臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第79號
106年11月14日辯論終結原 告 新北市立十三行博物館代 表 人 陳春蘭訴訟代理人 李承志律師被 告 邵湘凱上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告為原告依臺北縣立十三行博物館組織規程聘任之研究助理，聘任契約依照相關公法法規，比照講師待遇敘薪，嗣考試院於民國（下同）98年8月26日核備臺北縣立十三行博物館組織規程暨編制表修正案，將該組織規程第4條修正為…研究助理必要時得比照中等學校教師之資格聘任，並溯自00年00月0日生效，然本件原告仍繼續按聘約約定之講師待遇給付被告薪資。自考試院核定後之98年8月27日起至99年12月31日止之任職期間，原告除每月支付教育人員薪額245俸點（本俸2萬4,670元）外，並依公立大專校院教育人員學術研究費表核支講師學術研究費3萬385元。原告嗣依新北市文化局之通知，於102年5月17日函請被告繳回98年8月27日至99年12月31日任職期間，溢領之學術研究費（中等學校教師每月支領2萬2,520元，講師與中等學校教師學術研究費每月差額為30,385-22,520＝7,865），共計5萬6,335元。被告嗣於102年5月31日函覆拒絕繳回，原告爰依行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟，請求被告返還溢領之學術研究費5萬6,335元。
二、本件原告主張：㈠考試院以98年8月26日函修正臺北縣立十三行博物館組織
規程暨編制表，並溯及自00年00月0日生效後，被告之薪資即應比照中等學校教師身份支領學術研究費，惟其於98年8月27日起至99年12月31日止之任職期間仍支領講師身份之學術研究費，故原告請求被告返還該任職期間所受之公法上不當得利總額5萬6,335元自屬有據！⒈按公法上不當得利返還請求權之構成要件，須於公法之
法律關係中，有無法律原因之財產移動，使一方受有利益，而致他方受損害；此時，受損害之人得請求財產利益之受領人返還不當得利；適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定（最高行政法院106年度判字第98號判決參照）。
⒉查原告於98年8月27日至99年12月31日之任職期間，依
考試院98年8月26日函，即應比照中等學校教師身份支領學術研究費（每月2萬2,520元）支領學術研究費，惟被告仍以講師身分（每月3萬385元）支領學術研究費，致溢領薪資、獎金及加班費等總計5萬6,335元，自屬無法律上之原因而受有利益，且使原告受有財務上損害，構成不當得利，又被告為原告聘任之研究助理，兩者間乃公法上契約關係，則被告溢領上開金額顯屬公法上不當得利，揆諸前揭實務見解，原告類推適用民法第179條之規定請求被告返還其所受領之公法上不當得利總額5萬6,335元自屬有據！㈡就本件請求權是否罹於消滅時效之部分而論，因依新北市
政府文化局101年12月10日北文人字第00000000000號函，原告應俟新北市政府文化局所屬機關專業人員聘任管理要點核定發布後，始得向溢領人員進行追繳，則公法上請求權之消滅時效自應以原告收受該函之日起算，故本件原告之公法上不當得利請求權應未罹於時效!⒈按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決
議：「…公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」⒉查本件原告係於收受新北市政府文化局以101年12月10
日北文人字第00000000000號函（下稱系爭101年函文）略以：「…有關聘任人員溢領學術研究費追繳事宜，俟本局所屬機關專業聘任人員管理要點奉府核定發布後尊重同仁個別意願，分一次、6期、12期及18期繳回市庫。」，依系爭101年函文可知，原告之上級機關業明確指示原告應待新北市政府文化局所屬機關專業人員聘任管理要點發布後，始得進行追繳。
㈢次查新北市政府文化局所屬機關專業人員聘任管理要點第
37點之規定：「所屬機關專業人員之敘薪、退休、資遣、保險及撫卹等事項，比照教育人員有關規定辦理。」；第1點之規定：「新北市政府文化局為健全所屬機關專業人員管理制度，特訂定新北市政府文化局所屬機關專業人員聘任管理要點（以下簡稱本要點）。」；「所屬機關專業人員之敘薪、退休、資遣、保險及撫卹等事項，比照教育人員有關規定辦理。」㈣揆諸前開要點可知，新北市政府文化局所屬機關專業人員
聘任管理要點乃係新北市文化局為完善管理新北市文化局所轄各機關所聘任之關業管理人員而頒布之行政規則，且於該要點第37點始明確規定專業人員之敘薪應比照教育人員有關規定辦理，則依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之見解，本件原告之公法上請求權應自收受系爭101年函文後始起算，故本件原告起訴請求被告返還公法上不當得利時，請求權應尚未罹於時效。
