臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第47號原 告 宋英旗訴訟代理人 盧永盛律師複 代理人 施雅芳律師被 告 臺中市政府地政局代 表 人 吳存金訴訟代理人 楊鳳麟
余沐蓉上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服臺中市政府中華民國107年4月27日府授法訴字第1070056119號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件被告之代表人於原告起訴後，由張治祥變更為吳存金，並經變更後之代表人吳存金具狀聲明承受訴訟，有聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：坐落臺中市○○區○○○段○○○○號國有土地（下稱系爭土地）為非都市土地，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為交通用地，管理人為交通部臺灣鐵路管理局，原告向交通部臺灣鐵路管理局貨運服務總所臺中貨運服務所（下稱交通部臺鐵局臺中貨運服務所）承租系爭土地及同地段第179號土地高架鐵路橋下空地即橋孔編號P18、P19、P20、P21 。臺中市政府建設局為辦理「2018臺中世界花卉博覽會」后里○○○區○○○○路橋下空間美化作業，於106 年10月17日邀集相關機關辦理現地會勘，查得原告承租使用系爭土地，於上設置鐵皮貨櫃屋，並作私人自行車租賃業使用，被告審認不符合非都市土地使用管制規則交通用地之容許使用項目及許可使用細目規定，依會勘紀錄決議，函限期原告於106 年12月31日前改善完畢。嗣函請交通部審認系爭土地是否違規使用，經交通部臺灣鐵路管理局函復請被告本權責認定；俟限期改善期間屆滿，經臺中市后里區公所函報系爭土地上仍有鐵皮貨櫃屋、水泥鋪面及作私人自行車租賃業使用未見改善；經被告函通知原告陳述意見審認後，認原告就系爭土地之使用非屬交通用地容許使用項目，違反區域計畫法第15條第1 項規定，依同法第21條規定，以107年1月31日中市地編字第1070004322號行政裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新台幣（下同）6 萬元。原告不服提起訴願經駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)、系○○里區○○○段○○○ ○號為山坡地保育區交通用地，面積20121.00平方公尺，所有權人：中華民國，管理者：
交通部鐵路管理局○○里區○○○段○○○ ○號為山坡地保育區交通用地，面積497.00平方公尺，所有權人：中華民國，管理者：交通部鐵路管理局，原告只是租用上開660平方公尺之部分土地。
1、原告向交通部鐵路管理局貨運服務總所台中貨運服務所(以下簡稱貨運服務所) 租用所訂立之契約為(合約案號R00000JNY000000○○里區○○○段248、179 地號，橋孔編號P18、P19、P20計3個橋孔，每個橋孔租賃面積各165 平方公尺，合計495 平方公尺，期間已承租約11年，最近一期之契約期間為104年4月8日至107年4月7日止，租金每月31
000 元，另一契約為(合約案號R14104JNY01L001）土地同上契約，橋孔編號P21橋孔，租賃面積165平方公尺，最近一期之契約期間為104年8月3日至107年8月2日止，租金每月18300元○○里區○○○段○○○○號土地上層為縱貫線鐵路，下方為墩柱及空地，空地部分，其中橋孔編號P18、P
19、P20、P21四孔，為貨運服務所標租給原告使用並依法繳納租金使用如照片所示。
2、2018世界花博在台中，台中市政府擬於外埔、豐原、后里等區辦理，其中后里馬場森林園區於馬場設置花艷館、馬術障礙超越競技場、發現館與探索館，另外打造規劃起點北起后里車站，沿著既有鐵路東側往南，分別設置東西向跨鐵路橋梁延伸至后里森林園區，以及南北向跨越內東路(從編號P7、P8橋孔二孔穿越內東路銜接)，銜接既有后豐鐵馬道，聯接至后里馬場園區，全長約1.2 公里。臺中市政府建設局106年5月31日中市建土字第1060066429號函指出於106年5月11日與原告現場會勘說明，說明原告所承租之鐵路橋下空間係供花博后里園區之主要人行動線，花博期間不開放自行車通行，考量花博景觀營造，請原告先行自覓合適遷移地點，該局會協助相關遷移事宜。立法院副院長蔡其昌台中市議員謝志忠服務處為協助解決原告承租問題，訂期於106年8月15日，邀集臺灣糖業股份有限公司、臺中市政府建設局、后里區公所及原告找合適遷移地點。
3、臺中市政府地政局106年8月14日中市地編字第1060028701號函，依據后里區公所后區農字第106001393780號函等，指出原告於○里區○○○段○○○○號(山坡地保育區交通用地) 上具有鐵皮貨櫃屋使用，涉違反區域計畫法規定，請原告7日內陳述意見。臺中市政府地政局106年10月31日中市地編字第1060039657號函，依據臺中市政府(建設局)10
