臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第59號
106年10月16日辯論終結原 告 盧正忠被 告 臺中市政府地方稅務局代 表 人 陳進雄訴訟代理人 楊琬婷上列當事人間地價稅事件，原告不服中華民國106年4月19日府授法訴字第1060037726號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告盧正忠持分所有臺○○○區○○段235地號土地(該土地總面積為1,402.65平方公尺，原告持分比例為1/3，本件課稅面積為467.55平方公尺，下稱系爭土地)。
嗣經臺中市政府地方稅務局(即原處分機關)按土地稅法第16條所定之累進稅率核定系爭土地105年應課徵之地價稅為新臺幣(下同)33萬4,212元(下稱原處分)。嗣原告就原處分向臺中市政府提起訴願，仍遭駁回，爰提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠依平均地權條例第4條：本條例所定地價評議委員會，由
直轄市或縣（市）政府組織之，並應由方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。同法第15條第1、2款規定地價之程序需經：分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。依據調查結果，劃○○○區段○○○區段地價後，提交地價評議委員會評議。本案應適用上述法律，原告、被告機關及訴願委員會等均無異議。另查訴願決定書內理由三(詳第5頁)亦說明「本府遂依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範照開公開說明會(系爭土地之所轄機關為本市中興地政事務所，業於104年10月12日召開「辦理105年度土地公告現值及公告地價」公聽說明會，見本市地政士公會2015年度會務記事網頁資料，詳本府0000000訴願卷28)，嗣後提交本市地價及標準地價評議委員會評議決定，於105年1月1日公告本市105年度公告地價表，陳列於本市各地政事務所，有本府104年12月28日府售地價一字第1040286065號公告即104年12月28日府售地價一字第10402860651號公告影本在卷可稽(本府0000000訴願卷頁23-26)，已將本市105年地價調整資訊明白揭示，並公告周知。惟台中市政府的公聽說明會是否有通知召開？理應有書面的公文與案號可供查詢，如訴願書內提到的「104年12月28日府售地價一字第00000000000號公告影本」在卷可稽這樣才對，怎可依據台中市地政士公會的網頁呢？它又非政府機關，逕自認定有召開公開說明會呢？違背事實應屬違法。又為何沒有通知原告等土地所有權人？卻是通知地政士公會？這直接影響到地主的權利，關地政士何干呢？㈡次依「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」的
規定：第2點：地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會）依規定開會時，應由提案單位將評議事項之案由、法令依據、處理過程、評議內容作成書面議案，作為評議之依據。第3點：政機關根據平均地權條例第十五條或第四十六條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。第5點：「地政機關根據平均地權條例第十五條或第四十六條規定提送本會評議區段地價之議案，於本會開始評議前，應準備下列資料先向本會簡報：(一)地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。(二)最近一期地價動態情形及影響地價主要因素分析。(三)公共建設及其鄰近土地地價調整情形。(四)說明會民眾反應意見及研處情形。(五)相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價情形。
」第8點：「本會會議紀錄應記載下列事項：(一)案由。
(二)會議次別。(三)會議時間。(四)會議地點。(五)主席姓名。(六)出席及請假委員姓名。(七)列席人員姓名。(八)記錄人員姓名。(九)報告事項之案由及決定。(十)討論事項或臨時動議之案由、法令依據、處理過程或事實經過、異議人或復議人陳述意見摘要、評議內容、委員發言要點、委員修正意見、表決情形及決議。(十一)其他應行記載之事項。」台中市政府未提出依據上述的法定程序所規定的資料如第2點的書面議案、第3點的民眾意見報告、第5點的簡報資料及第8點的會議記錄等在訴願決定書內都沒有，訴願決定書即逕稱台中市政府的調整地價程序合法，顯有疏失。本案並非爭論地價調整資訊是否完整公告，而是有無依平均地權條例第4條，第14-18條及第46條、土地法第154條第1項與依法延伸出的「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」等規定來辦理，有當然就合法，沒有就是違法。訴願決定書未確定台中市政府內應負責原告的地政機關是否有依循上述法定程序製作資料來做為調整地價依據，卻遑論被告機關合法，顯有疏漏。而被告機關卻依此違法調整的地價為基礎，出具稅單課徵原告地價稅，明顯疏漏，應視為違法。
