臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第69號原 告 王定國被 告 臺中市政府建設局代 表 人 黃玉霖訴訟代理人 劉福麟上列當事人間臺中市道路管理自治條例事件，原告不服臺中市政府中華民國105年5月17日府授法訴字第1050095209號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國101年4月13日僱工將臺中市○○區○○○路○○巷（下稱系爭巷道）上鋪有混凝土之路緣部分敲除，經臺中市政府都市發展局審認系爭巷道該當臺中市建築管理自治條例第19條第1項第1款規定要件，乃以101年8月27日中市都測字第1010115449號函認定系爭巷道為該條例之現有巷道，原告不服提起訴願（案號：0000000），經臺中市政府101年11月15日府授法訴字第1010203561號訴願決定書撤銷原處分，案經臺中市政府都市發展局調查後仍認系爭巷道該當現有巷道要件，以102年1月17日中市都測字第1020004452號函復原告，原告不服，提起訴願（案號：0000000），經臺中市政府102年4月18日府授法訴字第1020026122號訴願決定駁回，原告不服提起行政訴訟，經臺中高等行政法院102年度訴字第215號判決駁回確定。嗣民眾陳情原告有於系爭巷道上敲除原有路面邊緣及架設圍籬等情事，臺中市政府都市發展局函請被告辦理，被告查明後，以103年8月20日中市建養字第1030104296號函通知原告應於103年9月5日前拆除鐵絲網圍籬及恢復路面，原告不服，提起訴願（案號：0000000），經臺中市政府103年12月19日府授法訴字第0000000000號訴願決定駁回；因原告逾期仍未完成改善，被告乃以104年1月22日中市建養字第1040001676號裁處書，處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並限於104年2月22日前改善完成，原告不服，提起訴願（案號：0000000），經臺中市政府104年4月17日府授法訴字第1040086982號訴願決定駁回。嗣被告於104年8月18日會勘，發現原告仍未改善，乃以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知原告於104年11月16日前改善完成，屆期原告仍未改善，被告認原告已違反臺中市道路管理自治條例第18條、第35條規定，依同條例第35條規定，以105年1月21日中市建養字第1050007497號函附裁處書（下稱原處分），處原告3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經臺中市政府決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈本件裁罰原告，係依據經臺中市政府都市發展局以102年1
月17日中市都測字第1020004452號函認定系爭巷道為臺中市建築管理自治條例之現有巷道，再依據臺中市道路管理自治條例第18條、第35條規定，以原告未恢復路面、限期未拆除圍籬為由，裁罰原告，惟因系爭巷道坐落於非都市計畫區，依法臺中市政府都市發展局當無權限作成上開行政處分。倘被告受上開臺中市政府都市發展局認定現有巷道之拘束，則將使法定權限劃分形同虛設：
⑴按臺中市道路管理自治條例第3條規定：「本自治條例
之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府），執行機關及其權責劃分如下：三、本府都市發展局：㈡都市○○區○○巷道之認定、改道及廢止。」；次按臺中市建築管理自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱都發局）。」及同自治條例第19條規定：「（第1項）本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。…（第2項）前項第1款巷道之現有寬度應超過2公尺，並由都發局就其寬度、使用性質、使用時間、通行情形與公益上需要及參酌申請人檢附合法房屋證明、稅籍證明、接水接電證明、航照圖、道路主管機關核發之證明文件等認定之。…（第4項）都市○○○區○○巷道認定爭議事件，得向本府建築爭議事件評審委員會申請爭議協調。」足見上開自治條例之規定，臺中市政府都市發展局應僅能就都市計畫區內之現有巷道為權限認定，反之，非都市○○區○○○○巷道認定，並非臺中市政府都市發展局認定權限範疇內甚明。
⑵原告向①臺中市大安區公所申請都市計畫土地使用分區