6 年10月27日府授建土字第1060231169號函，要求原告於交通用地上作私人自行車租賃業營業使用，限期於106 年12月31日前變更原使用至符合交通用地容許使用項目及許可使用細目，並檢具已改善完畢之佐證資料送地政局憑辦。臺中市政府地政局106年12月6日中市地編字第1060043901號函，指○○里區○○○段○○○ ○號編定為山坡地保育區交通用地，不符合非都市土地使用管制規則第6條附表1，交通用地之容許使用項目及許可使用細目，業經該局106年10月31日中市地編字第1060039657號函限期106年12月31日前改善，並另函請目的事業主管機關審認該用地是否違規使用。臺中市政府地政局107年1月10日中市地編字第1070001012號函，再針對原告於○里區○○○段○○○ ○號土地具有鐵皮屋及作私人自行車租賃業營業使用違反區域計畫法規定要求原告7日內陳述意見(依后里區公所107年1月4日后區農字第1070000350號函辦理)。臺中市政府地政局107年1月31日中市地編字第1070004322號函，依據臺中市政府106年10月27日府授建土字第1060231169 號函附會議紀錄決議，臺中市政府地政局106 年10月31日中市地編字第1060039657號函、后里區公所107 年1月4日后區農字第1070000350號函、區域計畫法第15條、第21條第1 項及行政程序法第102 條暨臺中市政府處理非都市土地違反使用管制規則區域計畫法裁罰基準規定辦理，以違反區域計畫法第15條第1項規定，並按區域計畫法第21條處罰6萬元。
4、臺中市○○○○道原告有訂貨運服務所標租訂定契約，找不到要求原告搬遷的條件( 因為一開始會勘人員有找營造公司一同會勘，目的就是想解決原告搬遷的事，但事後又改變，要求原告無償配合搬遷) ，最後經過高層會議裁示由臺中市政府地政局找一個較適合引用的區域計畫法，對原告開具罰單，以遂行原告無償搬遷的目的。
(二)、系爭土地使用分區及使用地類別分別為山坡地保育區及交
通用地，為非都市土地，有非都市土地使用管制規則及非都市土地容許使用執行要點規定之適用。本件訴願決定書第3頁引用非都市土地使用管制規則第6條規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用……如附表一。」該附表一「各種使用地容許使用項目及許可明細目表」規定：「使用地類別：十一、交通用地；容許使用項目：(一)按現況或交通計劃使用。(二)交通設施(特定農業區除外)。(三)公用事業設施。(四)再生能源相關設施。(五)戶外遊憩設施。(六)農村再生設施」。惟該條所謂「交通用地許可使用細目」為何，未見訴願決定說明其認定之基礎或標準，亦未見說明其依據，則訴願決定僅泛舉條文規定即謂原告違規使用云云，屬理由欠缺。原告承租系爭橋孔土地已11年之久（含4 次續租），出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所與被告所屬之臺中市政府均知悉原告承租系爭土地是作為腳踏車置場使用，又系爭土地為非都市計劃土地之交通用地，依非都市土地使用管制規則第6 條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「交通用地
(一)按現況或交通計畫使用；(二) 交通設施(特定農業區除外)：1.氣象局及其設備。… 7.汽車修理業。8.汽車運輸業場站、9.駕駛訓練班。10.道路鐵路港灣及其設施。1
1.停車場。12.貨櫃集散站。13.道路收費站、道路服務及管理設施。14.飛行場。15.其他交通設施。……」，則鐵路下橋孔尚非不得作為營業場所或收費場所。而原告在系爭土地設置之腳踏車應屬「其他交通設施」，合於契約約定之「置場」使用，且原告經營腳踏車事業，亦為被告所知悉，實無違規使用之情。
1、從原告與貨運所簽約契約中之第三點，用途限制：「本出租標的物限置場或法律許可範圍內使用，如有違規情形乙方應自行負責，如不改善，甲方得依違約處理。即是限制承租人使用限制的條件，也關係到原告承租的意願，查「置場」之定義，顧名思義乃可以放置物品的場所，原告租用上開土地經營腳踏車租賃業務，因「電動腳踏車等之充電器」，遇雨會有漏電及釀災之可能性發生，故需要有一遮風避雨的置物場所，以符合安全性要求，當然置場就是原告選擇的主要條件。原告在訴願書中有提出，設置一只鐵皮貨櫃屋(乃契約所指之置場)，貨櫃屋疊於枕木上，為無固定(活動式)基礎貨櫃屋，並非建築法第4條、第7條之適用，此部分臺中市政府訴願決定書並未特別解釋，故涉及設施與空地使用之區別，亦涉及設施搭建證照申請之範圍，也涉及是否違反分區使用之區別。原告在置場搭建「可拆卸遮雨棚」，乃置場附屬設施，是為了避免置場物品曝曬雨淋的附屬設施，應屬原告與貨運所租約第3 條記載之「法律許可範圍內使用」範圍，不得認係違規使用。
