臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第96號原 告 朱威林被 告 臺中市政府衛生局代 表 人 徐永年訴訟代理人 張美智
王永慶上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服台中市政府民國105年8月18日府授法訴字第1050096047號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國105年11月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於網站（網址：https://tw.bid.yahoo.com/item/%E7%BE%8E%E5%9C%8BNatures-Bounty-%E8%94%93%E8%B6%8A%E8%8E%93Cranberry-12500mg-%E6%9C%A8%E6%A7%BFHib-000000000000，下載日期：民國104年3月4日)(下稱系爭網站)，刊登「美國Natures Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg+木槿Hibiscus 100mg12 0顆」（錄案案件編號：104W1188）產品廣告(下稱系爭廣告)，內容述及「…蔓莓越是抗氧化超強的優質水果…可說是抗氧化超強，最新的醫學研究又發現，…並且具有很強的抗氧化作用…PACs本身能夠快速地消除體內的自由基，…蔓越莓汁具有很強的抗氧化作用，…防癌抗老的功能，是值得多食用的健康好幫手。(維基百科)木槿中醫上以樹皮和花入藥，功能活血潤燥…」等詞句，整體表現涉及誇張，違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規定，經新北市政府衛生局104年4月27日新北衛食字第1040721728號函轉衛生福利部食品藥物管理署104年4月20日FDA企字第1041201567號函移請被告辦理，復經原告於104年9月18日陳述意見，被告審認原告違反安全食品衛生管理法第28條第1項規定，依同法第45條規定，於105年3月23日以中市衛食藥字第0000000000號行政裁處書處新臺幣（下同）4萬元之罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、食品安全衛生管理法第2條規定：本法所稱主管機關：…
…在直轄市為直轄市政府。又依臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。而臺中市政府於104年10月14日以府授衛食藥字第10402280301號公告：臺中市政府衛生局執行食品安全衛生管理法及其子法之主管機關權限。查本案食品安全衛生管理法事件發生於000年0月0日，被告按行政罰法第42條與行政程序法第102條之規定，應給具狀人陳述意見之機會，其於104年5月7日發函，原告於104年9月18日前往該局說明作成調查紀錄表。惟查：
1、食品安全衛生管理法第2條規定：本法所稱主管機關：在直轄市為直轄市政府。而臺中市政府於104年10月14日始公告：臺中市政府衛生局執行主管機關權限。則前述臺中市政府衛生局於104年5月7日發函及104年9月18日作成調查紀錄表，臺中市政府衛生局當時並無管轄權，均逾越執行主管機關權限，難謂合法。
2、又本案食品安全衛生管理法事件發生於000年0月0日，其地方主管機關為臺中市政府，因此臺中市政府衛生局前述調查事實及證據，即與行政程序法第一章第六節相關法條有間，屬違法之調查事實及證據，致該事證無證據資格，從而其105年3月23日中市衛食藥字第1050024679號行政裁處書亦難謂適法，原處分行政裁處罰鍰4萬元整應予撤銷。
3、依行政罰法第5條規定：行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。而訴願法第4條第5款規定：不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。原告認為臺中市政府才是適格行政裁處機關，如不服其處分，可向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願最有利於具狀人，因此，台中市政府訴願決定書應予撤銷。
(二)、原處分行政裁處書認為原告於在奇摩拍賣網站刊登之Natu
res Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg+木槿Hibiscus100m
g 120顆產品之系爭廣告，引用網路及維基百科資料，整體涉及誇張，違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，惟查：
