臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第54號
106年7月11日辯論終結原 告 亞洲時尚股份有限公司代 表 人 陳守華被 告 臺中市政府衛生局代 表 人 呂宗學訴訟代理人 連乙樺
王永慶上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺中市政府中華民國106年5月17日府授法訴字第1060083879號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按行政訴訟當事人之代表人即為法定代理人，尚非當事人得
任意指派，本件原告起訴狀雖記載王昱勝為代表人，嗣於民國106年6月12日又具狀增加指派原告公司相關業務代表人王昱勝為代表人，惟原告公司登記代表人為陳守華，並非王昱勝，有公司基本資料附卷可稽（見本院卷第18頁），故本院仍列陳守華為原告公司代表人。另依行政訴訟法第49條第2項前段規定，行政訴訟應以律師為訴訟代理人，本件原告並未檢附委任狀及王昱勝具有律師資格之證明文件，本院亦無從准許王昱勝為原告訴訟代理人。
㈡原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核
無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告亞洲時尚股份有限公司於網站（網址：ht
tps://amag78.wixsite.com/promotions/blank，下載日期106年1月3日），刊登「活妍美肌線粒膠原蛋白飲」食品廣告，內容述及「…細紋剋星…逆齡…抗老…適用對象：雷射或脈衝光術前或術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」廣告（下稱系爭廣告），案由衛生福利部食品藥物管理署106年1月5日FDA企字第1061200014號函移至被告臺中市政府衛生局辦理，經被告依調查事證及違規事實，審認原告已違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，乃依同法第45條規定，於106年4月7日中市衛食藥字第0000000000號行政裁處書處裁處罰鍰新臺幣（下同）4萬元整（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經臺中市政府決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，
涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨（大法官釋字第394號參照）。本件食品安全衛生管理法第28條第1項規定「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」，概括授權中央主管機公告命令補充法條內容，另同法第45條規定「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰」，為系爭行政處分處罰構成要件及法律效果之規定。查中央主管機關（衛生福利部103年1月7日部授食字第000000000號令修正發布）「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」第三點涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解…3.涉及改變身體外觀者：例句：「豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。」顯係以使用上開詞句為處罰之構成要件。
㈢本件原告於系爭廣告所用詞句「…細紋剋星…逆齡…抗老…
適用對象：雷射或脈衝光術前或術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」（其中適用對象文句為不可分割之描述）與系爭「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」（下稱「認定基準」）第三點認定基準詞句不同，即與該處罰之構成要件不同，自不得擴張解釋（類推相似詞句）或任意適用處罰。
㈣訴願決定理由竟以文字之組合千變萬化為由駁回，然「認定
基準」第三點之規定僅為例示，無法全然規範，顯有誤解。立法者授權中央主管機關就處罰行為規範補充構成要件之意義，若列舉文字無法規範處罰範圍，應改以定義方法，修改命令規範使處罰內容及範圍具體明確。否則，將使人民無所適從及行政程序法第5條處分具體明確性原則之違反。
㈤綜上所述，訴願決定及原處分理由顯有認事用法之違誤，原
告所刊登廣告詞句既與規定所限制使用詞句不同，原處分理由即屬無據，應予以撤銷等語。
四、被告答辯略以：㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡經查，原告於網站刊登系爭廣告，內容述及「…細紋剋星…
