臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第49號原 告 張祖澤即信澤牙醫診所被 告 臺中市政府衛生局代 表 人 徐永年訴訟代理人 陳彥任
王永慶上列當事人間管制藥品管理條例事件，原告不服臺中市政府中華民國106年3月22日府授法訴字第1050288117號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國106年9月13日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係信澤牙醫診所負責人兼任管制藥品管理人，領有管制藥品登記證（登記證字號HCZ000000000號）；被告於民國105年9月13日及11月7日派員實地稽查，發現原告於104年11月7日處方使用第4級管制藥品Propofol（20ml/Amp）共5支與病患蘇O誠(下稱蘇君)，惟未依規定於已設置之管制藥品收支結存簿冊，詳實登載上述管制藥品每日收支結存情形，致管制藥品管理資訊系統104年度管制藥品申報異常之情事；被告審認原告違反管制藥品管理條例第28條第1項規定，依同條例第39條第1項規定，以105年11月23日中市衛食藥字第1050118708號行政裁處書處原告罰鍰新台幣（下同）60,000元(下稱原處分)。原告不服提起訴願，經決定駁回，爰提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)、依管制藥品管理條例第28條第1項規定「領有管制藥品登
記證者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形。」；同條例第39條第1項規定「未依第十六條第二項規定領有管制藥品登記證而輸入、輸出、製造、販賣、購買第三級、第四級管制藥品，或違反第六條、第七條第一項、第八條第一項、第二項、第十條第一項、第三項、第十二條、第二十一條、第二十四條、第二十七條、第二十八條第一項、第二十九條、第三十一條或第三十二條規定，或受檢者違反第三十三條規定或違反中央衛生主管機關依第三十六條所為之處分者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，受檢者違反第三十三條規定者，並得予以強制檢查。」。次依行政罰法第8條規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕免除其處罰。」；同法第18條第1項規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，第3項規定「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」；是可知依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益後，依該條第3項規定，裁量後裁處之罰鍰不得低於法定罰鍰最低額之二分之一，故罰鍰之裁量並非僅得以法定最低額為下限；且既稱裁量當然是於原處分機關於作成相關之處分前即應為之，依管制藥品管理條例第39條第1項規定之法定最低罰鍰為6萬元，裁量後僅不得低於6萬元之二分之一（即3萬元）。
(二)、本案查：
1、按Propofol原非屬管制藥品，係行政院於104年3月26日以院臺為字第1040014011號公告，始新增於管制藥品管理條例之管制藥品分級及品項中第四級管制藥品。至新增Propofol作為第4類管制藥品之原因，肇因於國內有越來越多毒癮者，當出現毒癮戒斷症狀，又無法取得毒品時，以之為替代毒品，故予以列管，係因刑事政策，嗣該品項行政院並於104年8月10日院臺法字第1040038071號公告增列為第四級毒品，將之列入毒品予以管控，益可證其並非專因醫療使用之需求，故原告雖具有醫療之專業，但其既已屬刑事政策之專業領域，實非原告之專業範圍，而可認定應當然知悉。