2、訴願決定記載非都市土地尚須依非都市土地使用管制規則及非都市土地容許使用執行要點之規定，又上開執行要點第5 點規定：「申請橋下空間土地撥用或租用者，不得妨礙結構物安全、結構物檢測與維修、公路排水、交通安全、公共安全、環境景觀與衛生，並應有完善的通風消防等安全設施」，原告在現場放置貨櫃屋作為倉儲使用，並無違規，亦不違反租賃契約作為「置場」使用的規定，而原處分內容，未告知原告違反非都市土地容許使用執行要點第5 點之何內容規定，與行政處分明確性原則有違。又原告於設置貨櫃屋前，請出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所到場勘查，無意見後始為設置，續訂租約時並附以現場照片為契約內容之一部分，已足以說明出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所肯認貨櫃為合法置物，符合租賃契約第
3 條規定，今被告卻裁處原告設置貨櫃屋為違規使用云云，兩機關先後作不同認定，教原告如何自處。
3、系爭土地上層為縱貫線鐵路，下方為墩柱及空地，固屬交通用地之使用應符合區域計畫法第15條第1 項所指按照非都市土地分區使用計畫以及非都市土地使用分區並編定各種使用地實施管制，而原告以水泥鋪設土地擺放腳踏車，在應屬「空地」、合於契約「置場使用」，何來違反區域計畫法第21條第1項及第15條第1項的管制使用土地，何來違反租約。原告與交通部臺鐵局臺中貨運服務所間之租賃契約第3 點規定，用途限制：「本出租標的物限置場或法律許可範圍內使用，如有違規情形乙方應自行負責，如不改善，甲方得依違約處理。」即係原告使用限制之條件，也關係到原告承租之意願。查「置場」之定義，顧名思義乃可以放置物品的場所，原告租用系爭土地經營腳踏車租賃業務，因電動腳踏車等之充電器遇雨會有漏電及釀災之可能性發生，故需遮風避雨的置物場所，以符合安全性要求，當然置場就是原告選擇的主要條件。而原告設置一只鐵皮貨櫃屋，乃契約所指之置場，貨櫃屋疊於枕木上，為無固定之活動式基礎貨櫃屋，自非建築法第4條、第7條所稱之建築物，自無該等法條之適用，此部分訴願決定書並未特別解釋，故涉及設施與空地使用之區別，亦涉及設施搭建證照申請之範圍，也涉及是否違反分區使用之區別。原告在置場搭建「可拆卸遮雨棚」，乃置場附屬設施，是為了避免置場物品曝曬雨淋的附屬設施，應屬租賃契約第
3 條記載之「法律許可範圍內使用」範圍，不得認係違規使用，租賃契約有容許一些簡易設施，在不影響安全的範圍下就可以設置。
(三)、原告因為被告不顧合約、又毫無補償、毫無安頓人民及被
告假行政裁罰製造原告違規事由相逼之情形下而為抗爭。乃立法院副院長蔡其昌、臺中市議員謝志忠服務處於107年6月7日召集國有財產局、國防部後備指揮部、臺中市新建工程處、臺中市政府文化局、臺中市政府觀光旅遊局、臺中市農會、后里區公所及原告等人，共同會勘同地段第179-183 地號，以共商及評估因配合臺中市政府建設局景觀綠美化工程，原告須撤離系爭橋孔土地，有關同地段第179-183 地號國有土地標租使用之可行性，當日財政部國有財產署臺中分署阮呂綺表示：「1.本案尚屬眷改總冊內土地，俟軍方騰空後，再通知國產署辦理點交事宜。2.侍國有土地點交回來後，依續處活化土地事宜」；台中市政府新建工程處吳欣倫表示：「原鐵路橋下空間使用因須配合政府花博工程施作須搬遷，現已影響工程進行，建議就現有可先行點交空地部分，專案協助承租」，則臺中市政府人員亦不認原告有何違規使用之情，反而願專案協助原告承租上開同地段之國有土地，期以符合釋字第525 號宣示之信賴保護原則，益說明原處分裁處原告違規一事，違反信賴保護原則。
1、又行政程序法第102 條指出行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依同法第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。本件比較特殊之狀況，臺中市政府明知系爭土地係原告承租，但於106 年10月17日聯合會勘時，並未通知原告到場，其後雖以106年8月14日中市地編字第1060028701號函、107年1月10日中市地編字第1070001012號函要求原告陳述意見，然本件既要以違反分區使用裁處原告，為何執行聯合會勘時不通知原告到場，事後又以106年12月6日中市地編字第1060043901號函請目的事業主管機關審認該用地是否違規使用。
2、關於被告提出之附件六交通部臺灣鐵路管理局106年12月7日鐵貨業字第1060040070號函，並未寄送予原告。又依該函記載：「三、承前述，旨案否違反非都市土地使用管制規定請貴局本權責認定，本局將請承租人依契約及相關法令規定改善」等語，然交通部臺灣鐵路管理局不曾行文予原告，請原告依契約或相關法令改善之情，試想，交通部臺灣鐵路管理局是本件出租人，出租人不曾告知原告有何應改善之處，今卻遭被告裁處違反分區使用，則被告莫視交通部臺灣鐵路管理局相應之函文內容，失其機關間之尊重，難道沒有逾越行政裁量權。考其原因，只為了「2018臺中世界花卉博覽會」展覽場附屬設施景觀步道使用，臺中市政府建設局106年5月31日中市建土字第1060066429號函亦已明確指出此情，然「2018臺中世界花卉博覽會」後，該地將供地方自行車觀光步道使用，那又為何無法一起共存。