1、原告對系爭食品產品，並未對其規格、成分、效能等有所置喙，換句話說，就是無從誇張。再者，細查全篇整體表現之蔓越莓及木槿，引用網路及維基百科資料，都是複製再貼上之資訊，蔓越莓均指蔓越莓水果或蔓越莓汁之食品原料，不涉Natures Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg+木槿Hibiscus 100mg 120顆之食品產品。又原告上網以奇摩及google搜尋蔓越莓、木槿關鍵字，衛生福利部食品藥物管理署及被告所謂產品廣告宣稱誇張之資料均能尋得，原告並未修改隻字片語，被告所說涉及誇張，請具體指出那一詞句誇張，實際的事實是什麼，並提出第三方定性、定量分析科學檢驗實證。
2、又查網路文章資料明載發表研究或言論之單位，有著名的美國醫學學會期刊、美國羅格斯大學、美國化學會、美國賓州司克朗頓大學文森教授、國際多酚與健康會議(ICPH)、波士頓大學醫學院內科教授Kalpana Gupta,MD,MPH、美國藥典、新英格蘭醫誌、第38屆美國感染疾病學會、美國國家衛生研究院、澳洲紐卡索大學教授Peter Howe博士、馬德里食品科學科技及營養學研究所、美國農業及食品化學期刊、以色列特拉維夫大學、台北醫學大學鄭慧文教授、台大醫院家庭醫學部主治醫師姚建安，媒體雜誌中央社、健康生活、優活健康網、蘋果日報、美國商業資訊、長春月刊亦有報導，另台北市博仁綜合醫院雲 頤營養師、馬偕紀念醫院營養課課長趙強營養師、彰基體系醫院鹿東分院邱鈺營養師(附參考文獻)也發表文章，均敘述蔓越莓之有清除自由基、抗氧化作用、防癌抗老等種種功效。
3、再者，現同屬衛生福利部之前行政院衛生署中醫藥委員會「建構中藥用藥安全環境五年計畫」，其中一項子計畫CCMP93-CP-004建立「中西藥交互作用資訊網」，該資訊網站明載蔓越莓中內含的類黃酮、維生素等有機成份也具有抗氧化的效果，適量的攝取蔓越莓可以捕捉體內的自由基，間接對抗老防癌有益處。查蔓越莓是杜鵑花科越橘屬常綠灌木，抗寒性強，主要生長于北半球的涼爽地和高寒溼地，全世界只有加拿大和美國的幾個省(州)和南美的智利有條件生長，台灣地處亞熱帶不產蔓越莓，市面上甚少見到蔓越莓水果，國內研究其效能不足，但是現在已是地球村時代，交通方便，資訊發達，原告以google搜尋剛鍵入中文蔓字即跳出蔓越莓的功效与作用，以此關鍵字搜尋約有503,000項結果說明蔓越莓有清除自由基、抗氧化作用、防癌抗老功能，英文網站介紹資料更多(前於訴願時又再檢附下載美國馬里蘭大學醫藥學中心及非營利GEORGEMETELJAN基金會英文報告資料17張暨中文網站資料28張供參證)，證明具狀人以上所言蔓越莓係經長期、多次、反復、多方蒐集接觸資料認明其功效，而系爭食品產品包裝盒的確印上含有PACs(即中文前花青素)成分，
(三)、依國語日報出版中心2008年5月修訂版，新編國語日報辭
典第1633頁解釋誇張：1.修辭學上的一種辭格，凡是用主觀的想像，故意誇大所形容的事物，來增強所想表達的效果，就叫誇張。2.言過其實。再依弘雅圖書股份有限公司2008年1月出版之精解國語辭典第894頁解釋誇張：為引人注意，故意使言語和動作超過實際的情形。又世一文化事業股份有限公司2015年5月新版新編辭海第913頁解釋誇張：故意誇大，以吸引他人注意的修辭法。通說均認係故意誇大內容，言過其實。該行政裁處未以科學的方法證明具狀人故意或過失誇張，難認行政處分適法。
1、被告稱「無論係藥物療效、健康食品保健功效、營養素特定生理功能皆須醫學學理、實驗數據、臨床試驗等長期科學研究方能論證其對人體之功效…故自非僅靠書籍抑或期刊論文即可確立…」，欲以此來駁斥原告在訴願書列舉提出之發表研究或言論之美國醫學學會期刊等等國內外一大串證據資料；惟查系爭蔓越莓係食品，被告自承係食品廣告，既非屬特殊營養食品或健康食品，亦非藥品，則其稱無論係藥物療效、健康食品保健功效，與系爭食品又有何干。
2、被告稱改制前行政院衛生署於101年9月28日署授食字第0000000000號令(台中市政府訴願決定書稱衛生福利部103年1月7日部授食字第1021250977號令修正，可見被告引用不適用之舊令作成行政處分及訴願之答辯書)發布之食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準(下稱認定基準)，係依現有科學事證尚不足以證實一般食品具有是類功能之原則性規範。而64年公布施行的食品安全衛生管理法，在103年1月7日中央衛生主管機關認為依現有科學事證尚不足以證實一般食品具有是類功能，即不清楚一般食品是否具有是類功能(如系爭之蔓越莓有沒有清除自由基、抗氧化作用、防癌抗老功能)，就自行以行政命令認定食品標示宣傳廣告不得使用清除自由基(原告刊登網路資料是消除自由基，並非清除自由基)、抗氧化作用、防癌抗老………等詞句、例句，只要食品使用該等詞句、例句，就認定涉及誇張。依其邏輯就是世界上沒有一種食品，依現有科學事證，足以證實具有清除自由基、抗氧化作用、防癌抗老………等詞句、例句功能；而本案發生時間是104年3月，早已是科學發達、食品科學非常進步的時代，化學定性、定量分析科學檢驗均可以獲得實證某一食品有無清除自由基、抗氧化作用、防癌抗老是類功能，而前述國內外大學、權威醫學學會期刊、美國藥典、美國國家衛生研究院早有研究成果認定其功能，卻仍以行政命令稱依現有科學事證尚不足以證實一般食品具有是類功能之原則性規範訂定認定基準，並以使用該詞句、例句，而並無其他積極證據，就遽以認定誇張。
