臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第65號
106年10月24日辯論終結原 告 鵬景國際興業股份有限公司代 表 人 王仲鵬訴訟代理人 王正喜律師複代理人 郭明仁律師被 告 臺中市政府交通局代 表 人 王義川訴訟代理人 游雅鈴律師上列當事人間因確認公法上法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告承租使用被告所屬坐落臺中市○○街○○○號停車場（下稱系爭停車場）期間長達約16年之久，目前原告現有車輛之車牌號碼為000-0000號自用小客車。原告承租使用系爭停車場，乃屬私法上之租賃關係，並未約定租期，故為不定期限租賃，每月租金600元，每3個月1次繳交租金1800元。然被告欲調增租金，自105年7月1日起每月停車租金增加600元，調整為每月租金1200元，每年抽籤1次。經原告及其他使用系爭停車場之車主抗議後，被告始暫停作業。
然被告現又公告將於107年1月1日開始系爭停車場之抽籤作業，並於106年10月16日開放登記。原告使用系爭停車場係屬民法之不定期租賃關係，但被告認定使用系爭停車場係屬公法之營造物利用關係，並且片面變更使用規則。原告現雖仍然繼續使用系爭停車場，然被告變更使用規則改採抽籤制，將使原告依民法不定期租賃而使用系爭停車場之法律關係遭受法律上之風險，爰起訴請求確認原告所有車牌000-0000號轎車，使用被告管理之臺中市○○街○○○號地下停車場，不成立公法上之關係。
二、本件原告主張：㈠原告現在AHK-7600號轎車，連同換車前之車輛，自上開停
車場於民國（下同）91年6月1日營運以來，即付費停車迄今（請見原證1行照及原證2出入停車磁卡）。此為被告於臺灣臺中地方法院105年度中簡字第1376號確認租賃關係存在之訴案中所承認。（註：該案原告敗訴後，已提上訴，該正由上開法院105年度簡上字第439號－厥股承辦中）。
㈡被告於105年3、4月間以原證3之函文（函文未具日期），
通知長期繼續停車之450位車主（註：停車之車主在105年7月1日前連原告在內共有450位，此為被告在上開民事案狀中所承認），其意旨略謂：「各車主不定期之停車，自105年7月1日起改為抽籤制，該制為一年一抽，抽中者，租期為一年，未抽中者，不能依以前登記排隊制繼續購買月票停車。」。嗣經原告等多人抗議：「政府未經車主之同意，自行廢除『不定期租賃契約』，擅自改為一年一期之抽籤制，車主無法接受。」，旋被告自知理屈，乃以原證4之公告：「自105年5月13日中午12時起，暫停抽籤。
」各車主方暫免一場浩劫（竊車賊猖獗，數百萬車，尤其雙B車常因停於路邊而被竊，損失慘重，所以稱為浩劫）。
㈢原告雖暫免一場浩劫，但深怕被告捲土重來，為求安全，
乃於105年5月16日向臺灣臺中地方法院提起兩造間有關付費停車應存有民法上之不定期租賃關係，但法官審理後，認為兩造只存在公法關係，遂而駁回原告之訴。（請見原證5上開法院105年度中簡字第1376號民事判決）。惟停車場之出租，既為原證3公文所承認，則顯然停車場之出租，係私經濟行政行為，而非公法上命令與服從之關係，此見原證6吳庚、翁岳生等人之見解可明；又有原證7政府機關所立之租約：(1)臺北市士林運動中心停車位租賃契約書( 2)羅東鎮公所停車位租賃契約書(3)行政院人事行政總處汽車停車位租賃契約書(4)桃園市政府青年事務局地下室汽車停車位租賃契約書等，可以證明；另亦有原證8臺灣臺北地方法院91年度國簡上字第2號民事判決：「車主與停車場之關係，係私法行為，非公法行為。」為證。