3、本件租賃契約續約時，出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所因契約期間第3 年適逢「2018臺中世界花卉博覽會」舉辦，系爭租賃標的座落展區週邊並連結后豐自行車道觀光動線，預期必為原告增加商機利益，因而要求調漲月租金15% 。被告藉以舉辦「2018臺中世界花卉博覽會」為由，以公文要求出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所解除與原告間之租賃契約，原告不從，進而對原告為原處分，此實與「誠信原則」及「不得權利濫用原則」相悖。
4、現場物不論可拆卸「遮雨棚」或者移動式「貨櫃屋」（目前現場貨櫃屋已經拆除），係由原告於設置前延請出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所先行到場勘察、經核准許用，確定非屬不容許使用項目、合於契約規定，才予設置，續訂租約時並附以照片為契約內容之一部份，且多年來，出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所容許原告為向來之使用，不曾告知或制止原告不能放置貨櫃使用，更未告知違反分區使用，甚至長達11年以來，與原告續約4 次，現被告只因舉辦短期的「2018臺中世界花卉博覽會」，為了驅離原告，就任意指摘原告違規使用，顯與行政程序法第8條、釋字第525 號信賴原則及行政自我拘束原則相違背，並逾越行政裁量權。
(四)、非都市土地使用管制規則第6條規定：「(第1項)非都市土
地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…(第3 項)海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。…」該附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定「使用地類別，十一、交通用地…。」；但非都市土地容許使用執行要點第4 點：「本規則附表一許可使用細目之適用範圍，由其目的事業主管機關(單位)認定。」附表一容許使用項目，十五、交通設施許可使用，細目10. 道路鐵路港灣及其設施：中央機關交通部、直轄市或縣(市)級機關(單位)交通(建設)(工務)局(處)。
1、系爭土地屬非都市計畫土地，管理者是交通部臺灣鐵路管理局，使用地是報請上級主管機關，是否屬於容許使用項目、交通設施使用範圍，依非都市使用土地容許使用要點第4 點規定及附表一規定，屬於交通部權責，而不是由被告裁罰，與臺中市政府無關，是之後才借給臺中市政府使用，本件目的事業主管機關從未告知原告違反分區使用，且租賃契約相對性是原告與交通部臺灣鐵路管理局，有無違反契約約定卻由臺中市政府認定，本件被告是否有開罰權限有爭議；交通部臺灣鐵路管理局在續約時從來沒有通知原告不能設置貨櫃屋，且貨櫃屋設置時也有到現場勘查，所以才簽約，交通部臺灣鐵路管理局也沒有告知原告有何違反使用分區之情事，被告提出之附件六函文，內容原告沒有收受過也不知情，交通部也沒有依照該函文請原告依契約改善，本件原告對於主管機關為何及是否違反使用分區有爭執。
2、非都市土地容許使用執行要點第4 點：「本規則附表一許可使用細目之適用範圍，由其目的事業主管機關(單位)認定。…」附表一容許使用項目，十五、交通設施許可使用細目10. 道路鐵路港灣及其設施：中央機關交通部、直轄市或縣(市)級機關(單位)交通(建設)(工務)局(處)。本案交通用地目的事業主管機關應為台中市政府「建設局」或「工務局」，然台中市政府建設局（或工務局）從未行文告知原告違反分區使用，竟由「地政局」逕行裁罰，已逾越行政裁量權。
3、目前原告與交通部臺灣鐵路管理局有民事終止租約案件，交通部臺灣鐵路管理局以原告違反契約約定強制拆遷。另訴願決定書記載原告違規面積約為0.18公頃（即1800平方公尺），然依租賃契約記載，租賃面積合計也只有660 平方公尺(495+165=660 )，認定事實容有違誤。原告與交通部臺鐵局臺中貨運服務所間之系爭土地租賃契約已延續11年，本次租約3年，之前還有5年的租約，本件租約之前有將貨櫃墊高並將上方拆除一些以符合規定，已有改善，當時交通部臺灣鐵路管理局也有註銷的動作。本次期租約是104年簽訂，得標後為了不靠近高架橋，還將橋孔編號P20移到P18的位置，亦與交通部臺灣鐵路管理局會勘。
(五)、台中貨運所於租約用途負審認權限及審認之責，被告僭越處罰權限、本案裁罰違反比例原則、人民信賴保護原則：