乙事，然大安區公所經查回覆臺中市○○區○○段382、382-1、383-1、384-1、923、923-1、923-2等地號為非都市計畫地區土地；②又向臺中市大安區公所詢問：○○○區○○○路○○巷是否為養護範圍」，大安區公所於101年5月3日以安區農建字第1010004989號函回覆，其說明欄二、「查旨揭巷號坐落於非都市土地，非屬區域計畫所劃定使用編定之交通用地，又非○○○區○村○里○道路性質。」；③原告再向臺中市00000000000000○○○區○○段○○○○號土地上部分之現有巷道認定協調乙案，其函覆說明欄三：按臺中市建築管理自治條例第19條第4項規定：「都市○○○區○○巷道認定爭議事件得向本府建築爭議事件評審委員會申請爭議協調。」查旨揭地號土地非屬都市計畫區範圍內土地，爰不適用自治條例第19條第4項規定；原告又向臺中市○○○市0000○○○區○○段○○○○號土地之現有巷道廢止乙案時，臺中市政府都市發展局於104年4月2日以中市都測字第1040049053號函通知，其說明欄二：「有關旨揭位置目前查無本局套繪在案之現有巷道，另旨案位置屬非都市○○○區○○○○巷道廢止乙節，惠請貴局（臺中市政府建設局）本權責辦理。」。綜上，本件系爭巷道並非坐落於都市計畫區範圍內。申言之，臺中市政府都市發展局既明知其無廢止系爭現有巷道之權限。惟其何以就非都市○○區○道路為認定現有巷道之權限？從而，臺中市政府都市發展局就本件非都市計畫區之系爭現有巷道之認定，依法並無認定之權限，故其所作成之處分，自屬違法。
⑶至「非都市○○區○○○○巷道之認定，則應回歸養護
範圍為斷始為正確。依臺中市道路管理自治條例第3條第1項規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府），執行機關及其權責劃分如下：一、本局建設局（以下簡稱建設局）：㈠道路修築、改善及養護。㈡道路之管理。…」。本件系爭巷道乃位址非都市土地內，故現有巷道之認定，應係臺中市政府建設局（即被告）為真正有權認定之機關。因此，原臺中市政府都市發展局上開權限錯誤之處分，對真正認定機關（即被告）並無構成要件效力，換言之，被告應不受事物管轄錯誤處分之拘束。
⑷今被告據以臺中市政府都市發展局違反「事務管轄」之
認定，認原告挖除系爭巷道路面水泥、破壞路面並改變道路寬度，以臺中巿道路管理自治條例第18條及第35條之規定，而裁罰原告3萬元，將使「非都市○○區○○○巷道之認定，應由被告以養護認定之權限將形同虛設。故其所為之原處分，實有違法之處。
⒉原告於101年4月雇工敲除路緣時，系爭巷道既未被認定為
現有巷道，其所為挖除行為並無違反任何行政法上義務，且行為非出於故意或過失，依法應不予處罰：
⑴按臺中市道路管理自治條例第18條：「道路範圍內之側
溝及路面，不得破壞、更改及設置妨礙排水或交通安全之構造物。」及同法第35條：「違反第10條第2項、第14條、第16條第1項、第1條第2項及第18條第1項規定，經建設局通知限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」是以，被告須以原告有違反第18條之行為時，始得加以處罰，此係行政罰之「處罰法定原則」。次按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「對於現在不法之侵害，而出於防衛自己或他人權利之行為，不予處罰。但防衛行為過當者，得減輕或免除其處罰。」行政罰法第7、12條定有明文。
⑵經查，原告在自己所屬私人土地內挖除或敲除路緣之時
點，乃係在臺中市政府都市發展局於102年1月17日以中市都測字第1020004452號函以及臺中高等行政法院102年度訴字第215號判決認定為系爭巷道之「前」。縱嗣後被認定為現有巷道後，原告並無破壞系爭現有巷道之行為存在，即無違反臺中市道路管理自治條例第18條之規定之行為。又系爭巷道在判決為現有巷道「前」，原告曾向臺中市政府及大安區公所發函詢問相關事項且亦歷經多次爭訟。且因鄰人王定圭自100年起屢要求原告，在原告所有土地上讓伊鋪設道路，能讓其通行，在被原告拒絕後，其竟趁原告未注意時，時常任意傾倒廢棄物或噴灑農藥至其安農段第382地號土地上，原告不得已始於101年4月13日在所有土地上雇工架設圍籬，以防止鄰人王定圭再任意傾倒廢棄物或噴灑農藥至其安農段第382地號土地而設置，並非被告機關所指其故意擅自挖除路面水泥、架設鐵絲圍籬，破壞路面並改變道路寬度，影響通行。從而，原告並無違反行政法上之義務行為，被告卻對其非難而要求其承擔罰則，實有悖於「無責任即無行政罰」之原則。故被告所為原處分，確有違法之虞，實值商榷。