㈢被告機關自承係依台中市政府104年12月28日府售地價一
字第1040286065號公告即104年12月28日府售地價一字第00000000000號公告來作為課徵地價稅的基礎，惟此公告上僅說係依平均地權條例第15條第4款及第46條並無說明有依同條例相關規定及「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」內的規定(特別是第3及4點)後再行公告，所以台中市政府的公告違法明確。被告機關引用違法的行政行為來作為課稅的基礎自屬違法，如果認為合法自應負舉證責任去證明台中市政府的公告確實係依同條例相關規定及「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」內的規定後再行公告，否則就是違法。例如：上級機關請被告機關撥款到某戶頭，總是要有合法的公文或是程序才能執行而不是就可逕自撥款表明係因上級機關的行政行為故此撥款行為合法，這是被告機關本身應注意的責任。
㈣依最高行政法院判例，91判字第2319號(附件1)要旨：行
政處分之作成，需兩個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院的審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。本案被告機關於7/25日的庭訊上及書面資料上都自承係依台中市政府府授地價ㄧ字第00000000000號函(下簡稱651號函)的公告地價表作為課徵地價稅的依據，依據上述的的判例要旨可知：651號函是否適法即為行政法院應該審查的範圍，況且原告已聲請法院要求台中市政府參與訴訟來證明其有依平均地權條例第4，14-16條等相關規定來規定地價並公告地價，如無法證明或是有瑕疵的話會造成違法或無效，被告機關雖依同條第17條課徵地價稅卻因適用違法無效的行政行為而變成違法或無效。很明顯的舉證的責任是在被告機關而非原告，並且原告提起行政訴訟的對象是沒有錯誤的。
㈤另經查詢地政事務所的網路資料可知：被告機關提出的新
光三越百貨公司的土地○○○區○○段○○號(新光土地)，原告所共有的土○○○區○○段○○○號(下簡稱原告土地)。99年時新光土地公告地價為：27,000元；105年是105,000元，漲幅388.88%。原告土地99年是14,000元；105年是52,500元，帳幅375%，兩者乍看調幅合理，然105年新光土地的公告土地現值是700,000元，而原告土地是322,000元(數據請參考附件2及3)差快2.17倍(99年的差是
2.14倍)換言之，市價差快2倍多的土地，從99年到105年間的地價稅調整的漲幅是差不多的，這有道理嗎?被告機關或是台中市政府應該說明地價稅或公告地價調整的法律依據？及為何如此調整，否則這行政處分於法無據自屬違法。
三、被告則以：㈠按「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政
府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」、「規定地價後，每3年重新規定地價1次。但必要時得延長之。重新規定地價者，亦同。」、「直轄市或縣(市)主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近1年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃○○○區段○○○區段地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為30日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」、「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價80%為其申報地價。土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價120%時，以公告地價120%為其申報地價；申報之地價未滿公告地價80%時，得照價收買或以公告地價80%為其申報地價。」