月13日府授法訴字第1050192215號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國106年2月15日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺中市○區○○路○○○巷○○○段000地號）(下稱系爭巷道)，經台中市政府都市發展局(下稱都發局)以民國103年6月30日中市都測字第1030104981號函，指定建築線在案之現有巷道；原告於系爭巷道設置圍籬障礙物，經被告審認違反臺中市道路管理自治條例第18條規定，於105年4月6日以中市建養字第1050039312號函通知原告於105年4月30日前改善，及於105年6月24日中市建養字第10500755711號函通知限期於105年7月10日前自行拆除，經被告於105年7月10日派員現場勘察仍未改善，嗣於105年6月29日以中市建養字第105008 1625號函(裁處書編號：00000000)(下稱原處分)，裁處原告新台幣(下同)3萬元罰鍰。原告不服提起訴願，遭經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、本件事實時序如下：
1、原告於105年4月8日收受被告105年4月6日中市建養字第1050039312號函，被告要求原告在105年4月30日前依規定改善並恢復路面，並請原告陳述意見。
2、原告在105年4月18日以書面方式，向被告陳述意見。
3、被告105年6月24日中市建養字第10500755711號函附公告，限原告在105年7月10日自行拆除系爭圍籬完竣，否則被告將在105年7月11日逕予拆除。
4、原告在105年7月7日左右自行拆除系爭圍籬。
5、被告以105年6月29日中市建養字第1050081625號函附行政裁處書，以被告未依上述105年4月6日中市建養字第1050039312號函所示105年4月30日前完成拆除系爭圍籬恢復路面為由，裁處原告3萬元罰鍰。
(二)、行政程序法第102條規定行政機關作成限制或剝奪人民自
由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會；同法第105條第1、3項分別規定行政處分之相對人依前條規定提出之陳述書，應為事實上及法律上陳述；不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。被告以原告在所有上揭第202地號土地上架設圍籬占用道路妨害交通，有違臺中市道路管理自治條例第18條第1項規定，要求原告在105年4月30日前改善並恢復路面（含柏油、側溝）及道路通行，屆時未完成改善將依該自治條例第35條規定，予以處罰；被告上述函說明三又記載「請台端於旨揭期限前向本局提出陳述書。如未於上開期內提出陳述書者，依行政程序法第105條第3項規定，視為放棄陳述意見之機會，本局將依前揭自治條例規定，逕行裁處。」，被告亦請原告在105年4月30日之前陳述意見；並表示若未依限期提出陳述書者，被告將依自治條例規定，逕行裁處。
(三)、如前述，原告確依被告指示在所定限期內以書面陳述意見
送請被告參考，嗣被告不採認原告陳述意見書所陳見解，更以105年6月24日中市建養字第10500755711號函附公告，限原告在105年7月10日前拆除系爭圍籬，原告至此已明瞭自己所陳意見未被採納，即遵照被告前開105年6月24日函指示，在105年7月7日僱工拆除圍籬完畢。然被告卻以原告未遵照其最初105年4月6日中市建養字第1050039312號函，以原告未在105年4月30日前拆除系爭圍籬而處罰鍰3萬元，無視原告已曾依限期表示意見之事實，不僅違法，且與被告所發105年4月6日函文意旨相悖，蓋該函說明三其反面意旨，應是被告在限期內提出意見陳述，被告即不會逕行裁處。
(四)、行政程序法第9條明文「行政機關就該管行政程序，應於
當事人有利及不利情形，一律注意。」；第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」。被告處理本案之方法，係在懲罰原告、而非在輔導，其所有上開土地為依法取得土地，左右兩旁皆為空地，雖原為既成巷道，但符合廢止巷道的要件，業已委託代書代為申請中；原告因不明法規，認為可以逕為架設圍籬以防閒雜人等進出土地，以維安寧。詎被告竟認違法，然因原告戶籍地無人居住，故被告一直未合法送達公文書於原告；被告於105年6月24日在前開土地旁張貼公告限原告於7月10日前自行拆除完竣，在限期尚未屆滿前於6月29日就開立原處分之裁處書，有違行政的正當性，爰聲明訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯：