⒊被告所為裁罰處分，既係針對同樣狀態責任為連續科處罰
鍰，顯係違反「一行為不二罰原則」甚為灼然，故被告所為原處分即已違法：
⑴按「道路範圍內之側溝及路面，不得破壞、更改及設置
妨礙排水或交通安全之構造物。」、「違反第10條第2項、第14條、第16條第1項、第17條第2項及第18條第1項規定，經建設局通知限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」臺中市道路管理自治條例第18條、第35條定有明文。⑵依上開自治條例之規定，受裁處之對象應以處罰行為人
為限。此即所謂「行為責任」（指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任）。本件被告並未提出在被認定為現有巷道後，原告有為破壞系爭現有巷道之行為之積極證據。從而，原處分實有認定事實未依證據之違法，應予撤銷，已如前述。
⑶縱令上開自治條例之規定，受裁處之對象非僅以處罰行
為人為限，亦包括現有巷道所坐落土地上之所有權人，即其有維護道路狀態之義務。（此即「狀態責任」此係一種對物之責任，狀態責任所致之義務。）惟被告既於103年8月20日以中市建養字第1030104296號函，以原告未拆除鐵絲網圍籬及恢復路面為由，已處罰鍰3萬元一次後，今復以原告仍未回復道路原狀，再次以因違反狀態責任為裁罰。然則，「狀態責任」之違反，則只能論以「一行為」，被告就原告同一行為重複處罰，應有違「一行為不二罰原則」。
⑷又依許宗力大法官於司法院釋字第604號解釋協同意見
書所闡釋「一行為不二罰原則」之意涵，「一行為不二罰原則」至少亦屬行政程序法第4條所規定之一般法律原則，當為被告所遵守。今被告再以完全相同之事由對原告作成原處分，顯係針對同一行為重複處罰，而有違「一行為不二罰原則」，故原處分確屬違法，應予撤銷。
⒋被告機關辯稱已有確定判決及確定之行政處分認定，故原
告自應受拘束而不得為相反之主張云云，其所辯並無理由，難謂可採。
⑴依被告機關所述，臺中市政府都市發展局以102年1月17
日中市都測字第1020004452號函認定系爭巷道為現有巷道後，原告不服，提起行政爭訟。遭臺中高等行政法院以102年度訴字215號判決駁回確定在案。故被告機關認為本件行政處分未經依法撤銷且業經確定終局判決。原告自不得為與該確定判決意旨相反之主張云云，資為抗辯。
⑵惟查，上開行政判決係以認定為現有巷道之該函處分（
102年1月17日中市都測字第1020004452號函）為訴訟標的，而上開行政判決被告機關為臺中市政府都市發展局；至本件行政訴訟之訴訟標的為臺中市政府建設局105年1月21日中市建養字第1050007497號函，針對原告違反臺中市道路管理自治條例第18、35條處以3萬元罰鍰，至本件被告機關為臺中市政府建設局。是前後二訴訟，當事人不同且訴訟標的並非同一，故後訴（即本件訴訟）自不生既判力之問題，顯屬當然。
⑶再者，上開行政訴訟所爭執之法律關係在於，系爭巷道
是否為現有巷道。至本件所爭執問題處，在於原告並無擅自挖除現有巷道之路面水泥、破壞路面，並改變道路寬度，影響通行之行為，故原處分函所認原告違反臺中市道路管理自治條例第18、35條之規定，顯與事實不符。從而，前訴訟確定判決之法律關係並非本件訴訟標的法律關係之前提（先決）問題，是被告機關舉以最高法院72年判字第336號行政判例為由，認後訴法院受前訴裁判之拘束，原告不得提與前訴確定判決意旨相反之主張云云，應屬無據。
⑷末查，臺中高等行政法院102年度訴字215號確定判決所
審究範圍在於系爭有無符合司法院釋字第400號理由書所稱既成道路公用地役關係，以及有無符合臺中市建築自治條例第19條第1項第1款及同第2項規定，是就此二判斷如為後訴判決之先決問題，自應受前裁判之拘束。然本件原告所認臺中市政府都市發展局並無權限作成現有巷道認定之重要爭點，並未於前確定判決所審酌過，且因原告所提本件訴訟非針對同一當事人，是後訴法院自可依法自為審酌。
⑸綜上所述，因本件訴訟之當事人及訴訟標與前訴訟（臺
中高等行政法院以102年度訴字215號判決）不同，且本件原告所提相關重要爭點亦未經前訴判決主文及判決理由中判斷，是原告自無受既判力之拘束，自得為相反之主張。故被告上開所辯，應無理由，委無可採。
⒌被告機關復辯稱原告違法行為係屬數行為，自無一行為不
二罰之情形，繼以原告違法之行為皆係於認定為現有巷道後，其自得依法裁罰云云，予以抗辯，並無理由。
⑴按「違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要