3、再者，被告認定違反食品安全衛生管理法第28條，應由其證明原告涉及故意或過失誇張。按行政罰法第7條規定：違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，及行政罰法第8條後段規定：但按其情節，得減輕或免除其處罰。復食品安全衛生管理法第28條第1項後段規定：不得有不實、誇張或易生誤解之情形；因此，誇張與易生誤解是兩個不同之情形。訴願決定書駁回之理由稱：易使消費者誤解食用該產品能有效達到抗氧化…及刊登之系爭廣告，足使消費者誤解系爭食品具有抗氧化…，理由均非誇張，與被告行政裁處書認定事實不同；又稱：系爭產品僅屬一般食品，為訴願人所不爭執，應不得宣稱醫療或保健效果，…是系爭產品仍不得宣稱醫療或保健效果，有不實誇張或易生誤解之情形，查原行政裁處書認定原告涉及的是一般食品的誇張，如何有宣稱醫療或健康食品保健效果，顯然訴願審議根本未認清事實，審議草率，不足採信，應予撤銷訴願決定。
4、自由基是人體進行正常新陳代謝過程中自然產生的副產品，外界的輻射、紫外線、電磁波、二手煙等等也是自由基產生的來源。自由基能作用於脂質產生過氧化產物，而這些過氧化產物能使DNA正常序列發生改變，引起基因突變，導致細胞惡性突變，產生腫瘤，衰老、老化、老年癡呆，動脈粥狀硬化亦均與自由基有關。而許許多多蔬菜水果中富含維生素A、C、E、植化素(如β-胡蘿蔔素、葉黃素、花青素、異黃酮類、多酚類..等)，這些抗氧化成分有助於清除體內自由基，不是只有系爭蔓越莓才有抗氧化、清除自由基、防癌抗老是類功效，蔓越莓含PACs(即中文前花青素)、類黃酮、維生素等成分的國內外報導眾多甚鉅，原告當然認為其有此類功效，原處分未以科學的方法證明原告故意或過失誇張，與違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定之構成要件有間。
5、茲提出(1)藥學雜誌95期刊登「自由基及抗氧化物功能的探討」、(2)美國化學博士、陽明大學醫學院藥理教授潘懷宗，在元氣網/名人在線/刊登「8大抗氧化與5大超級能量食物」、(3)〔早安健康／陳家恩編譯〕日本專門提供抗老對策的網站《抗老Life》特別介紹、(4)台灣癌症基金會網站登出的《抗癌》自由基過量細胞害了了、(5)奇摩知識登載蔓越莓多酚究竟對人體有何幫助?( 6)令頒上述「認定基準」的中央主管機關食品藥品管理署前出版之「藥物食品安全週報」和「本署新聞」、(7)國外Dr.Axe網站刊登最高十種抗氧化食物(Top 10 Antioxidant Foods)，蔓越莓排名第八名及功效文章，書載柚子、梨子、南瓜、菠菜、香蕉、藍莓、蔓越莓、花椰菜、胡蘿蔔或蕃茄等許許多多的蔬果食品，具有抗氧化可以中和消除自由基、抗老防癌等等功效，加上國內電視、影音媒體的許多報導，原告相信這些國內外的報導有其科學根據而據以引述，另再陳百度百科、中西藥交互作用資訊網、抗氧化營養素、抗胰臟癌這些食物是好幫手及鄭承傑教授/醫師婦女健康電子報：蔓越莓預防泌尿道感染相關報導蔓越莓等食品功效資料等，原告沒有故意或過失違法誇張之情形。
6、中央主管機關94年發布之「認定表」總說明四：各級衛生機關對於可能涉嫌違規之產品，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現，…綜合研判，切勿咬文嚼字，以達毋枉毋縱之管理目標，原告訴認為被告無法提出其他任何證據，不以科學方法去追求真理，就是依據「認定基準」在咬文嚼字。又上述「認定基準」三、(二)、4稱:引用本署衛署食字號…者，應認定涉及誇張…，請問如果該字號為真實，可以依據該唯一證據，認定違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，顯然需要其他證據來證明有無誇張。
(四)、大法官104年12月18日公布釋字第734號解釋：憲法第十一
條規定，人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障。廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第十一條所保障之言論範疇；因此，原告在奇摩拍賣網站刊登的系爭廣告，係憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障的範圍。次依憲法第23條規定之意旨，人民自由權利之限制得以法律限制，又依中央法規標準法第2條、第5條規定，關於人民之權利、義務者，應以法律定之，而法律得定名為法、律、條例或通則；同法第6條規定，應以法律規定之事項，不得以命令定之；復查行政罰法第4條規定:違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限；因此，被告在無其他任何證據證明系爭廣告誇張，僅以改制前行政院衛生署於101年9月28日發布，非法律授權之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」行政命令使用之詞句為唯一證據，認為原告刊登的食品廣告誇張，違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，據以行政裁處罰鍰，顯與上開法律規定未合。另依大法官釋字第638號解釋:行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。「認定表」、「認定基準」是非法律授權之行政命令，法律是規定不得誇張，並沒有明文規定不得使用「認定基準」之詞句。