1、本案租約條文是出租人即台鐵局台中貨運所請法務人員制定，依交通部臺灣鐵路管理局經管公用不動產出租及利用作業要點第三點規定：「本局經管之公用不動產為配合業務、公益、公用需要或增加營收利益，在不違背事業目的及原定用途原則下得辦理出租或利用。」，而原告與台鐵局台中貨運所土地租用契約約明用途限制：「限置場或法律許可範圍內使用」，則倘若台鐵局台中貨運所不能審認「置場」之容許使用範圍，而須待其他機關審認，豈不自簽約開始即置原告於受裁罰地位，自與事理不合。證人張雙榮、羅元嘉證稱：有無違反契約約定的使用規定，要由主管機關去認定云云，自不可採。
2、台鐵局台中貨運所人員即證人羅元嘉到場具結證述：「本案現場有做腳踏車置放，放在我們標註的區域，還有貨櫃。現場應該有去過二至三次，在台中市政府告知原告使用違反法律規定前，我不清楚原告的使用有無違反，在巡查的時候，以契約就是做為置場或法律許可範圍使用，原告有放在貨櫃，就認為是做為置場使用」、「之前有詢問地政局承辦人，是說可以做為貨櫃集散或是交通設施或相關規劃使用」、「認為貨櫃就是置場使用，有關自行車部分，之前有跟市府地政局問過，他們也是沒有辦法給一個確切的答案，那時候管理就還是依置場方式」等語，則原告在租地置放貨櫃屋、腳踏車等物，自無違約或違規情事。
3、交通部臺灣鐵路管理局於106.12.7回復台中市地政局之函文記載：「…二、旨案是否違反非都市土地使用管制規定，請貴局本權責認定，本局將請承租人依契約及相關法令規定改善」，顯然被告對於原告是否違反區域計劃法之事實及法律狀態不明，本於「無罪（未違規）推定原則」，也不應處罰，而依臺鐵局回函可知臺鐵局並未釋放認定權限及處罰權限予被告台中地政局。再者，上開函文並未副本寄送原告，原告也不曾接獲交通部、臺中貨運所任何改善之通知，則被告逕發文以原告違反區域計劃法為本案裁罰，即僭越處罰權限並與比例原則相違。
4、證人張雙榮證稱:「(如果承租人有違約使用的情形，交通部或是臺中貨運所是否會要求承租人改善?)我們收到通知會先要承租人改善，仍不改善就終止契約」等語，而臺中貨所106.3.27中貨業字第1060001142號函文，亦無告知原告應為如何改善、亦未告知應為改善之期限，自難作為臺中貨運所已為限期改善通知之證明。臺中貨運服務所人員即證人羅元嘉於鈞院行言辯論庭時到場證稱：「我於就任後到現場勘察過2-3次，最後一次是去年（107年）6 月等語，證人張雙榮同日到庭證稱：「（台中貨運所）會業務巡察」等語，則台中貨運服務所，同為公務機關，復為本案土地之管理人、出租人，對於原告租用土地之使用情形，甚為知悉，每年多次勘察，不曾告知原告具何項違規事由、應為如何之限期改善措施，仍繼續收取租金，若允被告機關以原告違反區域計畫法第十五條違反管制使用土地規定為本案裁罰，事權不一，自與人民之信賴保護原則相悖。過程中原告並未收到臺中貨運所的通知，簽約時及事後巡查時都知道現場狀況，現在卻把責任推給其他單位，認為自己沒有審核權，倘出租人連置場規定、容許範圍都不清楚，即與人民訂契約，在原告受主管機關裁罰後，推諉契約審核責任，此事後的裁罰有違誠信。交通部在106年12月7 日函地政局是問權責問題，本件其實是有爭執的，被告在還沒有函詢權責前即開始要求改善的程序，但交通部沒有釋放本身的主管權限給地政局。烏日區公所查報表寫一個「約」，不知道如何算出來，沒有實測、可能是記載錯誤。
(六)、聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：
(一)、被告依各機關106年10月17日現場會勘紀錄決議，以106年
10月31日中市地編字第1060039657號函限期違規行為人於106年12月31日前改善完畢。為求審慎處理，被告復以106年11月30日中市地編字第1060044252號函請交通部審認本案土地是否違規使用，經該使用地主管機關交通部臺灣鐵路管理局以106年12月7日鐵貨業字第1060040070號函復就是否違反非都市土地使用管制規定請主管機關本權責認定，該局將要求承租人依契約及法令改善。俟限期改善屆至，經臺中市后里區公所以107年1日4日后區農字第1070000350號函（附件7）查報該土地上仍有鐵皮貨櫃屋、水泥鋪面及作私人自行車租賃業使用。被告即依行政程序法第102條規定以107 年1月10日中市地編字第1070001012號函請行為人宋英旗即原告提出陳述意見書，經宋君陳述確為其所用，被告即以原處分裁處原告6萬元。
(二)、按區域計畫法第15條第1 項：「區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級管理機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關之。」、同法第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」及非都市土地使用管制規則第6條第1項：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…。」。另依臺中市政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁基準附表備註（三）：有下列情形之一者，除依本裁罰基準規定處以罰鍰外，並得限其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，逾期而不遵從者，即予按次處罰並得移送司法或警察機關處理：…6、社會大眾關注事件7、經依本法規定裁罰後，仍未改善，再經民眾檢舉或其他機關（單位）查報者。8 、無合法理由私自占據公有土地違規使用者。」合先敘明