件；故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失。」（最高行政法院105年判字第308號判決參照）。準此，依上開判決意旨及行政罰法第7條第1項之規定，行為人違反行政法上管制規定，是否出於故意，而得予以處罰，應就義務人對行政法上義務構成要件有無認知，及其是否有意任其發生，加以判斷。
⑵查因原告不住該處，鄰人王定圭時常趁機丟棄廢棄物至
所有地上，且又屢勸不聽。嗣原告於101年4月13日，遂雇工搭建鐵絲圍籬隔離並敲除部分水泥路面，以利搭建等情。原告所為搭建鐵絲網及挖除水泥路面行為，均在臺中市政府都市發展局以102年1月17日中市都測字第1020004452號函及臺中高等行政法院以102年度訴字215號判決（於103年6月25日判決確定）認定系爭巷道為現有巷道之「前」，原告在私人土地內挖除水泥及搭建鐵絲網鐵架，何來有故意破壞道路之行為存在。又查，因鄰人王定圭檢舉原告，被告先以103年8月20日中市建養字第1030104296號函限原告於103年9月5日拆除鐵絲圍籬及恢復路面。原告不服，遭訴願駁回。嗣被告又以104年1月22日中市建養字第1040001676號裁罰書裁罰3萬元並限於104年2月22日改善完成。原告不服，又遭訴願駁回。原告不得已方於104年5月4日繳交罰鍰3萬元及雇工拆除鐵絲網鐵架。
⑶詎料，被告仍認原告擅自挖除路面水泥、破壞路面寬度
，並改變道路寬度，影響通行之違規事實，嗣以104年10月8日中市建養字第1040123435號函，限原告於104年11月16日前完成改善。今被告又以原告未限期改善，以原處分裁罰原告3萬元。被告上開所為裁處，既係同針對原告101年4月13日之雇工挖除位於其所有土地內水泥路面之行為（原告同一挖除行為），即無被告辯稱原告有數違法行為可言。質言之，被告所認其裁罰並未違反「一行為不二罰原則」之抗辯，尚無所據，所辯並無理由。再者，縱依臺中市道路管理自治條例第18、35條之按次處罰之規定，惟因原告乃認知挖除其所有土地內之水泥，而非故意挖除及破壞被認定之現有巷道。是原告因無故意挖除之行為，而欠缺故意或過失之歸責條件，故其縱有違反行政法上義務之行為，被告亦不應對之課以行政罰，至為灼然。
⑷綜上所述，被告對原告裁罰均係同一挖除行為，且原告
主觀上並無挖除道路之故意，是被告所為原處分，違反「一行為不二罰原則」及行政罰第7條第1項之規定，因有違法之處，依法應予撤銷。
⒍被告雖辯稱臺中市政府都市發展局為建築法之主管機關，
具有指定「非」都市○○區○○巷道之權限云云，惟被告所援引之建築法及臺中市建築管理自治條例等法規，並不足引為據。
⑴因被告所援引之建築法第48條第2項及第101條之規定，
乃就現有巷道之建築線及訂定建築規則內容事項予以規範，並非係就「現有巷道」認定權限之主管機關予以明文。從而，被告所認依臺中市建築管理自治條例第1、2條，逕認臺中市政府都市發展局就「非」都市○○區○○○巷道具有認定權限，因法律無明文規定，故其所辯應不可採。
⑵再者，依臺中市道路管理自治條例第3條：「本自治條
例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府），執行機關及其權責劃分如下：三、本府都市發展局：㈡都市○○區○○巷道之認定、改道及廢止。」之規定，即明文表示臺中市政府都市發展局僅限「都市○○區○○○巷道具認定權限，本件巷道爭議位於「非都市計畫區」，依上開條文規定，臺中市政府都市發展局依法無認定權限甚明。
⑶如被告所稱臺中市政府都市發展局就「非都市計畫」現
有巷道亦有認定之權限，則原告欲廢止「非都市計畫區」之現有巷道時，依被告上開理由，原告亦得向臺中市政府都市發展局申請廢道才是。顯見，被告扭曲及割裂臺中市道路管理自治條例第3條第3款，「都市發展局：
都市○○區○○巷道之認定、改道及廢止。」之規定甚明。故其辯稱，臺中市政府都市發展局就「非都市○○區○○巷道」具有認定權限，依法無據，所辯亦難認可採。
⒎又原告所為架設圍籬、挖除路面行為，均係防護其私有土
地避免遭鄰人王定圭任意傾倒廢棄物或任灑農藥之不法侵害，詳如前述。今被告對本件事實之判斷未予詳查，即遽處原告3萬元之罰鍰，被告自有行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」之違失，以及第43條違反經驗法則判斷事實。職是，被告依此認定之事實，行使本件之裁處罰鍰，自是應認被告就應裁量之事實未能詳予調查肯認之違誤。
⒏末按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人