從而可見，上開判決，認為二造間之關係為公法行為，應有不當。再者，被告內部對於停車費用之決定，或雖有法源之依據，但仍須車主之同意，如不同意，亦可不受拘束，不為停車。故在要約與承諾下所成立之關係，自屬私法行為。更足說明上開判決之不當。
㈣公法關係成立或不成立，應由行政法院確認。故原告依行政訴訟法第6條第1項提起本訴，以求正確。
㈤本件之訴訟，如原告勝訴，即不能任由被告依行政權，隨
時中止長期來之停車，故有即受確認判決之法律上利益，亦即可排除不安停車之危險。
三、被告則以：㈠查原告認本件兩造間屬私法關係，無非係以原證3之抽籤
制宣導文件之用語而為主張，然查法律關係之定性，應於法律關係發生之伊始即告確定，又查公營造物之利用行為，行政機關具有行為形式選擇自由，本件原告主張被告就系爭停車場之經營使用於民國（下同）91年起係採私法形式，原告自應對此有利於己之事實，負舉證責任，即應由原告舉證兩造間之租賃契約如何發生，如原告主張兩造間有租賃契約存在，則應由原告提出兩造間於91 年6月1日正式收費起所簽訂之租賃契約；如原告主張兩造為口頭約定租賃關係，則應由原告舉證91年間係何人代表被告與原告約定租賃關係？該人是否為有權代理被告簽訂租賃契約？原告應就此舉證以實其說。
㈡另查營造物利用關係究為公法關係或私法關係，於法律無
明文規定之場合，其法律屬性取決於其利用規則，甚至可經由修改營造物利用規則之方式，變更原有利用關係之性質（參照吳庚著，行政法理論與實用第一百七十三頁），系爭停車場屬公有公營之停車場，被告販售系爭停車場月票依據之法規為停車場法、臺中市公有停車場收費自治條例（依停車場法第31條授權訂定）、臺中市公有停車場累進及折扣優惠收費辦法（依上開收費自治條例第6條第2項授權訂定）、臺中市公有停車場停車月票發售作業規定及應注意事項【見卷內被證8】（依上開優惠收費辦法第4條第2項授權訂定，下稱月票發售規定及應注意事項）、臺中市公有停車場停車月票發售作業規定（依上開優惠辦法第7條授權訂定）等法規，上開法規所規範之法律關係一方為行政主體，所欲保護者為公眾停車之公共利益，故上開法規範應屬「公法」性質；且觀月票發售規定及應注意事項第五點賦予被告有單方通知車主辦理退費或限縮月票發售之權、第十四點第（二）項賦予被告對月票之購買人有核准權及撤銷使用許可權，故月票發售規定及應注意事項之法律性質應屬公法，被告依循該應注意事項發售月票予車主，且並未另與車主簽訂租賃契約，依上開學說見解及最高行政法院九十一年度七月份庭長法官聯席會議（一）【見卷內被證7】之意旨，兩造間就系爭停車場之利用關係屬公法關係，被告係選擇以公法形式經營系爭停車場。
㈢次查，被告就系爭停車場之月票販售方式原採取「登記排
隊制」，後改採「抽籤制」，此僅為月票販售方式之變更爾，上開停車場月票販售依據之法規並未明文規定月票販售之方式，被告為販售月票予符合資格民眾，採取「排隊登記制」、「一年一次抽籤制」抑或「半年一次抽籤制」，此應屬被告之行政裁量權；系爭停車場之月票發售事宜自91年正式收費管理至今，被上訴人就系爭停車場歷次發佈之公告亦均查無「租賃」、「月租」等文字，且被上訴人於100年間依臺中市政府府授交規字第1000008001號函訂定「臺中市公有停車場停車月票發售作業規定」，於101年間依據中市交停管0000000000號函訂定「臺中市公有停車場停車月票發售作業規定及應注意事項」，由上開二發售月票之作業規定內容觀之，被上訴人於上該規定中保留被上訴人單方之核准與撤銷權，顯見被上訴人並無與車主立於平等地位，同受私法支配之意；再查停車場之設置具有公益性質，系爭停車場之臨停費率為一小時20元，因考量停車場附近居民或上班民眾