臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第15號
108年4月23日辯論終結原 告 林惠美訴訟代理人 葉憲森 法扶律師被 告 臺中市政府社會局代 表 人 李允傑訴訟代理人 吳秀琴
陳聖諭上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺中市政府中華民國107年8月16日府授法訴字第1070193768號訴願決定，向臺中高等行政法院提起行政訴訟，經臺中高等行政法院裁定移送本院行政訴訟庭，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分不利部分（即否准原告申請107年1月至4月，按臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定第27點第2款資格給予生活扶助）均撤銷。
被告應就原告106年9月30日臺中市北屯區107年度中低收入戶總清查申請，作成107年1月至4月准予依照臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定第27點第2款之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為陳坤皇，於訴訟繫屬中變更為李允傑，原告以新任代表人李允傑具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國(下同)107年總清查期間申請將本人、配偶余世新及長女余嘉茜列冊為107年本市(中)低收入戶資格，經臺中市北屯區公所審核原告符合本市低收入戶第三款資格，乃以106年12月26日公所社字第1060042314號函復原告。原告不服審查結果提出申復，案經被告機關審核原告家戶每月收入超過補助標準，僅符合低收入戶第三款資格、不符合低收入戶第二款資格，遂以107年2月1日中市社助字第1070013430號函函復原告。原告不服，提起訴願，經臺中市政府於107年4月28日作成：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分。」等語，經原告於107年5月3日提出病症暨失能診斷證明書、巴氏量表，被告機關審查後，核定自107年5月至12月家戶三人為低收入戶第二款資格。原告仍就107年1-4月部分未經核定第二款資格一事表示不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本件訴願決定理由略為：「一、(二)社會救助法施行細則第
5條第2項規定：「本法第5條之3第1項第4及前項第3款所定特定身心障礙及特定病症之範圍，如附表一及附表二。」附表二、特定病症範圍：重要器官障礙重度等級以上者，巴氏量表30分以下。(三)中低收入戶老人特別照顧津貼發給辦法第2條規定:「請領中低收入老人特別照顧津貼（以下簡稱本津貼）之受照顧者應符合下列規定：一、領有中低收入老人生活津貼。二、未接受機構收容安置、居家服務、未僱用看護（傭）、未領有政府提供之日間照顧服務補助或其他照顧服務補助。三、失能程度經直轄市、縣（市）主管機關指定或委託之評估單位（人員）作日常生活活動功能量表評估為重度以上，且實際由家人照顧。四、實際居住於戶籍所在地。」第3條規定:「請領本津貼之照顧者並應符合下列規定：
一、年滿16歲，未滿65歲，且無社會救助法第5條之3第1款至第3款、第6款及第7款規定之情事。二、屬下列情形之一者：（一）同為領取中低收入老人生活津貼應計算家庭總收入全家人口之成員。（二）出嫁之女兒或子為他人贅夫者及其配偶。（三）受照顧者二親等以內之直系血親卑親屬。三、未從事全時工作，且實際負責照顧受照顧者。四、與受照顧者設籍及實際居住於同一直轄市、縣（市）。」第5條第2項規定:「經審核受照顧者及照顧者符合第2條及第3條規定者，每月發給照顧者本津貼新臺幣5,000元。……三、……本件訴願人家庭應計算人口範圍為訴願人、配偶余世新、長女余嘉茜及次女余玳澐共4人。四、（一）3.