、「已規定地價之土地，應按申報地價，依法徵收地價稅。」、「地價稅採累進稅率，以各該直轄市或縣（市）土地7公畝之平均地價，為累進起點地價。但不包括工業用地、礦業用地、農業用地及免稅土地在內。」、「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定……」、「土地所有權人對於標準地價認為規定不當時，如有該區內同等級土地所有權人過半數之同意，得於標準地價公布後30日內，向該管直轄市或縣（市）政府提出異議。」分別為平均地權條例第4條、第14條、第15條、第16條、第17條、第18條、第46條及土地法第154條第1項所明定。次按「已規定地價之土地，除依第22條規定課徵田賦者外，應課徵地價稅。」、「地價稅按每一土地所有權人在每一直轄市或縣（市）轄區內之地價總額計徵之。前項所稱地價總額，指每一土地所有權人依法定程序辦理規定地價或重新規定地價，經核列歸戶冊之地價總額。」、「地價稅基本稅率為千分之10。土地所有權人之地價總額未超過土地所在地直轄市或縣（市）累進起點地價者，其地價稅按基本稅率徵收；超過累進起點地價者，依左列規定累進課徵：一、超過累進起點地價未達5倍者，就其超過部分課徵千分之15。二、超過累進起點地價5倍至10倍者，就其超過部分課徵千分之25。三、超過累進起點地價10倍至15倍者，就其超過部分課徵千分之35。四、超過累進起點地價15倍至20倍者，就其超過部分課徵千分之45。
五、超過累進起點地價20倍以上者，就其超過部分課徵千分之55。前項所稱累進起點地價，以各該直轄市及縣（市）土地7公畝之平均地價為準。但不包括工業用地、礦業用地、農業用地及免稅土地在內。」分別為土地稅法第14條、第15條及第16條所明定。末按「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」為地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範（以下簡稱標準地價評議作業規範）第3點所規定。
㈡原告持分所有位於本市○○區○○段之1筆土地，經計算
其申報地價總額按土地稅法第16條所定累進稅率核定105年地價稅。原告不服，申請復查未獲變更，提起訴願主張，系爭土地105年地價稅暴增近121%，本局繳款書上載明地價平均調幅僅38.25%，顯然誤差太大，請說明地價如何調整。另請求公告歷次地價評議委員會之委員聘任決選資料、開會通知及會議紀錄，並公告最近一年土地買賣價格或收益價格之調查報告書、如何劃○○○區段○○○區段地價之說明書或相關資料，及地價稅累進起點地價之計算公式等云云。訴經臺中市政府106年4月19日府授法訴字第0000000000號訴願決定略以，系爭土地105年地價稅之所以相較於102年稅額增加121％，係因土地申報地價調幅達84％，且所適用之累進差額有所不同而導致。經查本市地價調整及相關資料並非原處分機關權責範圍，自無從加以公告。況本府亦曾針對105年度地價調整相關資訊加以揭示、公告，原處分機關僅能依本府所公告之本市105年地價表計算課徵地價稅，應無自行審酌或調整之權限。
㈢按平均地權條例第14條規定，各直轄市、縣（市）政府應
就已規定地價之土地每3年辦理重新規定地價1次，其程序依同條例第15條暨標準地價評議作業規範第3點規定，應由主管地政機關分區調查該直轄（縣）市最近1年之土地買賣價格或收益價格，參考地價變動及整體經濟景氣情形，劃○○○區段○○○區段地價，先行舉辦公開說明會，說明地價、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提交地價評議委員會評議決定後，公告所計算每一土地之宗地單位地價，土地所有權人對於公告地價認為規定不當時，依土地法第154條規定，如有該區內同等級土地所有權人過半數之同意，得於公告地價公布後30日內，向該管直轄市政府提出異議，否則應於公告期間申報地價，除土地所有權人自行申報地價高於公告地價80%外，無論是未於公告期間申報地價抑或申報地價未滿公告地價80%，一律以公告地價80%為各該土地之申報地價，核列歸戶用以計算每一土地所有權人位於同一直轄市或縣（市）轄區內之地價總額，為地價稅之計徵基礎，如未超過以轄內不含工業用地、礦業用地、農業用地及免稅土地7公畝之平均地價計算之累進起點地價【（直轄市或縣（市）規定地價總額-工業用地、礦業用地、農業用地、免稅地地價）/（直轄市或縣（市）規定地價總面積（公畝）-工業用地、礦業用地、農業用地、免稅地面積）×7】，即可按基本稅率千分之10徵收；超過者，則視其超過之倍數級距，分別就超過部分適用千分之15至千分之55不等之累進稅率。