(三)、系爭土地編定為山坡地保育區、交通用地，現況有鐵皮貨
櫃屋等作私人自行車租賃業使用，違反非都市土地使用管制規則第6 條有關交通用地之容許使用項目及許可使用細目規定。原告主張其與交通部臺灣鐵路管理局有簽訂合法租賃契約，並依該租賃契約規範，搭建（可拆卸）遮雨棚，亦經交通部臺灣鐵路管理局查勘認可，並依省道高架橋下空間土地申請使用處理原則第5 條辦理云云，惟依交通部臺鐵局臺中貨運服務所106年8月4日中貨密業字第1060100012 號函敘明，該出租標的物限置場或法律許可範圍內使用，如有違規情形承租人應自行負責，且該租賃契約第
3 條亦約定不得違規使用。另依省道高架橋下空間土地申請使用處理原則第2 點規定：「橋下空間土地使用項目須符合：（一）公路用地使用規則；（二）都市土地尚須依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法；（三）非都市土地尚須依『非都市土地使用管制規則』及『非都市土地容許使用執行要點』之規定。」原告雖稱其依省道高架橋下空間土地申請使用處理原則使用，惟其未符合非都市土地使用管制規則及非都市土地容許使用執行要點之規定，被告依法裁處於法有據。
(四)、被告於裁罰前有去會勘，發現系爭土地上面有貨櫃屋和營
業行為，故限期請原告於106 年12月30日前改善。對於原告認為被告不是主管機關部分，被告有函詢交通部，交通部也回文說區域計畫法歸被告所屬臺中市政府管轄，是地方的權責，請被告依規定辦理。俟限期改善期間屆滿，被告請公所會同去看還是沒有改善，所以才裁罰，被告是管理的縣市政府，開罰並無不合理。系爭土地是國有土地，管理者是交通部臺灣鐵路管理局，由管理者出租給原告，屬於山坡地保育區、交通用地，故系爭土第之使用應符合土地使用管制規則第6 條附表一「交通用地容許使用項目及許可使用細目」，母法是區域計畫法第15條第1 項，區域計畫法是全國土地最高指導原則，非都市土地就是依照區域計畫法管制。鐵路局並不清楚交通用地可使用的範圍，所以才出租給原告使用，他們也不清楚什麼是違反法律規定，故才會認為沒有被稽查到就是合法使用，倘認定貨櫃可設置情況下，而事後主管機關認為違規，則原告是否有違反契約約定。「其他交通設施」部分，依非都市土地容許使用執行要點第4 點，管制規則附表一許可使用細目之適用範圍，由目的事業主管機關認定，但許可使用項目中有「其他」兩字，應由目的事業主管機關會商該使用地主管機關及地政機關認定，本件即交通部、臺中市政府須認定，在被告裁罰前有會議紀錄，列席的有建設局、交通局，決議由被告依區域計畫法作裁罰，裁罰前亦依行政程序法予原告陳述及三個月改善期限。依據烏日區公所查報約略面積做裁罰，而裁罰級距是5000平方公尺，不論是600多或1800平方公尺均係裁罰6萬元。
(五)、聲明：1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
(一)、按區域計畫法第1 條規定：「為促進土地及天然資源之保
育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」、第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」。
1、次按依區域計畫法第15條第1 項規定授權訂定之非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、第6 條規定「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用…如附表一。」該附表一「各種使用地容許使用項目及許可明細目表」規定：「使用地類別：十一、交通用地；容許使用項目：(一)按現況或交通計劃使用。
(二)交通設施(特定農業區除外)。(三)公用事業設施。(四)再生能源相關設施。(五)戶外遊憩設施。(六) 農村再生設施」。
2、又區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣(市)為縣(市)政府。…」，臺中市政府組織權限劃分自治條例第2 條規定：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形，準用行政程序法第十五條第三項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」，而依臺中市政府105年10月4日府授地秘字第10502139971號公告事項：臺中市政府關於區域計畫法第21條規定之主管機關權限，劃分由臺中市政府地政局執行。