民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。查被告所為原處分，未予審酌原告架設鐵架圍籬及挖除路面之原因、過程，僅憑藉行政裁判確定系爭巷道為既存道路為由，認定過往未違反任何行政義務之行為，施以原告罰鍰3萬元，應認原處分亦有違誠實信用原則。
⒐綜上，本件原處分有前揭違誤，訴願決定未予糾正，均有未合，請判決如訴之聲明所示，以保障原告之權益等語。
三、被告答辯略以：㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述:
⒈原告之主張已有確定判決及確定之行政處分認定，自應受其拘束而不得為相反之主張：
⑴按最高行政法院72年判字第336號判例：「為訴訟標的
之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」次按最高行政法院63年判字第558號判例：「行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響。」⑵查系爭巷道經臺中市政府都市發展局102年1月17日中市
都測字第1020004452號函認定為現有巷道，原告提起訴願及訴訟(臺中高等行政法院102年度訴字第215號判決)皆遭駁回確定。(證物ㄧ)故本件行政處分未經依法撤銷，且經確定之終局判決裁判，原告自不得為與該確定判決意旨相反之主張，原告主張非都發局認定權限云云並無理由。
⑶次查原證1：「…查民眾陳情原告於101年4月13日僱工
將本市○○區○○○路○○巷道路面上鋪有混凝土之路緣部分敲除…民眾再檢舉原告於系爭巷道上敲除原有路面邊緣及架設圍籬等情事，被告遂以103年8月20日中市建養字第1030104296號函請原告於103年9月5日前拆除鐵絲網圍籬及恢復路面，原告不服提起訴願（案號：0000000），經本府以103年12月19日府授法訴字第0000000000號作成訴願駁回決定，嗣因原告逾期仍未完成改善，被告以104年1月22日中市建養字第1040001676號裁處書裁罰3萬元罰鍰並限於104年2月22日前完成改善，原告不服提起訴願（案號：0000000），經本府以103年12月19日府授法訴字第1030258713號作成訴願駁回決定。嗣被告於104年8月18日至現場辦理會勘，再以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知原告限期於104年11月16日前完成改善，並於確認原告仍未改善，遂以原告違反臺中市道路管理自治條例第18條規定，依同條例第35條規定裁處原告罰鍰，自屬有據。…」又本件原告自101年起違反臺中市道路管理自治條例，並經被告以103年8月20日中市建養字第1030104296號函認定其確違反臺中市道路管理自治條例第18條之規定，且經訴願駁回，前揭行政處分業已確定，自對於人民與國家雙方均有拘束力，故本件原告自不得對確定之行政處分所為之認定有所爭執。
⑷綜上所述，本件原告所為之主張，皆已有確定判決及確
定之行政處分認定在案，原告自應受其拘束，不得嗣後再行爭執，原告主張無理由，至為灼然。
⒉原告違法行為係屬數行為，自無ㄧ行為不二罰之情事，原告主張無理由：
⑴按行政罰法第25條：「數行為違反同一或不同行政法上
義務之規定者，分別處罰之。」次按臺中市道路管理自治條例第18條第1項：「道路範圍內之側溝及路面，不得破壞、更改及設置妨礙排水或交通安全之構造物。」及同法第35條：「違反第10條第2項、第14條、第16條第1項、第17條第2項及第18條第1項規定，經建設局通知限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」⑵查上開法條應係為處罰經被告通知限期改善而屆期未改
善之行為，本件被告已於104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知原告限期於104年11月16日前完成改善，惟原告並未改善完成。此部分為新產生之違反行政法上之行為，並非原告所指謫之狀態責任，且法條亦明文規定得按次處罰，並無一行為不二罰之疑慮，故原告主張並無理由。
⒊原告違法之行為皆係於認定為現有巷道後，被告自得依法裁罰，原告主張無理由：
⑴承上所述，臺中市道路管理自治條例第35條應係為處罰
經被告通知限期改善而屆期未改善之行為，而系爭巷道於102年1月17日經認定為現有巷道，被告依法通知限期改善皆係於認定為現有巷道後，原告違反限期改善之行為已違反前揭自治條例，且顯有違反前揭自治條例之故意，被告自得依法裁罰，原告主張並無理由。
⑵退步言之，系爭巷道亦具有公用地役關係，臺中高等行