(五)、聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
(一)、按行政罰法第42條與行政程序法第102條及第105條第1項
之規定，被告應給予原告陳述意見之機會，或提出陳述書說明，案依網路平台公司所提供刊登者會員帳號，系爭廣告係原告於網站（網址：https://tw.bid.yahoo.com/item/% E7%BE%8E%E5%9C%8BNatures-Bounty-%E8%9%E8%94%93%E8%B6%8A% E8%8E%93Cranberry-12500mg-%E6g-%E6%9C%A8%E6%A7%BFHib-000 000000000，下載日期：
104年3月4日)，刊登「Natures Bo unty蔓越莓Cranberry00000mg+木槿Hibiscus 100mg 120顆」產品廣告，內容述及：「…蔓莓越是抗氧化超強的優質水果…可說是抗氧化超強，最新的醫學研究又發現，…並且具有很強的抗氧化作用…PACs本身能夠快速地消除體內的自由基，…蔓越莓汁具有很強的抗氧化作用，…防癌抗老的功能，是值得多食用的健康好幫手。(維基百科)木槿中醫上以樹皮和花入藥，功能活血潤燥…」等詞句，涉及誇張，並佐以產品品名、圖片、價格、付款方式…等，且透過網路刊登傳播讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，已屬廣告行為。
(二)、所謂食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料，且食品
亦應符合衛生安全及品質，以維護國民健康及保障消費者權益，按食品衛生管理法第1條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。」，第3條規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料。…」。系爭廣告之標的確屬食品無疑，原告既為食品廣告，應對相關食品安全衛生規範有主動加以了解並予以遵循之義務，自不得有違反食品安全衛生管理法第28條之行為，經查，系爭網站頁面所顯示之會員帳號資料，而由該網站頁面之交易平台所提供之拍賣會員登錄基本資料，登錄者即為原告，所登錄之個人資料(全名、住址、出生年月日、認證電話)亦與原告相符，原告對此亦不爭執，可證原告為系爭廣告之行為人，而食品廣告是否符合法規範之要求，自應以廣告行為作觀察，行為人自應負其應負之法律責任，原告稱：「已極盡相當之注意，無故意或過失誇張之情形…陳明之事實及理由，原處分行政裁處罰鍰新臺幣肆萬元整應予撤銷…」云云，核與事證不符，亦不能因此解免原告違反上開法條規定所應負之法律責任。
(三)、原告固又主張不知法規云云。惟查，不得因不知法規而免
除行政處罰責任，行政罰法第8條定有明文，且查，食品乃屬供人飲食或咀嚼之產品及其原料，涉及人體之健康，與一般之商品有別，是以對於食品之資訊若有錯誤之認知將對人體之健康安全有危害之可能，故對於食品所為之廣告自不能有不實、誇張或易生誤解的行為，而此不行為義務，亦應為社會通常一般知識或經驗之人所可理解，亦即能知悉該行為應屬法規所禁止或可能禁止者。況查，食品衛生管理法於64年1月28日即經制定公布，該法第17條並已規定：「對於食品、食品添加物，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告。」，嗣後食品衛生管理法雖迭經修正（103年2月5日並修正公布名稱為『食品安全衛生管理法』），惟有關食品廣告不得有虛偽不實、誇張、易生誤解此一行政法上義務，則均為歷次修正之該法所規範（歷次規定之條文分別為第17條、第20條、第19條第1項及現行法之第28條第1項）；而該法之中央主管機關為執行上開規範，更於94年3月31日以衛署食字第0940402395號令發布食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能認定表、104年9月28日則以署授食字第000000000號發布食品標示宣傳貨廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準（下稱認定基準，全文4點；另103年1月7日衛生福利部部授食字第0000000000號令修正發布其中第1、3點條文），上開資訊均可自相關政府公報、網站或民間網站查閱，屬公開且容易查閱之資料，準此，難認原告有具體特殊情況之正當事由存在而導致無法得知法規範存在之情形，是原告主張有不知法規冀要減免處罰，顯非可採。
(四)、食品廣告因與國民健康有密切關係，基於公共利益之維護