(一)、105年4月6日中市建養字第1050039312號限期改善函文，
屬行政處分，原告未對之提起救濟而屬確定之行政處分，自應受其拘束而不得為相反之主張：
1、按行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；次按釋字第423號略以：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」；再按最高行政法院63年判字第558號行政判例：「行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響。」
2、查被告105年4月6日中市建養字第1050039312號函之說明
二：「經查台端於旨揭地號土地設置圍籬占用道路妨礙交通，有違臺中市道路管理自治條例第18條第1項規定，請於105年4月30日前改善並恢復路面（含柏油、側溝）及道路通行，屆時未完成改善將依上該自治條例第35條規定，予以處罰。」，觀本函之內容，倘行為人未限期改善則會發生後續裁罰之效果，顯係對人民之權利義務產生規制作心用，而直接對外發生法律效果之單方行政行為，自為行政處分應無疑義。次查原告訴願並非對105年4月6日限期改善函文提起救濟，行政處分應已確定且原告未依限改善完成，被告據此認定原告違反臺中市道路管理自治條例，予以裁處於法並無不合。
(二)、原告確有違反臺中市道路管理自治條例第18條及第35條，
被告斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果做成行政處分，自為合法：
1、按行政程序法第102條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」及同法第105條第3項：「不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」次按行政程序法第43條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」。
2、查本件原告於經都發局指定為現有巷道之本市○區○○路○○○巷0○○段000地號)即系爭巷道施設圍籬障礙物之違規事實已客觀上明白足以確認，被告本得依行政程序法第103條不給予原告陳述意見之機會，逕為裁處；惟為踐行行政上之程序正義，仍以105年4月6日函文說明三：「請台端於旨揭期限前向本局提出陳述書。如未於上開期限內提出陳述書者，依行政程序法第105條第3項規定，視為放棄陳述意見之機會，本局將依前揭自治條例，逕行裁處。」，給予原告陳述意見之機會；倘原告未陳述，被告依現有資料亦可客觀上明白確認原告之違規事實而得以裁處，並非陳述意見而得免罰，原告起訴主張限期內提出意見陳述，就不會裁處云云，顯屬對法令之誤會，顯無理由。
3、況原告陳述意見書亦自陳：「陳述人就屬空地部分(即旱溪段第202地號土地)加設圍籬…」，故其陳述意見於裁處之事實認定並無影響，被告斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果做成行政處分，自為合法。
(三)、聲明：1、原告之訴駁回；2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)、如事實概要欄所載之事實，有卷附之現場照片、被告函文
、行政裁處書、被告函文、訴願決定書、送達證書等在卷可稽，自堪信為真實。是本件兩造之爭點為原告經被告於105年4月6日以中市建養字第1050039312號函通知原告於105年4月30日前改善，原告屆期未改善，是否違反臺中市道路管理自治條例第18條、第35條之規定，被告以原處分對原告裁處3萬元罰鍰，是否適法有據。
(二)、按臺中市道路管理自治條例第2條規定：「本自治條例所
稱道路，係指本市○○區○○○○道路及其附屬工程。」、第3條第1項規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府），執行機關及其權責劃分如下：一、本府建設局（以下簡稱建設局）：(一)道路之修築、改善及養護。(二)道路之管理。(三)共同管道、寬頻管道之設置、使用管理及維護。(四)公共設施或建築使用道路之管理。……」、第18條規定：「道路範圍內之側溝及路面，不得破壞、更改及設置妨礙排水或交通安全之構造物。前項違規構造物，經建設局通知限期自行拆除，屆期未拆除者，建設局得逕予拆除。」、第35條規定：「違反……第18條第1項規定，經建設局通知限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰，並得按次處罰。