2、自原告執業以來，一向都依規定於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形，未曾有違法之行為。診所雖確曾有第4級管制藥品Propofol，惟該藥品係列管前於102年間購買「TCI舒眠牙醫」機器時所附加，一共10支，目前本診所已無Propofol，上開機器也不再使用了。而原告於102年間因購買儀器取得附帶之Propofol時，因其尚非管制藥品，且自行政院於88年12月8日為管制藥品分級及品項之公告以來，迄今一共為25次之修正公告，其中第4級管制藥品之屬性為，成癮性較第三級為低之影響精神，或有管制必要之物質，其並自100年1月14日有修正公告新增2項之外，迄至104年3月始又新增Propofol作為第4類管制藥品，可知行政院將原非管制藥品提升為管制藥品之機會並不高，被告又未為適當之宣導，故無法得知Propofol已列為管制藥品。被告所屬人員於105年11月7日訪談原告時，原告亦曾向訪問人員抱怨為何未將通知領有管制藥品登記證之原告知悉已新增Propofol作為第4類管制藥品，承辦人回答已作通知，然原告確實未曾接獲任何相關之通知。原告既領有管制藥品登記，被告已掌握原告相關之執業及地址資料，Propofol新增為第4類管制藥品後，雖主管機關已作成公告，並宣稱所有人均得得知，惟承上，Propofol新增為第4類管制藥品係屬刑事政策之考量，依一般社會經驗法則，尚非僅醫療專業理解，且原告實無法時時作相關之查詢，且法律既課以原告相關之登簿管制義務，行政機關宜個別確實通知。
3、至被告稱其曾於104年4月13日及10月14日以中市衛食藥字第0000000000號及0000000000號函轉上開行政院修正「管制藥品分級及品項」部分分級及品項予本市相關公會，請轉知會員依規定辦理云云。經原告向社團法人臺中市牙醫公會求證，始取得上開二件被告所稱之函文。其中104年4月13日中市衛食藥第0000000000號函係函轉行政院104年3月26日院臺衛字第1040014011號公告，其中新增Propofol為第四級類管制藥品。但牙醫公會收到該文副本後，並未依被告指示轉知會員，至另一件為10月14日中市衛食藥字第0000000000號函轉之行政院104年10月7日院臺衛字第0000000000號公告，係修正其他項目，根本與本案Propofol無關（至臺中市牙醫公會收到該文副本後，雖簽辦轉知會員，但原告未曾收到，再向知查詢始告知用平信寄出）。被告竟稱其已二次函轉相關公告與各公會，推卸告知責任。本案被告既未直接通知原告，僅稱函知相關公會轉知，公會亦承認並未轉知本案之通知，公會網站亦未見有何相關公告訊息，是原告確實不知是項訊息，被告確未善盡宣導之責，原告亦絕非有意違反規定，否則原告既已依規定於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形，實無理由不將Propofol使用情形登簿。
(三)、再者，針對訴願決定書理由四所提，認原告於領取藥品管
制登記證時，衛福部食藥署均於公文載明管制藥品之管理，應依相關規定辦理，及被告已通各公會轉知，又以本案違規事實客觀上明白足以確認、6萬元罰鍰屬最低處罰，已屬從輕等。有關訴願理由竟稱「訴願人應主動瞭解管制藥品之相關法規與使用規範，尤應本於專業之診療能力及處方權力慎行醫療業務，以維民眾健康，尚難以不知法規執為減輕處罰或免責之論據」顯有意忽視本件並非原告之醫療專業有所缺失，卻強加原告未慎行醫療業務之責，原告實未甘服。再查Propofol原非屬管制藥品，係行政院基於政策需要，於104年3月26日以院臺為字第1040014011號公告，始新增於管制藥品管理條例之管制藥品分級及品項中第4級管制藥品。被告稱已於網站公告且通知公會等。本案公會確實未轉知Propofol由原非屬管制藥品修正為管制藥品，業經原告向公會查證，則仍可稱違規事實客觀明白足以確認？凡執業之醫師均終日於診間看診，幾乎無暇至電子網站瀏覽資料，相關資訊多以紙本郵件或電子郵件始得知悉，被告既有原告基本資料，竟怠於個別通知，且本案Propofol項目，被告僅一次函文副知各公會，卻故意引用另一與本案無涉之公文，主張已作二次通知，令人誤以為被告不只一次通知，仍可稱違規事實客觀明白足以確認？又行政罰法第18條第1項規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益後，得依該條第3規定，裁量後裁處之罰鍰不得低於法定罰鍰最低額之二分之一，故罰鍰之裁量並非僅得以法定最低額為下限。訴願決定逕以違規事實客觀明白足以確認及已為法定罰鍰之最低，認原處分已有考量各項情節為裁量，亦有謬誤。