，故應受較嚴格之規範，旨在避免民眾誤信誇大、不實、易生誤解或宣稱醫療效能之標示、宣傳或廣告，而按食品安全衛生管理法第28條第1項規定：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，依同法第45條第1項規定，違反第28條第1項規定者，應處4萬元以上400萬元以下罰鍰，食品廣告有無涉及誇張，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現綜合研判，由原告所為系爭廣告之文字敘述整體觀之，業將系爭食品當作要藥品般的功效擴大宣傳，而有誇張情事。
(五)、原告辯稱係經長期、多次、反復、多方收集接觸資料認明
其功效…云云。惟參認定基準之規定，仍不得引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義為涉及誇張、易生誤解或醫療效能之食品廣告，經查，系爭產品既為食品，原告亦為該食品廣告刊登者，本應對相關食品衛生規範所要求或禁止之行為或不行為義務主動加以瞭解並予以遵循，原告刊登不符食品安全衛生管理法之食品廣告，已屬違反食品安全衛生管理法第28條規定，原告於產品廣告宣稱…抗氧化…防老…等語，已涉及誇張，被告依食品安全衛生管理法據以認定，並裁處法定最低罰鍰4萬元，已屬輕罰，原告稱提出之發表研究或言論之美國醫學學會期刊等等國內外一大串證據資料…等，均委不足採。
(六)、按認定基準:「（一）使用下列詞句者，應認定為涉及醫
療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：…2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：…3.宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：…4.涉及中藥材之效能者：例句：...。活血。...5.引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫療效能：...（二）使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能者：例句：...。清除自由基。排毒素。…3.涉及改變身體外觀者：例句：…。延遲衰老。防止老化。…」。經查，系爭廣告明確述及「……預防泌尿道感染保健、強力抗氧化物、防癌抗老(網路資料)蔓越莓含有前花青素(PACs)，能夠讓大腸桿菌無法停留，蔓越苺會使存在尿液及泌尿道中的細菌不易附著在尿道管壁上，使引發泌尿道感染的細菌會比較容易隨尿液被排出體外。蔓越莓是抗氧化超強的優質水果…可說是抗氧化超強，最新的醫學研究又發現，蔓越莓汁可有效抑制幽門螺旋桿菌，扺抗細菌性胃潰瘍，並且具有很強的抗氧化作用，可降低低密度膽固醇與三酸甘油酯。蔓越莓可改善動脈硬化，蔓越莓是非常強力的抗氧化物，PACs本身能夠快速地消除體內的自由基，一般相信對於防癌，防心血管病變。蔓越莓其實和其它莓類或常見的葡萄子類似，可以改善已經硬化的動脈，讓動脈恢復彈性，血液更為暢通，對於預防與改善心血管疾病具有非常明顯的效果。蔓越莓汁具有很強的抗氧化作用，某些成份例如濃縮單寧酸、生育三烯醇可避免低密度酯蛋白膽固醇(俗稱壞的膽固醇)氧化，進而降低動脈硬化對人體健康的傷害。因此，多吃蔓越莓或是喝蔓越莓果汁，除了是女性朋友泌尿道感染的預防武器，也因為蔓越莓的抗氧化物豐富，具有皮膚漂亮，防癌抗老的功能，是值得多食用的健康好幫手。(維基百科)木槿中醫上以樹皮和花入藥，功能活血潤燥…」，準此，系爭廣告內容之詞句均已述及：疾病或特定生理情形之預防改善（防癌、預防泌尿道感染、扺抗細菌性胃潰瘍、改善動脈硬化）、導致疾病有關之體內成分的降低（降低低密度膽固醇與三酸甘油酯）、中藥材效能（活血
）、涉及生理功能(快速地消除體內的自由基、使引發泌尿道感染的細菌會比較容易隨尿液被排出體外、抗氧化作用)及涉及改變身體外觀（抗老），是原告違規事證甚為明確。
(七)、至於原告謂臺中市政府衛生局當時並無管轄權，…致該事
證無證據資格…等。查臺中市政府依據臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條及臺中市政府衛生局組織規程第3條規定，前於100年10月19日即以府授衛企字第0000000000號公告關於醫療法等32法規(包括：食品衛生管理法及其子法)所定主管機關之權限，劃分由被告執行。後因應食品衛生管理法修正名稱為食品安全衛生管理法，臺中市政府復於104年10月14日以府授衛食藥字第10402280301號公告臺中市政府關於食品安全衛生管理法（原名稱：食品衛生管理法）所定主管機關之權限，劃分由被告執行。爰此，被告就本案原告違反食品安全衛生管理法所定義務之行為，基於該法直轄市主管機關之地位，並據土地管轄規定，對於原告自有行政裁罰之管轄權限；再查，本案原處分時（105年3月23日，同年月25日送達原告）亦於臺中市政府104年10月14日府授衛食藥字第10402280301號公告之後，綜上，均足見原告上開之主張顯有誤解。
(八)、另原告表示台中市政府訴願決定書稱，衛生福利部103年1