訴願人長女余嘉茜（00年0月00日生）依訴願人於107年5月3日提出病症暨失能診斷證明書及巴氏量表(30分以下)，訴願人長女符合社會救助法第5之3條第1項第4款規定，因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作，而認定無工作能力。（二）綜上計算，訴願人家戶家庭總收入共計2萬4,006元，家戶平均每人每月6,002元……。訴願人家庭總收入未達本府公告本市低收入戶最低生活費每人每月1萬3,813元之3分之2，且家庭應計算人口具工作能力者占總口數3分之1以下，原處分機關審認訴願人符合本市低收入戶第二款資格，並自107年5月起至12月止核定訴願人家戶三人低收入戶第二款資格，自屬有據。五、至訴願人主張原處分機關於103年11月18日核定長女余嘉茜每月支領特別照顧津貼在案，且經老吾老基金會暨弘光科技大學社工每月親臨到宅查訪屬實云云，惟查原處分機關於107年1月18日派遣社會工作員至訴願人家中進行個案訪視，訴願人之照顧係由配偶管理指揮，實際照顧者為訴願人配偶，訴願人長女被動配合照顧案主或執行其他家務，訴願人長女雖無法從事全時工作，仍有從事兼職網拍工作，無法認定長女因照顧訴願人未從事兼職而無收入，故107年1月至4月無法排除訴願人長女工作能力。且訴願人係於107年5月3日始提出病症暨失能診斷證明書、巴氏量表，原處分機關依社會救助法第5條之3第1項第4款規定，認定訴願人長女無工作能力，於法並無違誤，應予維持。六、又訴願人主張巴氏量表之功能係患者申請外勞看護者專用，非屬社福證明，原處分機關以5月初始以發現新事證時間為由作依據，似屬未當云云。查社會救助法第5條之3第1項第4款規定之「四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。」，依同法施行細則第5條第2項附表二規定特定病症需符合重要器官障礙重度等級以上者，巴氏量表30分以下，始符合因照顧罹患特定病症且不能自理生活之受扶養親屬，致不能工作之條件。訴願人於申請107年度(中)低收入戶資格總清查期間及107年2月7日提起訴願期間，均未提出前開符合附表二之相關證明，至107年5月3日始提出病症暨失能診斷證明書、巴氏量表，原處分機關審查後依臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定第23條規定，以訴願人所提新證據，經審核通過後，溯自備齊文件之當月生效，於法並無違誤，訴願人主張，並無足採。」㈡本件訴願決定理由認「五、……原處分機關於107年1月18日
派遣社會工作員至訴願人家中進行個案訪視，訴願人之照顧係由配偶管理指揮，實際照顧者為訴願人配偶，訴願人長女被動配合照顧案主或執行其他家務，訴願人長女雖無法從事全時工作，仍有從事兼職網拍工作，無法認定長女因照顧訴願人未從事兼職而無收入，故107年1月至4月無法排除訴願人長女工作能力。……」惟查被告臺中市政府社會局於107年1月18日派員至原告家中進行個案訪視時，係發現原告家中有各色網路上購買供編織毛料用品之毛線，竟因此認定原告長女有從事兼職網拍工作，除此之外，別無其他佐證，原告對被告如此草率的事實認定深感不以為然。實則，上開被告訪視時所發現之各色毛線，係原告以往身體仍康健時，編織毛料衣物所用，現原告身體狀況不佳，早已擱置，更與兼職網拍工作無涉。次查被告近年確係由長女余嘉茜全職照顧，原告配偶余世新已近七十古稀之年，且患有高血壓、糖尿病、呼吸道疾病，並領有聽覺障礙證明，自顧不暇，何有餘力照顧原告？被告基於錯誤之事實認定，而做成原處分，顯有重大違誤之處。
㈢另查原告自104年3月起，即經被告核定為低收入戶，原告當
時僅以衛生福利部中央健康保險署出具之重大傷病核定審查通知書（甲證7：衛生福利部中央健康保險署重大傷病核定審查通知書影本）作為重度身心障礙之證明，並未提供巴氏量表，被告於104年底、105年底、106年底實施總清查時，亦從未要求原告提供巴氏量表，上開衛生福利部中央健康保險署重大傷病核定審查通知書及原告身心障礙證明（同甲證1）顯已足以作為原告重度身心障礙之證明。
㈣末查被告機關以103年11月18日中市社青字第1030114076號