有長時間停車需求，故提供相對優惠甚多之月票價格，然因被上訴人於販售月票方式原採「登記排隊制」，使登記者具有優先購買權，致系爭停車場十餘年來均由固定車主所使用（截至106年9月1日止仍有892人候補等待購買月票），為使有停車需求之民眾均得公平享有該停車優惠，以符停車位供公共使用之公益目的，被上訴人爰欲改採「一年一次抽籤制」販售月票，以使系爭停車場使用民眾均得公平享有月票優惠，增進公共利益，則考量本件具有高度公益性質，且被上訴人自系爭停車場啟用至今，從未於公告使用「租賃」、「出租」等字眼，於100、101年度另行訂定停車月票發售作業規定，亦無與車主立於平等地位之意，原證3之宣導單僅係單純用語錯誤，上訴人僅憑上開非正式之宣導單之字句主張本件為私法關係，而無視系爭停車場之利用規則具有公法性質之事實，顯然無理由。
㈣末查，原告另向鈞院民事庭就同一案件事實起訴請求確認
不定期租賃關係存在事件，經鈞院以105年度中簡字第1376號民事判決【見卷內原證5】駁回原告之訴，嗣後原告提起上訴，刻正由鈞院民事庭以105年度簡上字第439號審理中；原告另向鈞院民事庭就同一案件事實起訴請求免付租金事件，業經鈞院以105年度中簡字第1419號民事判決【被證11】駁回原告之訴，並經鈞院以105年度簡上字第256號民事判決【見被證11】駁回上訴確定；原告另向臺中高等行政法院就同一案件事實起訴請求確認行政處分無效事件，經臺中高等行政法院以106年度訴字第2號裁定【被證12】駁回原告之訴，並經最高行政法院以106年度裁字第1478號裁定駁回原告之抗告【見被證12】，上開判決均認本件兩造間係公法關係，被告係本於自治權限販售系爭停車場之月票，與民法租賃關係無涉，併予敘明。
㈤另就原告行政爭點整理（一）、（二）狀、行政追加爭點
（三）狀、行政更正及追加爭點（四）狀回應如下：⑴被告就原告所提行政爭點整理（一）、（二）狀所呈不
爭執事項均同意列為不爭執事項，惟查本件之爭點應列入「兩造間就系爭停車場停車位之法律關係究為公法上之法律關係，或為私法上之租賃關係？」即可，其餘爭執事項並無助於定性本件公營造物利用關係之法律性質，應無列入爭執事項之必要。
⑵原告行政追加爭點（三）狀請求列入「月租費1200元」
為不爭執事項，惟查此公告業已全文列入不爭執事項，應無重複列入之必要。
⑶原告行政更正及追加爭點（四）狀請求列入「被證4臺
中市政府公告，其公告事項，只有停車時間、收費方式、收費標準、發售種類、購買資格及發售時間等，未記載登記排隊制及停車人之使用期限。」、「被告所發原證2磁卡，上面未寫『月票』字樣」：被告均不同意列入，查爭點整理程序係為求集中審理，以達訴訟經濟，故應與本件核心爭點相關連者方有列入必要，然上開原告請求列入之事項均無助於釐清系爭停車場利用關係之法律性質，屬無關連之事實，如列入恐反使審判無法集中，故懇請鈞院不予列入。
㈥另就原告行政辯論意旨（一）狀回應如下：
⑴查兩造間法律關係之成立係依據停車場法、臺中市公有
停車場收費自治條例（依停車場法第31條授權訂定）、臺中市公有停車場累進及折扣優惠收費辦法（依上開收費自治條例第6條第2項授權訂定）、臺中市公有停車場停車月票發售作業規定及應注意事項【見卷內被證8】（依上開優惠收費辦法第4條第2項授權訂定，下稱月票發售規定及應注意事項）、臺中市公有停車場停車月票發售作業規定（依上開優惠辦法第7條授權訂定）等法規而成立，並非民法，原告就系爭停車場之利用關係自屬公法關係。
⑵另查系爭停車場為直轄市有財產，其經營及處分屬直轄