3、再依管制規則第6條第4項規定訂定之「非都市土地容許使用執行要點」之規定及附件一、二等內容，可知非都市土地之交通用地目的事業主管機關之中央機關係交通部，其使用地主管機關係直轄市機關(單位)交通(建設)(工務)局(處)，故本件系爭土地使用地主管機關係臺中市政府及各單位交通(建設)(工務)局(處)；而本件系爭土地使用地主管機關臺中市政府業依上開公告，將其區域計畫法規定主管機關權限劃分由被告執行，故被告審查有無區域計畫法違規情形及裁罰事宜，係屬有據；是原告主張本件屬於交通部權責，與臺中市政府無關，而不是由被告裁罰，且台中市政府建設局(工務局)從未行文告知原告違反分區使用，竟由被告逕行裁罰，已逾越行政裁量權之詞，並非可採，先予敘明。
(二)、如事實概要欄所載之事實，有系爭土地土地建物查詢資料
謄本、交通部臺灣鐵路管理局貨運服務所臺中貨運所土地租賃契約、現場照片、地籍圖、標租位置圖、被告函文及臺中市政府建設局函文、被告行政裁處書、臺中市政府會勘紀錄、臺中市后里區公所函文及臺中市后里區非都市土地違規使用案件處理查報表、陳述意見書、公證書、送達證書、訴願決定書等件在卷足佐，自堪認為實。本件查：
1、原告承租系爭土地(上層為縱貫線鐵路屬交通用地使用)高架橋面下投影垂直空間部分土地、橋孔( 鐵路高架橋下空間，下方為墩柱及空地，橋孔編號P18、P19、P20、P21等) ，作鐵皮貨櫃屋及私人自行車租賃使用；而系爭土地使用地類別為交通用地，依前揭管制規則第6 條規定附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：十一、交通用地；容許使用項目：(一)按現況或交通計劃使用。…11.停車場…15.其他交通設施= 5(二)交通設施(特定農業區除外)。(三)公用事業設施。(四)再生能源相關設施。(五) 戶外遊憩設施。超輕型載具起降場(六)農村再生設施」(詳細內容見本院卷頁37、38)，核原告上述使用內容，非可認屬管制規則交通用地戶外遊憩設施之容許使用項目態樣內容，亦無從認有何供交通目的使用之有體物或其他物之設備性質的其他交通設施。
2、再者，依非都市土地容許使用執行要點四規定「本規則附表一許可使用細目之適用範圍，由其目的事業主管機關(單位) 認定。但許可使用細目中『列有其他二字者，應由目的事業主管機關會商該使用地主管機關及地政機關認定之』。」，應認本件原告關於系爭土地租賃之使用內容，是否符合「其他交通設施」之容許使用項目及計可使用細目，係由目的事業主管機關之中央機關係交通部，其使用地主管機關係直轄市機關(單位)交通(建設)(工務)局(處)及地政機關會商認定。而系爭土地經會勘後，紀錄記載「…(一)臺中市政府建設局：…2.現況鐵路橋下部份由鐵路局租予私人堆置貨櫃屋及辦理腳路車出租營業使用( 遊騎兵租車業) 。…(二)臺中市政府地政局：1.現況高架鐵路橋下空間為非都市土地山坡地保育區交通用地，現況作為私人自行車租賃營業使用，經查非屬區域計畫非都市土地使用管制規則規定交通用地許可使用項目。…決議：…三、現有高架鐵路橋下屬非都市土地交通用地，依規不得供腳路車租賃營業使用，…倘屆時未如期遷移由地政局依規裁罰。」；嗣被告於同年11月30日函至交通部請該部審認是否為交通用地違規定使用，而臺灣鐵路局臺中貨運所於同年12月7日以鐵貨業字第1060040070號函覆被告(副本函交通部等) 說明：「…三、…旨案是否違反非都市土地使用管制規定請貴局本權責認定，本局將請承租人依契約及相關法令規定改善。」等情，此有106 年10月17日臺中市政府會勘紀錄、各該函文等附卷可查( 分別見本院卷頁55至57、60、61) 。是據上，足認上揭該管機關並未認定原告就系爭土地租賃使用情形符合其他交通設施之容許使用項目及許可使用細目；從而，被告以原告在系爭土地上有鐵皮貨櫃屋使用及作私人自行車租賃營業使用，認違反區域計劃法第15條第1 項管制使用土地交通用地之違規，尚屬適法有據。
3、另依上開原告與臺灣鐵路局臺中貨運所訂立之租賃契約第
3 條約定「用途限制：本出租標的物『限置場或法律許可範圍內使用』，如有違規情形…自行負責，如不改善，…得依違約處理。」；而系爭交通用地之土地，原告所設置鐵皮貨櫃屋、自行車租賃營業等或容認合於租賃契約所載「置場」之使用內容，惟有無符合「法律許可範圍內使用」，則有疑義。況上開租賃契約亦有「二十、特約事項：…(三)受政府主管機關告發違規使用，必須改善或限期停止使用…」之約定，且依前揭臺灣鐵路局臺中貨運106 年12月7日之函文內容及證人張雙榮到庭所證述「法官問(你們巡查後發現原告有這樣的使用，有無違反你們契約的約定款項？) 法律許可範圍內，如果沒有被主管機關做為違法事項告知，我們就會認為是在法律許可範圍內，即只要沒有被取締，我們就會認為合於我們契約約定的使用規定。…( 原告在系爭土地上設置貨櫃、水泥鋪面及出租自行車，在你們巡查範圍內，若認定已經違反契約所約定之法律許可範圍之使用，為何沒有勸導、通知改善或禁止？)主管機關取締之後，我們就是依照約定終止契約；主管機關取締之前，就是還沒有確認這件事情合不合法，我們會認為沒有被取締就是合法。