(四)、綜合上述，原告雖有未將Propofol於所設置簿冊，詳實登
載管制藥品每日收支結存情形，但其餘應詳實登載之項目，從未有疏失之違法之行為，且依醫療人員之工作狀況，實無暇每日上網查詢相關訊息，被告自己未盡通知原告之責，雖副知公會，但公會實未轉知各會員，原告亦未得知，則被告應依相關情節，裁量減輕或免除處罰，又未審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等，已違反行政罰法第8條但書之規定，亦未符合行政罰法第18條之規範，該處為顯為違法。
(五)、聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
(一)、按管制藥品管理條例第3條規定：「本條例所稱管制藥品
，指下列藥品：一、成癮性麻醉藥品。二、影響精神藥品。三、其他認為有加強管理必要之藥品。前項管制藥品限供醫藥及科學上之需用，依其習慣性、依賴性、濫用性及社會危害性之程度，分四級管理；其分級及品項，由中央衛生主管機關設置管制藥品審議委員會審議後，報請行政院核定公告，並刊登政府公報。」。另按管制藥品管理條例第28條第1項規定：「領有管制藥品登記證者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形。」。另依據同條例第39條第1項規定：
「…違反第28條第1項規定…處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」。
(二)、經查原告係信澤牙醫診所負責人兼任管制藥品管理人，領
有管制藥品登記證(登記證字號: HCZ000000000號)。案係被告於105年9月13日及11月7日派員實地稽查，發現原告於104年11月7日處方使用第4級管制藥品Propofol(20ml/Amp)共5支予病患蘇○誠並登載於信澤牙醫診所104年11月7日ANESTHESIA RECORD，惟未依規定設置管制藥品收支結存簿冊，詳實登載上述管制藥品每日收支結存情形，另審視被告105年11月7日訪問紀要，原告陳述說明略以：「…本診所確實有使用第4級管制藥品Propofol，…本診所不知道Propofol列為管制藥品，…所以不知道要造簿冊登錄以致沒有申報…」等語，違規情節屬實，有被告105年9月13日管制藥品實地稽核現場紀錄表暨藥政工作稽查紀錄表、105年10月26日臺中慈濟醫院劉文競醫師訪問紀要、105年11月7日管制藥品實地稽核現場紀錄表暨訪問紀要等相關資料為憑，核與違反上揭法條之規定，並無不合。
(三)、次查行政院業於104年3月26日院臺衛字第1040014011號公
告修正「管制藥品分級及品項」部分分級及品項，增列丙泊酚(Propofol)為第4級管制藥品，及衛生福利部食品藥物管理署亦同時於其官方網站(網址：http://www.fda.go
v.tw)發布前揭公告資訊，另行政院亦於同年8月10日院臺法字第1040038071號公告修正「毒品之分級及品項」部分分級及品項，增列丙泊酚(Propofol)為第4級毒品，顯見系爭管制藥品流於非醫療用途即為毒品，對社會具有危害性及影響性，故上開2次公告一經公布後，原告自有遵守之義務。又本局於104年4月13日以中市衛食藥字第1040028022號函轉行政院公告修正「管制藥品分級及品項」部分分級及品項，並檢附「衛生福利部食品藥物管理署104年3月31日FDA管字第1049901917號函」、「行政院104年3月26日院臺衛字第1040014011號公告」及「公告修正「管制藥品分級及品項」部分分級及品相機構業者應辦理事項簡報」等資料予本市相關公會，惠請其轉知所屬會員依管制藥品管理條例相關規定辦理；
1、經查本局104年4月13日中市衛食藥字第0000000000號函說明四及其附件(公告修正「管制藥品分級及品項」部分分級及品相機構業者應辦理事項簡報)中，均詳細敘明：自公告日起，尚有留存Propofol之機構業者，須依規定申請管制藥品登記證，並設置簿冊登載收支結存數量，否則一經查獲，將處6-30萬元罰鍰等語，並有「新列管品項-簿冊登載範例」及「新列管品項-CDMIS申報說明」可參。