月7日部授食字第1021250977號令修正，可見台中市政府衛生局引用不適用之舊令作成行政處分及訴願之答辯書…等。查衛生福利部鑒於102年6月19日修正公布之「食品衛生管理法」條次變更及7月23日行政院組改「衛生福利部」成立之組織更名，爰修正「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」第一點、第三點，復於103年1月7日部授食字第1021250977號令修正「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，其修正內容分別為第一點：「衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛生管理法第二十八條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定本基準」；第三點第二款第四目：「引用本部部授食字號或相當意義詞句者:例句：部授食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號…」。亦即衛生福利部103年1月7日部授食字第1021250977號令修正係因應中央機關組織改制，行政院衛生署改制為衛生福利部，及「食品衛生管理法」條次變更；至於認定基準中第二點、第三點第一款（使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能）各目、第二款（使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解）第1目至第3目，則均未修正。準此，不影響本案系爭食品廣告確已違反食品安全衛生管理法第28條之認定，併予敘明。
(九)、聲明：1、原告之訴駁回；2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件上開事實概要欄所載之事實，有系爭商品廣告網頁內容、會員帳號使用者資料、新北市政府衛生局函文、全國全戶戶籍資料表、台灣大哥大股份有限公司基本資料查詢、衛生福利部食品藥物管理署函文、網路疑似違規廣告監控表、被告調查紀錄表、函文、送達證書、原處分行政裁處書、系爭商品相關照片、訴願決定書及等件可稽，自堪信為真實。兩造之爭點在於：原告於前揭系爭網站刊登「美國Natures Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg+木槿Hibiscus100mg1 20顆，預防泌尿道感染保健、強力抗氧化物、防癌抗老」之廣告內容，是否構成食品安全衛生管理法第28條第1項所規定之食品宣傳或廣告有「誇張或易生誤解之情形」，原處分是否適法。
五、本院之判斷：
(一)、按臺中市政府依據臺中市政府組織權限劃分自治條例第2
條及臺中市政府衛生局組織規程第3條規定，於100年10月19日以府授衛企字第1000201245號公告關於醫療法等32法規所定主管機關之權限，劃分由臺中市政府衛生局執行，公告事項：…二十四、食品衛生管理法及其子法；嗣臺中市政府復於104年10月14日以府授衛食藥字第00000000000號公告臺中市政府關於食品安全衛生管理法（原名稱：食品衛生管理法）所定主管機關之權限，劃分由臺中市政府衛生局執行，公告事項：臺中市政府衛生局執行食品安全衛生管理法及其子法之主管機關權限；足知被告有依法執行主管機關即臺中市政府關於食品安全衛生管理法及其子法管理之權限，是原告主張被告於104年5月7日發函及104年9月18日作成調查紀錄表之當時並無管轄權，逾越執行主管機關權限，難謂合法等詞，並非有據，合先敘明。
(二)、次按食品安全衛生管理法第28條第1項規定：「食品、食
品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、同法第45條第1項規定：
「違反第28條第1項…，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰。」；又國家為增進國民健康，本應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健衛生等社會福利工作，立法者於食品衛生管理法第28條第1項規定明定對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，旨在考量食品、食品添加物或施用於食品之洗潔劑直接影響國民身體健康，為確保食品及其添加物或洗潔劑廣告之真實，維護國民健康等重大公共利益，始有上開規定之設；是於此規範目的下，舉凡透過報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視、網路及其他傳播工具登載或宣播特定觀念、產品或業（服）務，藉以達成推廣觀念、產品、業（服）務、促進消費目的之行為，無論上開登載或宣播資訊內容以何稱謂名之、是否經專業人士設計、是否委請傳播機構登載或宣播、業主是否支付為其登載或宣播資訊（廣告）者對價，自均在上開規定之涵攝範圍。本件原告於系爭網站刊登「美國Natu
res Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg+木槿Hibiscus100mg120顆，預防泌尿道感染保健、強力抗氧化物、防癌抗老」等文字，並有品名、價格、數量、付款方式、運費內容、商品狀況及資訊，堪屬為販售產品而為宣傳，以達招徠消費者購買之目的，自係宣傳廣告行為，應堪認定。