…( 依你不瞭解的情況，你能否判斷原告在系爭土地上置有鐵皮貨櫃屋出租自行車的使用，有無違反這些容許使用的規定？) 因為我不瞭解這個使用項目及細項，貨櫃出租自行車使用我不知道有無違反。」，及證人羅元嘉在本院審理時證稱：「( 依你們巡查的內容，在臺中市政府未告知前，是否未認定原告的使用有違反任何法律規定？) 在臺中市政府告知前，我不清楚原告的使用有無違反。( 如果你不清楚，那貴單位的管理內容實質上為何？) 在巡查的時候，以契約就是做為置場或是法律許可範圍內使用，原告有放在貨櫃，就認為是做為置場使用，但有無違反規定，就是要看主管機關如何判斷。…( 你是否知道非都市土地使用管制，關於交通用地的容許使用項目及細目？)我不太清楚。(依你不瞭解的情況，你能否判斷原告在系爭土地上置有鐵皮貨櫃屋出租自行車的使用，有無違反這些容許使用的規定？) 會以市政府主管機關通知，才辦後續，如契約內規定，若有違規情形，就依契約處理。…( 那為何要跟原告契約約定做為置場使用？) 我們認為置場是一個比較抽象的概念，所以後面才會加上要在法律許可範圍內使用，如果有違規情形，還是以主管機關認定為準，我們後續再依契約內容辦理。」等情，足知臺灣鐵路局臺中貨運所並未審查原告就系爭土地之承租使用、有無符合非都市使用容許使用之目的，故無從以原告就系爭土地與臺灣鐵路局臺中貨運所訂有土地租賃契約，即認其在系爭土地上鐵皮貨櫃屋及自行車租賃營業等使用，無違反區域計劃法第15條第1 項管制使用土地交通用地之情事，而原告與臺灣鐵路局臺中貨運所間租賃契約責任歸屬情形，則非本件所得審酌，併予敘明。故綜此，原告主張被告以舉辦「2018臺中世界花卉博覽會」為由，以公文要求出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所解除租賃契約，原告不從、進而對原告為原處分，實與誠信原則、不得權利濫用原則相悖，及出租人交通部臺鐵局臺中貨運服務所容許原告為向來之使用，不曾告知或制止原告不能放置貨櫃使用，更未告知違反分區使用，被告任意指摘原告違規使用，與行政程序法第8條、釋字第525號信賴原則及行政自我拘束原則相違背，並逾越行政裁量權等詞，均尚非可採。
(三)、又按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權
目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，是依臺中市政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁罰基準第2 點規定：「違反本法規定經本府依本法第21條處以罰鍰者，裁罰基準如附表」。附表：「違反使用面積：5000平方公尺以下；裁處對象：行為人或管理人，第一次裁處標準為6 萬元…。」附表備註（三）：有下列情形之一者，除依本裁罰基準規定處以罰鍰外，並得限其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，逾期而不遵從者，即予按次處罰並得移送司法或警察機關處理：…6、社會大眾關注事件7、經依本法規定裁罰後，仍未改善，再經民眾檢舉或其他機關（單位）查報者。8 、無合法理由私自占據公有土地違規使用者。」，核未逾越法律授權裁量之範圍。本件原告承租使用系爭土地高架橋面下投影垂直空間部分土地、橋孔，雖被告提出臺中市烏日區公所107 年1月4日后區農字第1070000350號函檢送系爭土地違規使用案件處理查報表稱違規約略面積約0.18公頃之事(見本院卷頁62)，惟依其與臺灣鐵路局臺中貨運所簽立前開土地租賃契約(見各契約一、(二) 之記載)約定租賃面積共660平方公尺(即495+165＝660)，亦有臺灣鐵路局臺中貨運所於106 年8月4日以中貨密業字第1060100012號函覆原告租賃面積各495、165平方公尺屬實在卷足按(見本院卷頁58)，故本院難逕認原告違規面積達1800平方公尺，原告主張違規面積記載認定有誤係屬可採；但因同屬上開裁罰基準所規定5000平方公尺以下違反使用面積之情形，是以，被告審酌原告違規使用前揭鐵皮貨櫃屋及自行車租賃營業等使用之面積在5000平方公尺以下、違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，依區域計畫法第15條第1 項及第21條規定，以原處分裁處原告法定最低額度罰鍰6 萬元，揆諸首揭規定並無違誤，亦無裁量逾越或裁量濫用之情形。
(四)、從而，系爭土地為非都市土地之交通用地，則原告於承租
土地使用營業之時，本應注意符合相關容許使用項目及許可使用細目之法令規定，核其所為縱非故意，亦難謂無疏於注意之過失，符合行政罰法第7條第1項之要件，被告得予以處罰。是綜上，原處分尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 楊嵎琇
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
書記官 吳韻聆