2、縱然系爭管制藥品係原告於102年間(即公告增列為第4級管制藥品及第4級毒品前)購買「TCI舒眠牙醫」機器時所附贈，惟按管制藥品管理條例第16條規定：「（第1項）管制藥品之輸入、輸出、製造、販賣、購買，應依下列規定辦理：……四、醫療機構、藥局、獸醫診療機構、畜牧獸醫機構、醫藥教育研究試驗機構得購買管制藥品。（第2項）前項機構或業者，應向食品藥物局申請核准登記，取得管制藥品登記證。」，同法第28條第1項規定：「領有管制藥品登記證者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形。」。查原告所負責之信澤牙醫診所乃屬醫療機構，並於100年9月23日起即領有管制藥品登記證，次按該法第14條復規定：「（第1項）醫療療機構......使用或經營管制藥品，應置管制藥品管理人管理之。（第2項）管制藥品管理人之資格，除醫療機構、藥局應指定醫師、牙醫師或藥師擔任外，其餘由中央衛生主管機關定之。」，而查，原告為該診所負責醫師更亦於100年9月23日起擔任該診所之管制藥品管理人，據此，原告本應了解管制藥品管理條例之相關規定，包括購買之藥品是否屬於管制藥品？購買後，於使用或經營藥品時該藥品是否列屬管制藥品？等等事項均應注意並遵守該條例之相關管制規定，始能符合該條例對於成癮性麻醉藥品、影響精神藥品加強管理之本旨。
3、經查，原告於104年11月7日處方使用系爭藥品（Propofol）予病患，其時，該藥品既已經公告增列為第4級管制藥品（尤以亦增列公告為第4級毒品，更足使一般受規範者得以理解該藥品屬具有成癮性、濫用性及對社會危害性之麻醉藥品或影響精神之藥品），則原告該當應遵守規定「詳實登載該Propofol管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形」，自不得以衛主管機關未宣導或公會未轉知或不知法令，執為免責之論據。
(四)、復查原告身為「信澤牙醫診所」負責人兼任管制藥品管理
人，並自100年9月23日起領有管制藥品登記證(登記證字號：HCZ000000000)，業已從事管制藥品業務5年有餘，足見其熟稔管制藥品之相關法令、使用規範及管理方式，理應注意行政院修正「管制藥品分級及品項」部分分級及品項等相關公告及法令之規定並予以遵行，惟其未予注意以致觸犯法規，其過失足堪認定；另管制藥品具有成癮性、濫用性，為加強管制，瞭解管制藥品之流向，以防制被毒癮者濫用作為替代性毒品，應依規定設置簿冊，詳實登載管制藥品每日收支結存情形之重要性，非為原告所不可理解。又原告為執業之牙醫師醫事人員，並兼具執業診所之負責醫師及管制藥品管理人，且前述系爭管制藥品丙泊酚(Propofol)之公告、資訊等，另管制藥品管理條例第28條自88年6月2日即公布施行，均屬任何人可公開查閱得知，是難認原告有具體特殊情況存在而不知法規，況查，亦不得因不知法規而免除行政處罰責任。準此，被告斟酌本案全部陳述及調查事實證據之結果，並審酌原告違規行為應受責難程度、違規情節等因素，及考量其身為執業牙醫師之資歷，認定原告確屬違反管制藥品管理條例第28條第1項規定，爰依同條例第39條第1項規定處以最低6萬元罰鍰，係已從輕處分，於法尚無不當，敬請維持原處分，以維法紀。
(五)、聲明：1、原告之訴駁回；2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)、按「管制藥品之管理，依本條例之規定；本條例未規定者
，依其他有關法律之規定。」、「領有管制藥品登記證者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形。」、「前項登載情形，應依中央衛生主管機關規定之期限及方式，定期向當地衛生主管機關及食品藥物局申報。」、「…違反…第28條第1項…規定，….處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，受檢者違反第三十三條規定者，並得予以強制檢查。」、「違反…第28條第1項…規定者，其管制藥品管理人亦處以前項之罰鍰。」，管制藥品管理條例第28條第1項、第2項、第39條第1、2項亦分別規定。本件如事實概要之事實，有被告105年9月13日管制藥品實地稽核現場記錄表暨藥政工作稽查紀錄表、原告麻醉藥品專用處方箋、104年11月7日ANESTHESIA RECORD、管制藥品收支結存簿冊、麻醉藥品使用記錄、衛生福利部醫事管理系統、被告105年10月26日臺中慈濟醫院劉文競醫師訪問紀要、105年11月7日管制藥品實地稽核現場紀錄表暨訪問紀要、被告函文之行政裁處書(即原處分)、訴願決定書、送達證書等件附卷可稽，自堪予認定。本件兩造之爭點在於，原告為負責醫師兼任管制藥品管理人之信澤牙醫診所負責人是否有違反管制藥品管理條例第28條第1項作為義務，被告所為原處分之裁罰是否適法有據。