市自治事項，被告係本於自治權限販售系爭停車場月票，販售月票方式之選擇乃被告之行政裁量權限，又抽籤制之施行係被告機關內部會議決議為之，經決議施行後復以原證3文件為宣導，原證3文件並非兩造間發生效力之文件，該原證3文件之法律性質是否為公文書與本件無關。
⑶再查系爭停車場為被告基於達成公眾停車便利、增進交
通順暢，改善交通秩序之特定公益目的設置，月票之販售亦使公眾得享有較臨停費率更大之優惠，具有其公益性，則系爭停車場之設置既係基於公益目的，且自民國91年啟用均係依據公法經營管理至今，亦從未與個別車主訂定租賃契約，原告從未提出兩造間之租賃契約，僅憑原證3文件之用語即稱兩造間為租賃關係，顯無理由。
㈦末查原告以行政聲請調查證據（一）狀請求命被告提出「
登記排隊制」之規則或細則或辦法，然被告已於106年3月3日之行政答辯狀內詳述現行月票之販售方式及「登記排隊制」之內容，亦為原告不爭執，故應無調查證據之必要。
㈧本件蒙鈞院諭知兩造確認原告所有車牌號000-0000車輛是否存在公法關係，說明如下：
⑴按公營造物之利用關係應視營造物所選擇之利用規則定
其為公法關係或私法關係，甚至可經由修改營造物利用規則之方式，變更原有利用關係之性質，且行政機關就公營造物之利用行為有行為形式選擇自由，被上訴人業於歷次書狀說明之，茲不贅述。
②經查系爭停車場為公有公營之路外停車場，屬公營造物
，依據臺中市公有停車場管理自治條例【被證13】規定，被告就公有停車場內不依規定使用之車輛得予以移置保管，且上開條例第17條規定，因移置、保管人員之故意或過失，致移置、保管之車輛或物品損壞、遺失者，受害人得依臺中市違規車輛移置保管及處理辦法【見被證13】請求國家賠償，綜合上開法規規定觀之，系爭停車場之使用人如未遵循公有停車場之使用規則，被告得逕以公權力排除違規車輛，毋庸另行循民事訴訟途徑取得判決，故被告與系爭停車場之使用人間，實有上下秩序關係，屬高權行政範疇。
③再查被告依臺中市公有停車場累進及折扣優惠收費辦法
、臺中市公有停車場停車月票發售作業規定及應注意事項販售月票，使民眾購買月票後得享有價格上優惠，屬給付行政範疇，然依上開法規被告得自行決定販售月票之公有停車場、停車月票之售價、停車範圍、購買資格及其他相關事項，故購買停車月票之車主除得享有價格上優惠外，其地位與一般使用人並無二致，如購買停車月票車主不依被告所公告之月票售價、停車範圍等規定使用公有停車場，被告仍得依臺中市公有停車場管理自治條例責令駕駛人將車輛移置適當處所，如駕駛人不在車內或不為移置，被告得予以移置保管，足證被告所有系爭停車場與購買停車月票車主間係屬公法關係。
㈨另就原告民國（下同）106年10月11日之行政準備書（三）狀回應如下：
⑴公有停車場之使用人如違反停車場之使用規則，被告得
依臺中市公有停車場管理自治條例以公權力排除之，故原告與系爭停車場之使用關係為公法關係，業於前述，原告雖主張原證三之宣導文件用語為「租賃」，故兩造間為租賃關係云云，然查該宣導文件僅係單純用語錯誤，被告就臺中市公有公營停車場均依公有停車場管理自治條例管理之，原告如欲主張系爭停車場係另外以私法形式為之，應由其負舉證之責。
⑵另查原告以購買火車票為例主張兩造間無庸簽訂租賃契
約云云，然臺灣鐵路管理局為屬公營造物屬性之行政機關，其利用關係之性質取決於營造物所選擇之利用規則，又依鐵路運送規則【被證14】觀之，其已明訂旅客、包裹及貨物運送係以契約方式為之，則臺灣鐵路管理局選擇以私法形式經營鐵路運輸之相關業務，故旅客、包裹及貨物之運送適用私法，與上開公營造物利用關係之判斷準則並無違背；再查被告管理系爭停車場依據之法規為停車場法、臺中市公有停車場管理自治條例、臺中市停車場收費自治條例、臺中市公有停車場累進及折扣優惠收費辦法、臺中市公有停車場停車月票發售作業規定及應注意事項等法規，上開法規規範之法律關係一方為行政主體，所欲保護者為公眾停車之公共利益，法規範性質應屬公法，如系爭停車場之使用人有違反臺中市公有停車場管理自治條例第5條之情事，被告並得以公權力將車輛予以移置保管，足證被告與系爭停車場使用人間存有上下秩序關係，被告並無與車主一同受私法支配之意。