函（甲證8：臺中市政府社會局103年11月18日中市社青字第1030114076號函影本）核定發給原告之長女余嘉茜中低收入戶老人特別照顧津貼每月5,000元，該津貼之發放係為彌補中低收入家庭因照顧老人犧牲就業而喪失之經濟所得，對領有中低收入老人生活津貼且未接受機構收容安置、居家服務、未請看護(傭)者，其失能程度經評估為重度以上且實際由家人照顧之老人，發給家庭照顧者每月5,000元。原告長女既領有該津貼，則原告之失能程度符合日常生活活動功能量表評估為重度以上，原告長女則為未從事全時工作，實際負責照顧原告之人。因此被告機關認定原告長女107年1月至4月不符合社會救助法第5條之3第1項第4款規定與上揭認定即有矛盾；且被告機關103年核定原告長女領取中低收入戶老人特別照顧津貼，於該核定函載以:「……臺端確實照顧日常生活活動功能重度失能之母親林君，……若未符合請領本津貼規定時，照顧者、督導人員或相關人員應主動通報本局停止發給津貼……。」，原告長女既未經被告機關停止發給該津貼，應屬符合未從事全時工作，實際負責照顧原告之人。被告機關如認原告長女不符合請領該津貼之資格，則應廢止核定原告長女之請領該津貼之處分，而非於原處分中認定原告長女非實際照顧原告而有工作能力未就業之認定。退萬步言，縱認原告長女107年1月至4月不符合社會救助法第5條之3第1項第4款規定，因依中低收入戶老人特別照顧津貼發給辦法第3條第3款規定，原告長女不得從事全時工作，所應計算之工作收入亦不應依最低基本工資計算，被告機關逕依基本工資21,009元計算原告長女每月工作收入，亦有違誤，且不得從事全時工作是否屬有工作能力，亦有疑義？凡此由臺中市政府107年4月27日府授法訴字第1070091975 號訴願決定（同甲證4），亦可證明。
㈤本件訴願決定理由稱原處分機關於107年1月18日派遣社會工
作員至訴願人家中進行個案訪視，訴願人之照顧係由配偶管理指揮，實際照顧者為訴願人配偶，訴願人長女被動配合照顧案主或執行其他家務，訴願人長女雖無法從事全時工作，仍有從事兼職網拍工作，無法認定長女因照顧訴願人未從事兼職而無收入，故107年1月至4月無法排除訴願人長女工作能力。惟查被告臺中市政府社會局於107年1月18日派員至原告家中進行個案訪視時所發現原告家中有各色網路上購買供編織毛料用品之毛線係原告以往身體仍康健時，編織毛料衣物所用，現原告身體狀況不佳，早已擱置，更與兼職網拍工作無涉。次查被告近年確係由長女余嘉茜全職照顧，原告配偶余世新已近七十古稀之年，且患有高血壓、糖尿病、呼吸道疾病，且領有中度身心障礙證明，並曾中風（甲證9：原告配偶余世新身心障礙證明、臺中榮民總醫院診斷證明書影本），自顧不暇，顯無餘力照顧原告。被告基於錯誤之事實認定，而做成原處分，顯有重大違誤之處。
㈥又本件訴願決定理由稱訴願人係於107年5月3日始提出病症
暨失能診斷證明書、巴氏量表，原處分機關依社會救助法第5條之3第1項第4款規定，認定訴願人長女無工作能力，於法並無違誤，應予維持。惟查原告自104年3月起，即經被告核定為低收入戶，原告當時僅以衛生福利部中央健康保險署出具之重大傷病核定審查通知書（同甲證7）作為重度身心障礙之證明，並未提供巴氏量表，被告於104年底、105年底實施總清查時，亦從未要求原告提供巴氏量表，即核定原告符合臺中市低收入戶三款資格（甲證10：臺中市北屯區低收入戶證明書二份影本），上開衛生福利部中央健康保險署重大傷病核定審查通知書及原告身心障礙證明（同甲證1）顯已足以作為原告重度身心障礙之證明。
㈦且按社會救助法施行細則第5條第2項規定：「本法第5條之
3第1項第4及前項第3款所定特定身心障礙及特定病症之範圍，如附表一及附表二。」（甲證11、社會救助法施行細則附表一及附表二）。查本件原告係因肝臟失去功能達重度及脊椎中度障礙等多重障礙而領有身心障礙證明，此顯已符合上開附表一項目二及項目十之要件，自應適用社會救助法第5條之3第1項第4款，認定原告長女余嘉茜，因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之原告，致不能工作，而認定無工作能力。
㈧本件原告僅為一平常百姓，年事已高，對於申請低收入戶所