逆齡…抗老…適用對象:雷射或脈衝光術前術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」等語，觀諸系爭廣告傳達予不特定消費者之整體表現，其詞句涉有食品安全衛生管理法第28條第1項所指誇張、易生誤解之情形，經被告調查證據結果，核認原告違反本條項規定屬實，有系爭廣告刊登頁面資料、原告106年1月19日陳述意見書等資料附卷可稽，被告依同法第45條第1項規定，裁處最低罰鍰金額4萬元整罰鍰，已為合義務性裁量，揆諸首揭法令，並無違誤。
㈢經查，原告陳述意見書內已自承系爭網站上資訊為其所刊登
，是原告為刊登行為人無疑，又該資訊透過網路刊登傳播已使不特定的多數人得上網閱覽，達到招徠消費者購買之目的，核屬食品之廣告行為。
㈣衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食
品衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定有「認定基準」，按衛生福利部為食品安全衛生管理法之中央主管機關，為期前開法條關於「不實、誇張或易生誤解」規定之適用明確，基於執行法律之職權，以「認定基準」就食品廣告禁止刊載或得予刊載之事項作詳密之規範，以供相關業者遵循及該署或地方主管機關所屬公務員行使職權時之依據，其目的即在規範坊間動輒以一般食品卻標榜具醫療效能或涉及廣告標示詞句誇張或易生誤解之情形，該「認定基準」分別就詞句涉及醫療效能、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解等情形予以規定，並有不得為廣告內容之例句供參，內容至為明確，且查「認定基準」第三點－㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：－1.涉及生理功能者：例句：…2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句…
3.涉及改變身體外觀者：例句：…，是由「認定基準」之體例規範、文字用語，即足證上開款目中的例句詞句乃是例示規定，非以該等例句為限，申言之，食品標示宣傳或廣告所使用之詞句，是否有誇張或易生誤解情事，係以有無涉及生理功能或五官臟器（未涉中藥材效能）或改變身體外觀之情事為認定，此亦方符食品安全衛生管理法管理食品衛生安全及品質、維護國民健康之本旨。
㈤查原告於106年1月3日在網站(網址:https://amag78.wixsit
e.com/promotions/blank)刊登「活妍美肌線粒膠原蛋白飲」食品廣告，內容述及「…細紋剋星…逆齡…抗老…適用對象:雷射或脈衝光術前術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」等詞句，其中『美白』一句，非特為認定基準中屬於涉及改變身體外觀所例示的詞句外，另廣告內容中的『細紋剋星』一詞，其意自是表彰該食品食用後具有抑制人體外觀細紋的產生或使之消除；又廣告內容中的『逆齡、抗老』一詞，則是彰顯該食品食用後足以對抗老化、使人體不會因為年齡的增長而產生自然老化的皮膚表徵之效果；而廣告內容中的『淡斑』一詞，形式上之文義即明白表示可淡化人體外觀上的斑點；是上開『細紋剋星、逆齡、抗老、淡斑』廣告用詞，亦核與「認定基準」中的『改善皺紋、防止老化、延遲衰老』例句意義相當。綜上，系爭廣告內容傳達消費者訊息的整體表現，在在顯示系爭食品具有改變身體外觀之功效，自已涉及誇張、易生誤解，明確違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定。
㈥食品廣告因與國民健康有密切關係，基於公共利益之維護，
應受較嚴格之規範，旨在避免民眾誤信誇大、不實、易生誤解或宣稱醫療效能之標示、宣傳或廣告，經查，系爭廣告明確述及「…細紋剋星…逆齡…抗老…適用對象:雷射或脈衝光術前術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」等詞句，顯已涉及誇張、易生誤解之認定，應不得宣稱。原告既為食品廣告之刊登者，應對相關食品衛生規範有主動加以了解並予以遵循之義務，刊登販售不符食品安全衛生管理法相關規範之食品，已屬違反食品安全衛生管理法第28條規定，被告依食品安全衛生管理法據以認定，依法裁處最低罰鍰新台幣4萬元，已屬輕罰。
五、本件兩造之爭點為：⑴原告刊登系爭廣告之行為，是否違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規定？⑵原處分是否適法？
六、本院之判斷：㈠按食品安全衛生管理法第2條規定：「本法所稱主管機關：
在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」行政程序法第15條第1項規定：
「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。……。」臺中市政府104年10月14日府授衛食藥字第10402280301號公告：「……公告事項：臺中市政府衛生局執行食品安全衛生管理法及其子法之主管機關權限。」㈡次按食品安全衛生管理法第28條第1項規定：「食品、食品
添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰；……。」又衛生福利部103年1月7日發布「認定基準」規定：「一、衛生福利部（以下稱本部）為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定本基準。……三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：……㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：……