㈤綜上所述，因新北市政府文化局係以系爭101年函文告知
原告應俟新北市政府文化局所屬機關專業人員聘任管理要點始得進行處理，則本件原告可合理期待為請求之時點自應以原告收受文化局系爭101年函之日起算，故本件原告起訴請求被告返還公法上不當得利時，公法上請求權應尚未罹於時效，故原告之請求應屬有理由！㈥對於被告所提之答辯狀，回覆補充理由如下：
⒈查被告固有謂本案之前有起訴後撤回之情形云云等語作
抗辯。惟依據行政訴訟法第113條第1項之規定，本案判決前本得撤回起訴，自難認被告主張有理由，合先敘明！⒉本案乃係類推適用公法上不當得利之規定對被告請求，故：
⑴被告一再援引司法院大法官釋字717號解釋所謂認原
告違反誠信、信賴保護原則等等作為抗辯，實在在皆應由被告負舉證責任。蓋被告應舉證者在於其受有利益乃係有法律上之原因，惟被告仍空言主張前開原則自不可採。
⑵本案係依據系爭要點明確規定專業人員敘薪比照教育
人員有關規定給付薪資，此為被告所明知，故亦不符合其所謂原告違反信賴保護等原則之適用。
⑶又系爭函示之適用並非係有被告主張不溯及既往之事
，蓋該函示僅係就系爭法條之比照教育人員有關規定作認定薪資之給付，故並非是以該函示作修法或適用新法之情形。
㈦就本案有權利保護必要乙節，提出說明如下：
本案前業於105年3月15日依行政程序法第127條規定作成行政處分，函請被告返還溢領之待遇差額，並於105年5月10日再次通知請被告於一週內返還，否則即送行政執行。
後於105年6月3日發函移送行政執行，但遭行政執行署臺中分署退件，致使本案原告無從依循行政處分之執行程序獲得權利保護，迫於無奈始能提起本件一般給付訴訟，故本件訴訟確有權利保護必要，請鈞院依法審酌。
㈧綜上所陳，被告於98年8月27日至99年12月31日期間溢領
薪資、獎金及加班費等總計5萬6,335元，爰請鈞院賜予原告如訴之聲明所示之判決。
三、被告則以：㈠按民國95年12月5日獲得當時台北縣立十三行博物館（即
今新北市立十三行博物館）以北文十三字第0950002253號函告知應徵研究助理錄取並公告審定薪級敘21級245元，並合法獲得臺北縣政府准予備查函，服務期間自民國96年1月1日至民國99年2月28日均獲聘書以比照講師待遇審定薪級及支給薪資，並繳交該職位之公保費用及退撫基金，按一般行政程序均合法且在職期間表現良好，於99年2月28日因個人生涯規劃離職。嗣後新北市立十三行博物館於102年5月20日來函通知逕自片面以組織規程暨編制表經考試院於98年8月26日同意備查並溯及自00年00月0日生效，擬以不當得利事件追繳本人之財產權新臺幣5萬6,335元。
詎料105年3月2日收到貴院通知新北市立十三行博物館申送本案行政訴訟（臺灣臺中地方法院行政訴訟105年簡字第21號），新北市立十三行博物館卻於105年3月9日逕自撤回訴訟，卻於105年6月3日自行送法務部行政執行署臺中分署申請行政執行，幸得行政執行署臺中分署明察，不予受理。今106年8月16日重複提申本訴訟，新北市立十三行博物館未提及本案訴訟先前已撤回，另該館其他相同薪資差額訴訟案（臺北高等行政法院105年度簡上字第157號、臺北高等行政法院106年簡上字76號）皆判決該上述訴訟無理由，薪資差額無須返還事實。新北市立十三行博物館卻執意以錯誤訊息，提起本案訴訟，損及本人應有權利，故提出申訴。基本上，這是顯然之事實認定錯誤及法律適用錯誤問題。
㈡又按，被告主張其非公務人員，95年原本以比照講師待遇
審定薪級及支給薪資，係屬於合法原因屬於憲法上第十五條工作權與財產權保障，且有書面之聘書與聘函可資佐證。依據行政程序法第9條規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。在誠信原則、信賴保護及契約保障下，對本人勞力投入獲得之神聖人權意義不得事後追回與剝奪，否則形同淪為奴役。
㈢依據大法官會議第釋字第717號解釋，信賴保護原則涉及
法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（釋字第五二五號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（釋字第五二九號解釋參照）或可得預期之利益（釋字第六０五號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（釋字第五八九號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則。承上，本案依據行政程序法第8條行政行為，更應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。