105年適逢3年1次重新規定地價，臺中市政府地政局已依前開作業規範規定，於104年10月12日下午2時召開公開說明會，此有該局104年9月17日發布之新聞稿可稽，嗣彙整處理作成報告，提交地價評議委員會評議決定後，於105年1月1日公告本市105年公告地價表，陳列於本市各地政事務所供公開閱覽，已充分客觀說明地價調整之相關作業。卷查原告持分所有本市○○區○○段○○○○號土地，課稅面積467.55平方公尺（以下簡用㎡），102年申報地價2萬2,800元/㎡，一般用地地價總額為1,066萬140元（22,800元/㎡×467.55㎡），超過102年累進起點地價（177萬4,000元）5.01倍，應適用第3級累進稅率，爰核算102年地價稅為15萬1,193元（1,774,000元×千分之10＋8,870,000元×千分之15＋16,140元×千分之25）。經查105年土地課稅面積相同，惟申報地價調漲，105年申報地價4萬2,000元/㎡，一般用地地價總額為1,963萬7,100元（42,000元/㎡×467.55㎡），超過105年累進起點地價（241萬1,000元）7.1倍，應適用第3級累進稅率，爰核算105年地價稅為33萬4,212元（2,411,000元×千分之10＋12,055,000元×千分之15＋5,171,100元×千分之25）。
徵上可知，系爭土地105年地價稅相較於102年稅額增幅121%（334,212元-151,193元）/151,193元，係土地申報地價調幅達84%（42,000元-22,800元）/22,800元及適用累進稅率所致。至原告主張公開說明會應通知土地所有權人，並請求公告地價評議委員會之委員聘任資料、會議紀錄及如何劃○○○區段○○○區段地價等資料乙節，有關公聽會之召開已如前述，由舉辦規定地價之主管機關地政局於其網站發布新聞稿，並無逐一通知土地所有權人之規定；另相關調整地價之程序及資料，亦非本局職掌範圍，倘原告對於地價評定認有不當時，自應依土地法第154條第1項規定，經區內同等級土地所有權人過半數同意，於公告地價公布後30日內向臺中市政府提出異議，方為適法。稅捐稽徵機關除依照臺中市政府公告地價表計徵地價稅外，尚無權自行審酌或調整，本局據以核定原告所有系爭土地105年地價稅，並無不合。原告主張顯無理由，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件爭議即被告依據調高後之公告地價，核課地價稅，是否適法？㈠本件相關法令如下：(一)土地稅法第1條規定：「土地稅
分為地價稅、田賦及土地增值稅。」第3條規定：「(第1項)地價稅或田賦之納稅義務人如左：一、土地所有權人。二、設有典權土地，為典權人。三、承領土地，為承領人。四、承墾土地，為耕作權人。……。」第14條規定：
「已規定地價之土地，除依第22條規定課徵田賦者外，應課徵地價稅。」第15條規定：「(第1項)地價稅按每一土地所有權人在每一直轄市或縣(市)轄區內之地價總額計徵之。(第2項)前項所稱地價總額，指每一土地所有權人依法定程序辦理規定地價或重新規定地價，經核列歸戶冊之地價總額。」第16條規定：「(第1項)地價稅基本稅率為千分之10。土地所有權人之地價總額未超過土地所在地直轄市或縣(市)累進起點地價者，其地價稅按基本稅率徵收；超過累進起點地價者，依左列規定累進課徵：一、超過累進起點地價未達5倍者，就其超過部分課徵千分之15。
二、超過累進起點地價5倍至10倍者，就其超過部分課徵千分之25。三、超過累進起點地價十倍至十五倍者，就其超過部分課徵千分之35。四、超過累進起點地價15倍至20倍者，就其超過部分課徵千分之40。五、超過累進起點地價20倍以上者，就其超過部分課徵千分之55。(第2項)前項所稱累進起點地價，以各該直轄市或縣(市)土地七公畝之平均地價為準。但不包括工業用地、礦業用地、農業用地及免稅土地在內。」(二)平均地權條例第1條規定：「平均地權之實施，依本條例之規定；本條例未規定者，適用土地法及其他有關法律之規定。」第4條規定：「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」第14條規定：「規定地價後，每3年重新規定地價1次。但必要時得延長之。重新規定地價者，亦同。」第15條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃○○○區段○○○區段地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為30日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」第16條規定：
「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之80為其申報地價。