(二)、經查，原告雖主張其未收到丙泊酚(Propofol)列為第四級管制藥品之通知，並提出電子郵件為據；惟：
1、行政院104年3月26日院臺衛字第1040014011號公告增列丙泊酚(Propofol)為第四級管制藥品，有行政院公告、衛生福利部食品藥物管理署公告、行政院公報資訊網行政院公告內容可稽，且衛生福利部食品藥物管理署於同年3月31日以FDA管字第1049901917號函告各縣市衛生局上開公告修正「管制藥品分級及品項」部分分級及品項，嗣被告於104年4月13日以中市衛食藥字第0000000000號函食品藥物管理科並副本請社團法人臺中市牙醫師公會等轉知會員依管制藥品管理條例相關規定辦理，有該等函文在卷可按。
2、且社團法人臺中市牙醫師公會雖如原告上揭電子郵件所陳、未依上開被告104年4月13日中市衛食藥字第1040028022號函內容轉知各會員，但牙醫師公會嗣依臺灣牙醫師公會全國聯合會函文通知轉發於各牙醫師會員，業於104年5月5日以中市牙醫山字046號台中市牙醫師公會-會員通知第三條事項轉知，有社團法人臺中市牙醫師公會函覆內容及附件臺中市牙醫師公會會員通知、本院公務電話紀錄筆錄可佐。是據上，原告主張被告函送牙醫師公會的公文並未轉達，被告未善盡通知之責，違規事實並非客觀明白足以確認之詞，並非可採。
(三)、又原告為負責醫師之信澤牙醫診所既領有管制藥品登記證
，依前開規定，即負有依管制藥品管理條例第28條第1項規定，於業務處所設置簿冊，詳實登載系爭管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形之作為義務；是以原告於104年11月7日由劉文競醫師協助實施對病患蘇君之麻醉手術，提供執行麻醉手術之丙泊酚(Propofol)藥品之時，承上所述，原告已受該藥品列為第四級管制藥品之通知，應有設置簿冊詳實填載之義務；故倘原告未能詳實登載，被告自得依管制藥品管理條例第39條第1項規定予以裁罰，洵可認定。
(四)、復按「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，
不予處罰。」，行政罰法第7條第1項亦定有明文，是違反行政法上義務之行為，若係故意或過失者，均應處罰。本件原告係信澤牙醫診所之負責醫師及兼任管制藥品管理人，且領有衛生福利部食品藥物管理署之管制藥品登記證，本應熟諳前揭管制藥品管理條例及其他相關法令之規定、並加以遵守，其未依管制藥品管理條例第28條第1項規定於診所設置之管制藥品收支結存簿冊上、詳實登載丙泊酚(Propofol)管制藥品之收支結存情形，已難謂無過失。是以被告審認原告違反管制藥品管理條例第28條第1項之作為義務屬實，且原處分係裁罰法定最低額度6萬元，核無裁量濫用之違法情形；是原告主張其從未有疏失之違法行為，且依醫療人員之工作狀況，實無暇每日上網查詢相關訊息，被告自己未盡通知原告之責，被告應依相關情節，依行政罰法第8條但書、第18條第1項之規定裁量減輕或免除處罰等詞，係屬無據。
(五)、綜上所述，原告前揭主張非屬可採。被告以原告違反管制
藥品管理條例第28條1項規定，依同法第39條第1項規定，裁處原告罰鍰6萬元，認事用法，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘爭點、攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 楊嵎琇
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 106 年 9 月 27 日
書記官 洪菘臨