按考試院98年8月26日之核備文規定，對於研究助理以「必要時」、「得」、「比照」中等學校教師之資格聘任並溯及96年10月1日。按考試院係本於善意，冀望臺北縣立十三行博物館針對不同案件給予裁量權及按比例原則處理，並非「一定要」、「應」及「適用」等強制規定，為維護法秩序之安定及法律不溯及既往之原則，「法」尚且不得溯及既往，何況「行政規則」更不得溯及既往，如有溯及既往之規定，應本於保障及保護當事人，採用「從新規定之條件有利於當事人則可溯及既往」，故原本考試院之良好美意，竟成為惡法與惡規並侵害本人基本權，此豈不自相矛盾？舉輕以明重，何以在廣義法規定前已獲得比照「講師」敘薪，為何在本人離職一年後仍被歧視僅獲「中等學校教師」？依據本人既受利益之財產權汙名化為不當得利，違反憲法公平原則，自不待言陳請明察秋毫。
㈣再者，被告主張其於99年2月28日離職後，新北市立十三
行博物館102年5月17日來函通知其追繳薪資係依新北市文化局101年12月10日北文人自第00000000000號函辦理，卻未將相關內容提供審閱，本人於102年5月31日函覆該館，不同意該項處分，請其提供，皆未獲回應。直至105年3月2日鈞院通知書，才有行政院人事行政局100年3月14日函覆新北市政府局給字第0990026656號函對於待遇支給疑義一文，對於待遇差額是否免予追繳一節，宜洽審計機關意見辦理，與後續審計部新北市審計處100年5月11日本新北二字第1000000906號函覆案，係依行政院人事行政局該函覆內容辦理（原證四、五）。而此兩者皆無針對此部分敘明追繳，該館卻無全盤明瞭，而錯誤解讀強為引用傷害本人基本權，更有隱瞞本人權益知悉之情事，敬請明察。
㈤被告自95年起至99年間獲聘書，均為有期限之研究助理，
聘約第七點詳述本人聘書僅作社教機構經歷證明，本人實際工作之本質屬於研究與社教機構，不論形式與實質均為比照大學講師較為合理與合情，而非比照中等教師之考量，且每年臺北縣立十三行博物館均編列財政預算經臺北縣議會審議為比照大學講師。至少在99年12月31日以前之政府公文書上均記載本人具有合法之原因取得應得知勞動財產權益。另新北市立十三行博物館歷次組織變更，過程並無進行聘約修正合意等程序，何以於本人離職後逕自變更聘任約定，追繳薪資，戕害本人勞動權益。質言之，本案溯及既往應以更有利當事人為考量，僅因「行政機關認定錯誤」漏未考量「必要時」、「得」、「比照」之字眼，其反面解釋之意旨係「應考量必要時得不比照中等教師」；將有利於當事人之考量視而不見，屬於行政行為明顯錯誤，行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，為何行政作業不可繼續以比照大學講師改聘或續聘？但事後竟可遭行政機關之人事室解釋曲解法律及不探求真實之事實為何，率然地而為人民不利之解釋，明明不利於當事人之解釋可以違反自訂規則與意義？歧視本人之重，不知何故。國家之進步有賴於善於合憲解釋之公務人員，同一條件即可獲得之權利，一般人如獲同樣條件之人即有之待遇，敬請體恤獲得原本之法律上正當權利，非不當得利之沉重控訴，勿對研究助理有所偏見等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟
之利益為前提，倘原告可以用其他更符合事實需要之有效途徑，達成請求保護之目的，其提起行政訴訟即應認欠缺保護必要。且按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之『訴之利益』要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義之『訴之利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障…行政訴訟法第107條第2項所定：『撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1項之規定。』係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，權利保護要件是否存在，包括有無誤用訴訟程序以致無法達成請求權利保護之目的、原告之損害是否已不存在、原告之請求法律上已無從補救或並無實益等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。
㈡次按行政程序法第127條第1項、第2項規定：「（第1項）