政法院102年度訴字第215號判決略以：「…系爭巷道既因供不特定之公眾通行多年，且年代久遠而未曾中斷，已符合司法院釋字第400號解釋理由書所稱既成道路公用地役關係之要件，自屬既成道路，而確有公用地役關係存在，已甚明確。從而，系爭巷道已符合前揭司法院解釋所示之「一、不特定之公眾通行所必要。二、於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止。三、經歷之年代久遠未曾中斷至阻止之情事」之要件。…」是以，系爭巷道具有公用地役關係，為釋字400號所指之既成道路，自為本市○○區○○○○道路，依法原告自始即不得破壞，故原告破壞及設置構造物之行為已違反臺中市○○道路管理自治條例，被告裁罰洵屬有據。
⒋臺中市政府都市發展局具有指定非都市○○區○○巷道之權限，原告主張無理由：
⑴按建築法第48條第2項：「前項以外之現有巷道，直轄
市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」次按同法第101條：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」再按臺中市建築管理自治條例第1條：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」末按同法第2條：「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱都發局）。」⑵由上述法條可知，現有巷道為建築法所明定，且由主管
建築機關認定之，並無都市計畫區及非都市計畫區之分別。查臺中市政府100年11月30日府授都工字第00000000000號公告：「臺中市政府都市發展局執行下列法規之主管機關權限：一、建築法及其子法…」可知臺中市政府都市發展局為建築法之主管機關，自有認定系爭巷道為現有巷道之權。
⑶次查臺中高等行政法院102年度訴字第215號判決：「…
又按自治條例第19條第1項第1款及第2項第1款規定：「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。」、「前項第1款巷道之現有寬度應超過2公尺，並由都發局就其寬度、使用性質、使用時間、通行情形與公益上需要及參酌申請人檢附合法房屋證明、稅籍證明、接水接電證明、航照圖、道路主管機關核發之證明文件等認定之，並符合下列情形之一：一、巷道旁之房屋已編有2戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾20年者。」經查：…8、…依前揭自治條例規定，以原處分認定系爭巷道為該條例之現有巷道，並駁回原告之異議，依法核無不合。…」可知系爭巷道經指定為現有巷道之依據為前揭自治條例第19條第1項第1款及第2項第1款之規定，又其中並無限定以都市計畫區內為限，故臺中市政府都市發展局自有認定系爭巷道為現有巷道之權。
⑷是以，依上述法律及事實，臺中市政府都市發展局自有
認定非都市○○區○○○巷道之權限，原告主張臺中市政府都市發展局並無認定權限云云並不可採。
⒌綜上所述，本件原告之主張為無理由，請求判決如訴之聲明所示等語。
四、本件兩造之爭點為：⑴系爭巷道是否屬「現有巷道」？⑵原告經被告以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知應於104年11月16日前改善完成，屆期仍未完成改善，是否違反臺中市道路管理自治條例第18條、第35條之規定？⑶被告依同自治條例第35條規定，以原處分裁處原告3萬元罰鍰，是否違反ㄧ事不二罰原則？
五、本院之判斷：㈠按臺中市道路管理自治條例第2條規定：「本自治條例所稱
道路，係指本市○○區○○○○道路及其附屬工程。」、第3條第1項規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府），執行機關及其權責劃分如下：一、本府建設局（以下簡稱建設局）：㈠道路之修築、改善及養護。㈡道路之管理。㈢共同管道、寬頻管道之設置、使用管理及維護。㈣公共設施或建築使用道路之管理。……」、第18條規定：「（第1項）道路範圍內之側溝及路面，不得破壞、更改及設置妨礙排水或交通安全之構造物。（第2項）前項違規構造物，經建設局通知限期自行拆除，屆期未拆除者，建設局得逕予拆除。」、第35條規定：「違反……第18條第1項規定，經建設局通知限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上10萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」臺中市建築管理自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱都發局）。」、第19條規定：「（第1項）本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。