應提供之資料，僅能完全仰賴原告指示，查被告於107年總清查期間，從未要求原告提供巴氏量表（此事實於臺中市政府107年4月27日府授法訴字第1070091975號訴願決定書亦認此乃原告疏失未予調查），被告即依往年總清查慣例提供上開衛生福利部中央健康保險署重大傷病核定審查通知書及原告身心障礙證明供原告審查，及至臺中市政府107年4月27日訴願決定書撤銷處分、原告依該訴願決定書重核時，原告方要求被告提供巴氏量表，被告立即於107年5月3日提供予原告，此部分原告顯已依原告指示盡程序申請人之協力義務。㈨綜上所述，本件被告錯誤認定事實，是系爭處分及系爭訴願
決定實有違誤，爰依法提起訴訟，懇請撤銷原處分及訴願決定並命被告機關另為適法處分。
四、被告則以：㈠社會救助法第4條規定：「（第1項）本法所稱低收入戶，指
經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。……（第4項）第一項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。(第5項)第1項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣(市)主管機關定之。」第4條之1規定：「（第1項）本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：一、家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費一點五倍，且不得超過前條第三項之所得基準。二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。……（第3項）第一項第二款所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。……(第6項)依第一項規定申請時，其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近一年居住國內超過一百八十三日；其申請時設籍之期間，不予限制。」第5條規定：「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。……（第3項）第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。……九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」第5-1條規定：「第四條第一項及第四條之一第一項第一款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：
一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或五十五歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。但依高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技能訓練生活津貼不予列計。」第5-3條規定：「本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：一、二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。依前項第四款規定主張無工作能力者，同一低收入戶、中低收入戶家庭以一人為限…」㈡依臺中市政府106年10月6日府授社助字第1060221308號函修
正之臺中市低收入戶及中低收入戶調查與生活扶助作業規定第一點規定：「臺中市政府(以下簡稱本府)為辦理臺中市(以下簡稱本市)低收入戶及中低收入戶調查與生活扶助之申請及審核相關作業，依社會救助法（以下簡稱本法）第四條、第四條之一、第五條、第五條之一、第十條、第十一條、第十五條、第十五條之一規定訂定本作業規定。」第二十七點規定：「低收入戶分為第一款、第二款及第三款，其條件如下：(一)第一款：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入及財產。(二)第二款：家庭應計算人口具工作能力者佔總人口數三分之一以下，且家庭總收入平均分配全家人口，每人每月平均收入在最低生活費三分之二以下。(三)第三款：