授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」關於行政機關所為違法授益處分經撤銷後，受益人應負返還公法上不當得利之給付時，行政機關得否作成行政處分命其返還一節，實務向有爭議。嗣經最高行政法院於104年6月第1次庭長法官聯席會議決議：「行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。」等語，係以法無明文授權行政機關得以作成行政處分之方式，請求返還公法上之不當得利。故行政機關須以一般給付訴訟之方式，請求法院判命受益人返還所受領之給付。然行政程序法第127條已於104年12月30日增訂第3項：「行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」及第4項：「前項行政處分未確定前，不得移送行政執行」。故於上述修法後，如有同條第1項所定公法上不當得利之事實或法律關係存在，不論該事實或法律關係發生於新法施行前或施行後，原作成授益處分之行政機關，均得以行政處分命受益人返還（法務部105年8月17日法律字第10503512180號函亦同此見解）。
㈢本件原告既得以行政處分之方式，命被告返還公法上之不
當得利，倘其捨此不，另依一般給付之方式請求法院裁判，即難認其具有權利保護之必要。
㈣經查：
⒈被告與原告間之臺北縣立十三行博物館研究助理聘書應屬行政契約：
⑴行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法
上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決意旨參酌。
⑵又參酌司法院釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見
書，其認為辨別行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，（二）約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者，（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。
⑶本件被告與原告間所簽訂之臺北縣立十三行博物館研
究助理聘書中，契約內容明確約定被告任職期間應遵守公務人員服務法之規定。受聘人因故必須辭職時，必須徵得本館同意，並候繼任人報到交接後，始得離職。受聘期間，因公務所為之著作，著作財產權歸十三行博物館所有。並約定其他未盡事宜，依現行有關法令辦理。上揭契約條款賦予原告於享有被告因公務所為之著作之著作財產權，且離職需得原告同意，並規定被告需遵守公務員服務法等相關法規規定，原告顯然居於行使公權力之優勢地位，是由訂約整體目的及約定給付內容與效力綜合判斷，系爭契約應屬公法性質之行政契約，洵堪認定。
⒉被告溢領之薪資係屬違法授益處分，應由原告撤銷並以
行政處分命令受益人返還。待行政處分確定後，移送行政執行。
⑴按公務人員薪資核發，係依相關公法法規所發給，性
質上為授益行政處分，如有溢領情形，即為違法之授益處分（最高行政法院103年度判字第491號判決意旨參照）。
⑵本件被告與原告所簽訂之臺北縣立十三行博物館研究
助理聘書，契約內容並未約定薪資給付金額，（見本院卷第59頁至第60頁反面），被告所領薪資係依據臺北縣立博物館組織規程第6條規定：「本館置助理研究員、研究助理，均依教育人員任用條例規定聘任。
」故原告比照公立大專校院教育人員學術研究費表核支講師學術研究費30,385元。惟考試院於98年8月26日核備臺北縣立博物館組織規程暨編制表修正案，確認被告應聘之研究助理係比照中等學校教師以上資格聘任。故本件被告薪資係新北市立十三行博物館依據相關法令規定所為之授益處分，倘有溢領，即屬違法之授益處分。
⑶本件原告起訴主張，其就被告所為給付薪資之授益處
分，嗣經主管機關考試院確認應比照中學教師，並於102年5月17日以北文十三人字第1023261600號函（見本院卷第38頁）請被告繳回98年8月27日至99年12月31日任職期間，溢領之學術研究費共計56,335元。揆諸上開說明，原告自應逕行撤銷溢領之違法授益處分，並命被告返還溢領金額。然原告提起本件一般給付訴訟，自無權利保護之必要，應予駁回。
⑷本件原告前於105年6月間，即檢送相關資料移送行政
執行署（參見本院卷第91頁），然依原告所稱，法務部行政執行署來電告知「不受理並予退件」云云（參見本院卷第54頁電子郵件）。然原告所稱其經檢送行政執行，但遭行政執行署退件一節，是否屬實？因欠缺相關事證，本院尚難認定。然依行政執行法相關規定，如因欠缺執行名義或其他法定要件，行政執行署本應依法駁回，所謂「退件」云云，不知其法令依據為何？或係原告承辦人員解讀錯誤所致，亦未可知。
然而行政程序法既經修正，關於公法上不當得利，應採行政處分之方式追索，並由行政機關單方之意思表示，即得對外發生法律效力，原告再依一般給付訴訟之方式請求返還，難認具有權利保護之必要。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
書記官 莊金屏中 華 民 國 106 年 11 月 28 日