關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。……（第2項）前項第1款巷道之現有寬度應超過2公尺，並由都發局就其寬度、使用性質、使用時間、通行情形與公益上需要及參酌申請人檢附合法房屋證明、稅籍證明、接水接電證明、航照圖、道路主管機關核發之證明文件等認定之，並符合下列情形之一：一、巷道旁之房屋已編有2戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾20年者。二、該現有巷道土地登記之地目為道或非都市土地編定為交通用地，並有通行事實存在者。三、道路或交通主管機關證明有供公眾通行必要者。……。」。
㈡經查，原告經民眾陳情其有於系爭巷道上敲除原有路面邊緣
及架設圍籬，經臺中市政府都市發展局函請被告辦理，被告查明後，以103年8月20日中市建養字第1030104296號函，通知原告限期於103年9月5日前改善，因原告逾期仍未完成改善，被告遂依臺中市道路管理自治條例第35條規定，裁處原告3萬元罰鍰，並限其於104年2月22日前改善完成，原告不服提起訴願，經臺中市政府決定駁回；嗣被告於104年8月18日會勘時，發現原告仍未改善，乃以104年10月8日中市建養字第1040123435號函，請原告於104年11月16日前改善完成，原告逾期仍未改善，被告再以原處分處原告3萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經臺中市政府決定駁回等情，有被告103年8月20日中市建養字第103104296號函、104年10月8日中市建養字第1040123435號函、104年1月22日中市建養字第0000000000號裁處書、105年1月21日中市建養字第1050007497號函附裁處書、臺中市政府104年4月17日府授法訴字第0000000000號、105年5月17日府授法訴字第1050095209號訴願決定書以及現場照片在卷可稽(本院卷第10-13、43-44、51-52、62、81-84 )，堪信為真實。
㈢系爭巷道為臺中市道路管理自治條例第2條所規定之道路，
亦屬臺中市建築管理自治條例第19條第1項第1款、第2項第1款之「現有巷道」：
⒈按行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判
決中經裁判者，有確定力。」次按「為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」、「行政處分除經有關機關依其法定職權撤銷外，不得否認其效力。故已成立之行政處分在未撤銷前，對於人民與國家雙方均有拘束力，不因法令變更而有所影響。」最高行政法院著有72年判字第336號、63年判字第558號判例可資參照。
⒉原告雖主張：爭巷道坐落於非都市計畫區，依法臺中市政
府都市發展局當無權作成上開行政處分，故其所作成之處分違法云云。惟查，系爭巷道經臺中市政府都市發展局以102年1月17日中市都測字第1020004452號函認定屬臺中市建築管理自治條例第19條第1項第1款、第2項第1款之「現有巷道」，原告不服提起訴願（案號：0000000），經臺中市政府102年4月18日府授法訴字第1020026122號訴願決定駁回，原告仍不服，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院102年度訴字第215號判決駁回確定，此有被告102年1月17日中市都測字第1020004452號函、臺中高等行政法院102年度訴字第215號判決在卷可證（見本院卷第31-39、49-50頁）。揆諸前揭規定及最高行政法院判例意旨，系爭巷道既經終局判決屬臺中市建築管理自治條例第19條第1項第1款、第2項第1款之「現有巷道」，即有確定力，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。本件原處分之先決問題，即認定「系爭巷道屬現有巷道」之行政處分，經核並無行政程序法第111條所規定之無效事由，亦未經撤銷，且經原告對之提起訴願及行政訴訟，均遭駁回確定，自具有既判力，不僅對原告有拘束力，本院亦應受上開確定判決之拘束，不得為反於該確定判決意旨之裁判。故原告主張：臺中市政府都市發展局無權認定系爭巷道屬現有巷道，原告自無受既判力之拘束云云，顯不可採。