3、涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。……。」上開「認定基準」係衛生福利部本於其為食品安全衛生主管機關的地位，就食品衛生管理法第28條第1項、第2項關於所謂誇張、易生誤解、醫療效能之不確定法律概念予以具體化，並採用例示規定之方式規範誇張、易生誤解、醫療效能等用語認定基準，作為認定事實依據之行政規則，屬於執行食品安全衛生管理法規技術性、細節性的規定，內容核與食品安全衛生管理法的規範意旨無違，並未逾越母法之授權，亦未違反法律保留原則，被告於辦理是否違反食品安全衛生管理法之認定，自得予以援用。
㈢經查，原告在網站（網址：https://amag78.wixsite.com/p
romotions/blank，下載日期106年1月3日），刊登「活妍美肌線粒膠原蛋白飲」食品廣告，內容述及「…細紋剋星…逆齡…抗老…適用對象：雷射或脈衝光術前或術後肌膚調理，其可增強淡斑…曬黑後想要肌膚還原美白者…」等詞句之廣告，為原告所不爭執，且有系爭廣告擷取畫面附卷可佐（見本院卷第51-53頁），堪信為真實。
㈣原告雖辯稱：上揭詞句適用對象文句為不可分割之描述，與
「認定基準」第三點認定基準詞句不同，即與該處罰之構成要件不同，不得擴張解釋（類推相似詞句）或任意適用處罰云云，然查：
⒈本件就原告刊登廣告內容整體觀察，原告確實有藉此訊息
之傳達以達招徠消費者購買之目的，且詞句已涉及誇大該食品具有「細紋剋星」、「逆齡」、「抗老」、「淡斑」及「美白」之功能，縱上開詞句與「認定基準」第三點中「三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：
……㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：……3、涉及改變身體外觀者：例句：延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。……。」用詞未完全相符，然「認定基準」第三點規範係為例示規定而非列舉規定，若該詞句用語已涉及改變身體外觀並可能有誇張或易生誤解情形，自仍可構成涉及誇張、易生誤解等要件。
⒉原告於系爭廣告使用「美白」一詞，核與「認定基準」第
三點第二款所例示「美白」完全相同；另原告使用「細紋剋星」、「逆齡」、「抗老」、「淡斑」及「美白」等詞句與「認定基準」第三點第二款第三目所規範「改善皺紋」、「延遲衰老」、「防止老化」、「美白」等例句用字雖然不完全相同，但系爭廣告內容中的「細紋剋星」一詞，其意自是表彰該食品食用後具有抑制人體外觀細紋的產生或使之消除；又廣告內容中的「逆齡、抗老」一詞，則是彰顯該食品食用後足以對抗老化、使人體不會因為年齡的增長而產生自然老化的皮膚表徵之效果；而廣告內容中的「淡斑」一詞，形式上之文義即明白表示可淡化人體外觀上的斑點；是上開「細紋剋星、逆齡、抗老、淡斑」廣告用詞，亦核與「認定基準」中的「改善皺紋、防止老化、延遲衰老」例句意義相當。綜上，系爭廣告內容係以誇張、易誤導詞句表彰可達改變身體外觀等特定效果之情事，自有誇大或易使消費者誤解食用該產品具有上述功效之情形，則被告參酌「認定基準」規範意旨，認定原告所刊登之系爭廣告已涉及誇張、易生誤解，而該當於食品安全衛生管理法第28條第1項及第45條第1項之構成要件，自屬符合法條文義解釋及規範目的之適當行政裁量判斷，並非違法擴張解釋法條構成要件之文義範圍。基此，被告據以裁罰原告，洵屬有據。
㈤再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反
行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，此項規定在於裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。本件被告關於原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項之違規行為，應於法定裁罰範圍內為適切之裁罰；而被告就原告應受責難程度及所生影響等因素衡平考量，基於維護公共利益之重要性，以原處分裁處原告法定最低額度罰鍰4萬元，業已考量行政罰法第18條規定，並無裁量濫用情形，亦無違比例原則，且於法定裁量範圍，為適法之裁罰。
㈥綜上所述，原告上述主張均無可採，其所刊登之系爭食品廣
告，內容涉及誇張、易生誤解，違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規定，被告依同法第45條第1項規定對原告裁處罰鍰4萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈦本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
行政訴訟庭法 官 陳文燦上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 莊金屏