(三)、復按食品衛生管理法主管機關即衛生福利部於103年1月7
日以衛生福利部部授食字第1021250977號令修正發布食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準第1、3點條文；即1一、衛生福利部（以下稱本部）為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛生管理法第二十八條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定本基準。3三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：（一）使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形例句：治療近視。恢復視力。防止便秘。利尿。改善過敏體質。壯陽。強精。減輕過敏性皮膚病。治失眠。防止貧血。降血壓。改善血濁。清血。調整內分泌。防止更年期的提早。2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。降肝脂。
3.宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句：消滯。降肝火。改善喉嚨發炎。祛痰止喘。消腫止痛。消除心律不整。解毒。4.涉及中藥材之效能者：例句：補腎。溫腎（化氣）。滋腎。固腎。健脾。補脾。益脾。溫脾。和胃。養胃。補胃。益胃。溫胃（建中）。翻胃。養心。清心火。補心。寧心。瀉心。鎮心。強心。清肺。宣肺。潤肺。傷肺。溫肺（化痰）。補肺。瀉肺。疏肝。養肝。瀉肝。鎮肝（熄風）。澀腸。潤腸。活血。化瘀。5.引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：例句：「本草備要」記載：冬蟲夏草可止血化痰。「本草綱目」記載：黑豆可止痛。散五臟結積內寒。（二）使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。改善更年期障礙。平胃氣。防止口臭。2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。3.涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。4.引用本部部授食字號或相當意義詞句者：例句：部授食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。署授食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。FDA◎字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號許可。衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號審查合格。領有衛生署食字號。獲得衛生署食字號許可。通過衛生署配方審查。本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號配方審查認定為食品。本產品經衛署食字第◎◎◎◎◎◎◎◎◎◎號查驗登記認定為食品。此項認定基準係衛生福利部本於中央衛生主管機關職權，依食品衛生管理法第28條第3項規定授權訂定，屬於執行食品衛生管理法第28條規定技術性、細節性之規定，俾利所屬公務員行使職權遵循，被告於辦理相關事件自得援用；故原告主張「認定表」、「認定基準」係非法律授權之行政命令，法律是規定不得誇張，並未明文規定不得使用「認定基準」之詞句等詞，容屬誤認，非可採取。且上揭認定基準第1、3點係就行政院衛生署修正為衛生福利部，及食品安全衛生管理法第19條，修正為同法第28條，引用本署衛署食字號或相當意義詞句者，修正為引用本部部授食字號或相當意義詞句者，而關於「涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」之內容並未修正，是以原告所主張被告引用不適用之舊令即改制前行政院衛生署於101年9月28日署授食字第1013000020號令，作成本件原處分之詞，核未影響系爭廣告是否違反食品安全衛生管理法第28條之認定，併此敘明。
(四)、查原告於系爭網站上刊登前述販售「美國Natures Bounty
蔓越莓Cranberry 12500mg+木槿Hibiscus100mg120顆，預防泌尿道感染保健、強力抗氧化物、防癌抗老」產品內容等文句，依該廣告整體所傳達消費者之訊息，包括「…預防泌尿道感染…、防癌抗老…扺抗細菌性胃潰瘍…降低低密度膽固醇與三酸甘油酯…改善動脈硬化…，快速地消除體內的自由基，…對於防癌，防心血管病變…可以改善已經硬化的動脈，…預防與改善心血管疾病…木槿中醫上以樹皮和花入藥，功能活血潤燥…」等文字，均涉及醫療效能及生理功能等誇張、易誤導消費者可達特定生理功能或效果之情事。