」。次按臺中市建築管理自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱被告）。」、第19條第1項第5款規定：「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：…五、本自治條例公布施行前，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經被告認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」。
(三)、經查：
1、原告於系爭巷道設置圍籬，經被告於105年4月6日以中市建養字第1050039312號函通知原告於105年4月30日前改善並恢復路面(含柏油、側溝)及道路通行之旨，且該函文於同年月7日送達於張文章(即原告當庭陳稱係委託張代書辦理土地事宜)，及原告確於同年18日向被告提出陳述意見書，此有該件函文、送達證書、陳述意見書等附卷可按故原告主張其沒收到上揭函文之詞，諉無足採；而原告稱其業已依函文之旨提出陳述意見書，此部分原告固可依函文之旨提出陳述書陳述意見，但仍應依函文說明二之內容即完成「請於105年4月30日前改善並恢復路面(含柏油、側溝)及道路通行」之行為，倘原告未依限改善，則被告依上述函文所載「屆時未完成改善將依上該自治條例第35條規定，予以處罰…旨揭設施復原完成者，惠請提供照片寄本局道路養護科辦理銷案事宜」之旨，以原處分對原告裁處3萬元罰鍰，亦係符合臺中市道路管理自治條例第35條違反第18條第1項規定，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰規定之意旨，是原告主張其已按函文意旨陳述意見，被告不應逕予裁罰之詞，並非可採。再者，按行政程序法第105條第1、3項規定「行政處分之相對人依前條規定提出之陳述書，應為事實上及法律上陳述。不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」，乃在行政程序中給予行政處分相對人陳述意見之機會，其目的在於保障相對人之權利，以及防止行政機關之專斷，惟非謂相對人提出意見陳述，即可解免相對人所應負改善及屆期未改善予以裁罰之情事；被告先於105年4月6日通知原告改善及陳述意見，雖原告於同年月18日提出陳述意見書，但其並未於期限屆即同年月30日前、就系爭巷道路改善並恢復路面(含柏油、側溝)及道路通行，被告就此未改善之違法情形予以裁罰，應屬有據；是原告主張被告無視其已曾依限期表示意見之事實，不僅違法，且與被告所發105年4月6日函文意旨相悖反，蓋該函說明三之反面意旨，應是在限期內提出意見陳述，被告即不會逕行裁處等詞，亦非可採。
2、原告雖主張其以系爭巷道與兩側土地均屬其所有為由，於105年5月19日向被告申請廢止系爭巷道之事，有該等申請書及被告函文等附卷可稽；但系爭巷道在本件原處分作成前，仍屬都發局103年6月30日中市都側字第1030104981號函指建築線在案之現有巷道，有該等函文及相關地籍套繪圖、現況圖等可按(見原處分卷頁42、43、134至137)，原告仍應受前述臺中市道路管理自治條例之系爭巷道道路範圍內之側溝及路面、不得設置妨礙交通構造物之規範。故綜此，原告經被告以105年4月6日中市建養字第1050039312號函通知應於105年4月30日前改善完成，屆期仍未完成改善，確已違反臺中市道路管理自治條例第18條、第35條之規定，蓋系爭巷道既經主管機關認定屬現有巷道，則縱其土地所有權部分屬原告所有，原告仍應受道路公用之限制，不得任意設置圍籬障礙物；是以原告主張其業已遵照被告105年6月24日函指示，在105年7月7日僱工拆除圍籬完畢，及系爭巷道原為既成巷道、但符合廢止巷道的要件，被告開立原處分之裁處書，有違行政的正當性及行政程序法第8、9條之規定，亦非可採。
(四)、綜上所述，原告確有違反臺中市道路管理自治條例第18條
、第35條之違規行為，其上述主張均無可採。被告依同自治條例第35條規定，以原處分裁處原告3萬元罰鍰，並無違法。訴願決定予以維持，核無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經審酌後於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 楊嵎琇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
書記官 洪菘臨