土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之120時，以公告地價百分之120為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之80時，得照價收買或以公告地價百分之80為其申報地價。」第17條規定：「已規定地價之土地，應按申報地價，依法徵收地價稅。」第18條規定：「地價稅採累進稅率，以各該直轄市或縣（市）土地七公畝之平均地價，為累進起點地價。但不包括工業用地、礦業用地、農業用地及免稅土地在內。」第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第1點規定：「為使地價評議作業公平合理，特訂定本規範。」第3點規定：「地政機關根據平均地權條例第16條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」(三)土地法第154條規定：「(第1項)土地所有權人對於標準地價認為規定不當時，如有該區內同等級土地所有權人過半數之同意，得於標準地價公布後30日內，向該管直轄市或縣（市）政府提出異議。(第2項)直轄市或縣（市）政府接受前項異議後，應即提交標準地價評議委員會評議之。」㈡本件原告主張臺中市政府地政局於104年10月12日是否確
實召開「辦理105年度土地公告現值及公告地價」？有無通知土地所有權人？經查臺中市政府地政局已依前開作業規範規定，於104年10月12日下午2時舉辦公開說明會，並有臺中市政府地政局新聞稿（參見行政救濟卷第8頁）為憑。依其新聞稿內容，明確宣示將陸續於豐原等8個地政事務所辦理土地現值及公告地價作業，並將舉辦之時間、地點以附表方式載明，符合「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」第3點所稱：「地政機關根據平均地權條例第16條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」之規定。上述公開說明會係為提供地價及標準地價評議委員會討論之參考，並非行政程序法第107條及第155條所稱之「聽證」，自無個別通知土地所有權人之必要。本件臺中市政府地政局既以發佈新聞稿之方式公告週知，此即行政機關蒐集輿情之方法，自屬妥適，並不因其未「個別」通知土地所有人，有何法律瑕疵之可言。
㈢次查原告主張臺中市政府未依「地價及標準地價評議委員
會評議會議作業規範」之法定程序，提出書面議案（第2點）、民眾意見報告（第3點）、簡報資料（第5點）及會議紀錄（第8點）等資料一節，經本院函查臺中市政府地政局就系爭土地105年度公告地價調整之資料，業經臺中市政府提供臺中市地價及標準地價評議委員會於104年2月7日召開104年度第5次會議紀錄，臺中市政府地政局考量系爭土地坐落第十二期福星市地重劃區，分區使用屬於第三種商業區，故將其劃屬西屯區第702號地價區段（黎明以西、臺灣大道以北、環中路以東及青海南街以南之土地），並且參酌上述地價區段內之買賣實例作為調整公告地價之依據，符合地價調查估計規則第21條規定之方法，且與上述「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」並無違背，原告主張核與事實不符，自無可採。
㈣原告另稱上述調整公告地價之規定係屬違法，被告機關根
據違法調整之公告地價作為本件課稅之基礎，自應繼承其法律瑕疵。依最高行政法院91年判字第2319號判例要旨所稱：行政處分之作成，需兩個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院的審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。本件雖係審查被告課稅是否合法，然其前階段之調整公告地價既屬違法，本件審查範圍亦應包含調公告地價等語。然而承上所述，本件調整公告地價之程序並無瑕疵，原告所稱違法性繼承之理論即無存在之基礎，難認有理。
㈤原告於訴訟中聲請命臺中市政府地政局應為訴訟參加，然
查本件爭執之地價稅金額高低，與臺中市政府地政局調整公告地價之結果，並無法律上合一確定之必要，亦不因此訴訟結果導致臺中市政府地政局之法律上權利義務遭受損害。且臺中市政府地政局基於行政一體之協同，既已提供相關調整公告地價之資料，即無必須命其參加訴訟之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 30 日
行政訴訟庭法 官 張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 10 月 30 日
書記官 莊金屏