家庭總收入平均分配全家人口，每人每月平均收入逾最低生活費三分之二，且在最低生活費以下。」㈢被告機關依據106年9月25日府授社助字第1060209076號公告
107年度臺中市低收入戶最低生活費、中低收入戶家庭財產一定金額(乙證六)、原告家戶107年度財稅資料明細(乙證七)、臺中市政府社會工作員個案訪視(低/中低收入戶申復)處理建議表(乙證八)，核算原告家戶107年度低收入戶及中低收入戶之審核結果如下列所述：
⒈家庭應計算人口範圍：
⑴申請人：原告(林惠美)、原告之配偶(余世新)及原告之長女(余嘉茜)共3人。
⑵除申請人外之應計算人口：依社會救助法第五條第一項
規定，家庭應計算人口包含一親等之直系血親，列計原告之次女(余玳澐)1人;另原告長子(余昌漢)依據社會救助法第5條第3項第3款排除列計。
⒉家庭總收入明細部分：
⑴原告（00年0月0日生）：68歲，多障重度，查無實際工
作收入，依社會救助法第5條之3第1項規定，屬無工作能力者，不計其工作收入，另有其他收入(老年年金)1,195元，收入總計1, 195元。
⑵原告之配偶(余世新)(00年0月00日生)：67歲，多障中
度，查無實際工作收入，依社會救助法第5條之3第1項規定，屬無工作能力者，不計其工作收入，另有其他收入(老年年金)1,386元，收入總計1,386元。
⑶原告之長女(余嘉茜)(00年0月00日生)：40歲，無投勞
保，依社會救助法第5條之3規定，有工作能力，查無薪資資料，依同法第5條之1第1項第1款第2目，有工作能力未就業者，依基本工資核算每月薪資21,009元；但原告107年5月3日開立病症暨失能診斷證明書證明巴氏量表30分以下需人24小時戒護照顧，長女依社會救助法第5-3條第1項第4款認定因需照顧原告致不能工作，107年5月起排除長女工作能力之計算。
⑷原告之次女(余玳澐)(67年12月25日)：)39歲，無投勞
保，依社會救助法第5條之3規定，有工作能力，查無薪資資料，依同法第5條之1第1項第1款第2目，有工作能力未就業者，依基本工資核算每月薪資21,009元，另有利息收入249元，其他收入167元。
⑸總計家庭總收入2萬4,006元，戶內每人每月平均收入6,002元，符合低收入戶(最低生活費1萬3,084元)限額。
⒊家庭財產明細部分：
⑴動產部分：查105年財稅資料，動產計算依據臺中市低
收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定第15點及第16點規定辦理，及105年財稅資料【案號BZ000000000】辦理：
①原告(林惠美)：查無動產。
②原告之配偶(余世新)：查無動產。
③原告之長女(余嘉茜)：查無動產。
④原告之次女(余玳澐)：查105年財稅資料，存款264,602元。
⑵不動產部分：不動產計算方式依據臺中市低收入戶及中
低收入戶調查及生活扶助作業規定第18點規定及104年財稅資料【案號BZ000000000】辦理：
①原告(林惠美)：查105年財稅資料，名下無不動產。
②原告之配偶(余世新)：查105年財稅資料，不動產1,573,390 元。
③原告之長女(余嘉茜)：查無不動產。
④原告之次女(余玳澐)：查105年財稅資料，不動產1,520,368 元。
⒋綜上，計算家庭總資產：
原告家戶107年1月至4月，核算家戶每人每月平均收入11,254元，符合低收入戶(低收入戶最低生活費13,813元)；原告至107年5月3日提供症暨失能診斷證明書證明巴氏量表30分以下證明，長女不計工作能力，核算家戶每人每月平均收入6,249元，符合低收入戶限額(低收入戶最低生活費13,813元)，原告家戶107年1月4月，有工作能力人口三分之一以上，符合低收入戶三款資格；107年5月至12月，有工作能力者在總人口三分之一以下，家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費三分之二以下，故107年5 月起至12月符合低收入戶第二款資格。
原告及應計算人口名下每人平均動產66,151元，符合低收入戶限額(低收入戶家戶每人平均動產75,000元；)。
原告及應計算人口名下不動產總計3,093,758元，符合低收入戶不動產限額(低收入戶家戶不動產3,520,000元)。