㈣原告經被告以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通
知應於104年11月16日前改善完成，屆期仍未完成改善，確已違反臺中市道路管理自治條例第18條、第35條之規定：
⒈系爭巷道既經主管機關認定屬「現有巷道」，則縱其土地
所有權部分屬原告所有，原告仍應受道路公用之限制，不得任意破壞系爭巷道。經查，因民眾陳情原告於系爭巷道上敲除原有路面邊緣及架設圍籬等情事，前經被告於103年8月20日通知其限期改善後仍不改善，而遭被告於104年1月22日裁處3萬元罰鍰；嗣被告於104年8月18日會勘時，發現原告仍未為改善完成，乃於104年10月8日通知原告於104年11月16日前完成改善，屆期原告仍未完成改善等情，有現場照片、被告辦理會勘紀錄表、104年10月8日中市建養字第1040123435號函、及105年1月21日中市建養字第1050007497號函附裁處書附卷可稽(本院卷第42-43、59-60頁)。原告敲除系爭巷道邊緣致其寬度減縮之行為，已違反臺中市道路管理自治條例第18條第1項「道路範圍內之側溝及路面，不得破壞」之規定。又原告違反臺中市道路管理自治條例第18條第1項規定，經被告於104年10月8日通知原告應於104年11月16日前完成改善，屆期原告仍未完成改善，原告顯已違反臺中市道路管理自治條例第35條規定，至為灼然。
⒉原告雖主張：其於101年4月雇工敲除路緣時，系爭巷道尚
未被認定為現有巷道，其所為挖除行為自無違反任何行政法上義務，且行為非出於故意或過失，依法應不予處罰云云。然查，本件原告雖係於系爭巷道被認定為現有巷道「前」為破壞系爭巷道之行為，惟本件原處分並非針對原告於101年4月挖除系爭巷道邊緣之行為所作之裁處，而係針對原告經被告以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知限期於104年11月16日前完成改善，而原告屆期仍未完成改善之不作為，所作之裁處。原告挖除系爭巷道邊緣之行為，係違反臺中市道路管理自治條例第18條之規定（不應作為而作為），至於原告經通知未遵期完成改善，則係違反同自治條例第35條之規定（應作為而不作為），二者顯有不同，原告容有誤解。又原告經被告多次通知，仍拒不改善，足見原告主觀上具有故意，自應受罰。原告主張：其未違法任何行政法上之義務，且行為並非出於故意或過失云云，顯屬卸責之詞，並不足採。
㈤依臺中市道路管理自治條例第35條規定，得按次處罰，被告所為原處分並未違反ㄧ事不二罰原則：
⒈經查，原告前經被告於103年8月20日通知其限期改善後仍不改善，固經被告於104年1月22日裁處3萬元罰鍰在案。
然原告經被告以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知限期於104年11月16日前完成改善，屆期原告仍未完成改善，此乃一新產生之違反行政法上應作為而不作為之義務行為，而前次通知其改善而不改善之行為，已經先前之裁罰處分切割，而可評價為獨立之違法行為，前後係屬數行為之情形，核與原告所稱之狀態責任無涉。故被告以原處分針對原告經通知限期於104年11月16日前完成改善，而原告屆期仍未完成改善之不作為，裁處罰鍰3萬元，洵屬有據，並無違反行政程序法第8、36、43條規定之情事。
⒉再者，依臺中市道路管理自治條例第35條規定，經被告通
知限期改善屆期為改善者，本得按次處罰，並無違反一行為不二罰原則之疑慮。原告上開主張，顯不可採。況且，若謂原告於104年1月22日經被告裁處3萬元罰鍰之後，即可不遵期改善，且被告亦不得再予以裁處，則豈非任何違規者只要被裁罰1次，即可取得永久免罰證明，繼續維持違法之狀態。原告此部分主張，洵非可採。
㈥綜上所述，原告確有違反臺中市道路管理自治條例第18條、
第35條之違規行為，其上述主張均無可採。被告依同自治條例第35條規定，以原處分裁處原告3萬元罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈦至於被告聲請本院告知臺中市政府都市發展局參加訴訟乙節
，因系爭巷道經臺中市政府都市發展局認定屬現有巷道，業經終局判決確定在案，本院認無告知訴訟之必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經審酌後於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
行政訴訟庭法 官 陳文燦上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
書記官 陳怡臻