1、而上揭登載「美國Natures Bounty蔓越莓Cr anberry00000mg+木槿Hibiscus100mg120顆」產品具有上開功效，未據原告提出該件產品功效醫學學理或臨床試驗之客觀依據，自有誇大或易使消費者誤解食用該產品具有上述功效之情形；其所稱美國醫學學會期刊、美國羅格斯大學、美國化學會、美國賓州司克朗頓大學文森教授、國際多酚與健康會議(ICPH)、波士頓大學醫學院內科教授Kalpana Gupta,MD,MPH、美國藥典、新英格蘭醫誌、第38屆美國感染疾病學會、美國國家衛生研究院、澳洲紐卡索大學教授Pete
r Howe博士、馬德里食品科學科技及營養學研究所、美國農業及食品化學期刊、以色列特拉維夫大學、台北醫學大學鄭慧文教授、台大醫院家庭醫學部主治醫師姚建安，媒體雜誌中央社、健康生活、優活健康網、蘋果日報、美國商業資訊、長春月刊均有報導，及台北市博仁綜合醫院雲
頤營養師、馬偕紀念醫院營養課課長趙強營養師、彰基體系醫院鹿東分院邱鈺營養師也發表文章，均敘述蔓越莓之有清除自由基、抗氧化作用、防癌抗老等種種功效，及中醫藥委員會「建構中藥用藥安全環境五年計畫」，其中一項子計畫CC MP93-CP-004建立「中西藥交互作用資訊網」，該資訊網站明載蔓越莓中內含的類黃酮、維生素等有機成份也具有抗氧化的效果，適量的攝取蔓越莓可以捕捉體內的自由基，間接對抗老防癌有益處，以及美國馬里蘭大學醫藥學中心及非營利GEORGE METELJAN基金會英文報告資料等詞，核與本件系爭產品醫學學理或臨床試驗之客觀依據容屬有間，是被告依上開認定表審認原告所刊登之前揭「美國Natures Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg+木槿Hibiscus100mg120顆」產品之廣告，涉及誇張、易生誤解，審認原告有違反行為時食品衛生管理法第28條第1項之情事，係屬有據；原告主張被告僅依現有科學事證尚不足以證實一般食品具有是類功能之原則性規範即上揭認定基準，未以科學的方法證明原告故意或過失誇張，原處分難認適法之詞，核非可採。
2、另原告主張系爭廣告所說明之功效，倘以此關鍵字搜尋約有503,000項結果說明蔓越莓有清除自由基、抗氧化作用、防癌抗老功能，英文網站介紹資料更多、中文網站資料亦提供參證，足以證明蔓越莓係經長期、多次、反復、多方蒐集接觸資料認明其功效，而系爭食品產品包裝盒亦確印上含有PACs(即中文前花青素)成分之字樣原告已盡相當之注意，無故意或過失誇張之情形等詞，惟承前(二)所述，原告所為關於「美國Natures Bounty蔓越莓Cr anberry00000mg+木槿Hibiscus100mg120顆」產品之介紹文句，係屬為販售產品而為宣傳之廣告行為，與原告所提關於衛生署中醫藥委員會中西藥交互作用資訊網上蔓越莓、維基百科關於木槿之說明內容、自由基及抗氧化物探討研究之文章及網路資料、蔓越莓預防泌尿道感染雜誌文章及其他國外文章內容、營養師預防心血管疾病談蔓越莓的另類功效等資料，其目的、本質均相逕庭，自無從據以主張得以免罰，是原告上開主張，自非可採。
3、又按為維護國人食的安全，立法者分別定有食品衛生管理法（103年2月5日修正公布為：食品安全衛生管理法）、健康食品管理法及藥事法等，就食品、健康食品及藥品之生產、銷售、廣告等定有不同程度的管制規範。依食品衛生管理法第3條第1項第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」；是單純供飲食、咀嚼之食品，不僅不能涉及醫療效能，以與藥品有所區格外，亦不能標示有提供特殊營養素或具特定保健功效之文字，以與健康食品有所區隔，而本件原告亦陳明系爭產品為食品，則依前開規定及說明，其所主張本件系爭產品非屬特殊營養食品或健康食品，亦非藥品，被告所稱關於藥物療效、健康食品保健功效，與系爭食品又有何干之詞，亦屬誤會。
(五)、再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違
反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，此項規定在於裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。本件被告關於原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項之違規行為，應於法定裁罰範圍內為適切之裁罰；而被告就原告應受責難程度及所生影響等因素衡平考量，基於維護公共利益之重要性，以原處分處原告最低額度罰鍰4萬元，業已考量行政罰法第18條規定，並無裁量濫用情形，亦無違比例原則，且於法定裁量範圍，為適法之裁罰。故綜據上述，原告所訴委無足採，被告以原告違反行為時食品衛生管理法第28條第1項規定，爰依同法第45條第1項規定，處原告最低額度罰鍰4萬元，徵諸前揭規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 楊嵎琇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
書記官