⑶又查本件之爭點為兩造間就系爭停車場利用關係之法律
性質，故應待定性法律性質後，方依法律性質決定適用之法律，原告於書狀中主張被告以被證4當要約，並透過系爭停車場之職員受理停車人同意進入停車之承諾，租約於焉成立云云，係反先行適用民法，再依民法之法理主張兩造間依民法已成立租賃契約，顯然係倒果為因，不足為採。
四、本件爭執之關鍵即為：原告使用被告管理系爭停車場停車位，係屬公法上之法律關係，或為私法上之不定期租賃關係？
五、經查系爭停車場使用方式變更之爭議，業經兩造於調整租金之民事事件中，就所應適用之法律應屬民法不定期租賃或為營造物之公法利用關係多所爭執。本院認同本院105年度中簡字第1419號及105年度簡上字第256號民事判決就本件爭議所為法律分析，除援引其判決理由外，另補充數語如下：
㈠系爭停車場固為使用國家資源之公有營造物，然其使用停車
場之法律關係亦未必盡屬公法關係，應視兩造選擇之法律方式及當事人之真意。系爭停車場為公有公營停車場，係屬公有路邊及路外公共停車場，其係依據「停車場法」規定設置，停車場作業基金專款專用，且停車費係由地方政府訂定並經地方議會通過之收費標準，停車費收入係屬規費，顯與民法租賃契約之租金係由契約當事人自主議定，截然不同。本件被告收取停車費之標準，須受民意機關之監督，此即行政高權與立法制衡之典型，自屬公法之法律關係。
㈡另依據地方制度法、停車場法、規費法、臺中市市有財產管
理自治條例、臺中市公有停車場收費自治條例、臺中市公有停車場累進及折扣優惠收費辦法、臺中市公有停車場停車月票發售作業規定及應注意事項等法規，授權被告得於一定條件下，視情形調整其費率、價格、種類、時段或利用方式等，足認系爭停車場所制訂選擇供公眾使用之利用規則，確屬公法關係，利用者並無磋商或議價空間，被上訴人並保有調整變更之權利，自非私法契約自由所得比擬。
㈢原告使用系爭停車場月票，係利用優惠停車費折扣予月票購
買人，使系爭停車場可獲較高之使用率。但其優惠僅屬費率之減免，並不保證月票持有者必然享有固定之停車位，此有「臺中市公有停車場停車月票發售作業規定及應注意事項」第十一點載明：「停車場對於使用停車月票停車者，不負保留車位之義務。」及「府後街地下停車場月票磁卡使用注意事項」第十點亦載明：「倘場內車位已滿，月票車不負保留車位之義務。」如依原告所稱，兩造係屬不定期租賃，然其租賃標的之有無，必須取決於系爭停車場實際有無停車位而定。倘因使用習慣或者需求殷切，導致系爭停車場並無空位提供原告利用，原告仍應如數繳納停車月票之金額，要難本於租賃雙務契約之關係，主張對待給付之減免或者債務不履行之損害賠償，益證原告使用系爭停車場，係屬公有營造物利用之公法關係無訛。
六、綜上所述，原告現仍使用系爭停車場之停車月票，其以消極確認訴訟之方式，請求確認原告使用系爭停車場不成立公法關係，核與事實不符，應予駁回。
七、本件事證明確，兩造其餘攻擊防禦及舉證方法，經核均於判決結論不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 7 日
行政訴訟庭法 官 張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 11 月 7 日
書記官 莊金屏