㈣據原告行政訴訟起訴狀主張略以，原告之長女(余嘉茜)因需
照顧原告(林惠美)，原告之長女有申請中低收入戶老人特別照顧津貼，無法全時工作，應視為無工作能力之人，原告(林惠美)、原告之配偶(余世新)、原告之長女(余嘉茜)共三人，應自107年1月至12月列冊本市低收入戶二款資格，不應以107年5月提供巴氏量表而才改核定原告之長女(余嘉茜)為無法工作，無工作能力之人；並主張說明認定巴氏量表為患者申請外勞看護之用，非屬社福證明，另被告107年1月18日派遺社工員至原告家中進行個案訪視，原告之照顧系由配偶管理指揮，實際照顧者為原告之配偶，原告之長女被動配合照顧原告或執行其他家務，原告之長女雖無法從事全時工作，仍有從事兼職網拍工作，無法認定原告之長女因照顧原告未從事兼職而無收入，故107年1月至4月無法排除原告之長女工作能力…等語，被告機關據以答辯如下。
⒈原告主張原告之長女(余嘉茜)需照顧原告24小時無法工作
，依據社會救助法第5條之3第1項第4款：「因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作」及社會救助法施行細則第5條第1項第3款所定特定身心障礙範圍(乙證九)：「項目：1.平衡機能障礙，經鑑定為重度等級以上。2.軀幹障礙，經鑑定為重度等級以上。3.智能障礙，經鑑定為重度等級以上。
4.植物人，經鑑定為重度等級以上。5.失智症，經鑑定為重度等級以上。6.自閉症，經鑑定為重度等級以上。7.染色體異常，經鑑定為重度等級以上。8.先天代謝異常，經鑑定為重度等級以上。9.其他先天缺陷，經鑑定為重度等鈒以上。10.多重障礙(至少具有前九項身心障礙項目之一)，經鑑定為重度等級以上。11.精神病，經鑑定為重度等級以上。」；經查原告(林惠美)申請低收入戶文件所提供之身心障證明手冊障礙等級為多障重度，原告之配偶(余世新)身心障礙等級為多障中度，經自被告之業務單位身心障礙福利科查詢(乙證十)原告及原告之配偶鑑定結果；原告(林惠美)為器障重度(肝臟功能)、肢障中度(肢體障礙轉換)，原告之配偶(余世新)為聽障輕度(聽覺功能)、器障輕度(呼吸功能)；原告及原告之配偶不符合特定身心障礙範圍；原告之長女(余嘉茜)不符合需照顧特定身心障礙者致不能工作，另原告之長女無身心障礙身分，無醫療院所開立因病需療養或治療三個月以上致無法工作診斷證明書，依社會救助法社會救助法第5條之3規定，為有工作能力人口，無法排除工作能力之計算。
⒉原告主張本局以103年11月18日中市社青字第1030114076
號函(乙證十一)，核定長女余嘉茜請領5,000元/月老人特別照顧津貼(在卷)，且經社工每月訪視在案；查中低收入老人特別照顧津貼發給辦法(民國96年07月09日發布)，本辦法第3條第3點未從事全時工作，且實際負責照顧受照顧者；查社會救助法第5-3條，無載明領取中低收入老人特別照顧津貼津貼可排除不計工作能力，另無法從事全時工作，原告長女仍可從事兼職工作；查社會救助法、社會救助法施行細則、臺中市低收入戶及中低收入戶特殊情形處理原則及臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定並無明文規定另訂兼職工作之收入計算方式，且依據社會經驗法則，兼職工作收入並非一定低於基本工資收入，另臺中市中低收老人特別照顧津貼審核係依老人福利法規定訂定之並委派社工員訪視評估；而低收入戶及中低收入戶審核是依據社會救助法規定辦理，二者法源依據不同，另低收入老人特別照顧津貼發給辦法為中央發布為全國性福利之補助(乙證十二)，經公務電話洽詢臺北市政府社會局及高雄市政府社會局，因照顧者申請老人特別照顧津貼，皆依法認定無法全時工作者，仍為有工作能力之人，計算基本工資；換言之，請領該補助款之申請人仍為可工作具備工作能力之人。
⒊按臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定
第23條第1項：「申請人如不服區公所核定之行政處分，得填具申請書並檢附可供重審之相關新事證或補正資料，於處分送達之次日起三十日內，向區公所提出申復。」原告提出107年總清查資格申復，經原告機關審核原告提供之原始文件並無巴氏量表，於107年1月18日派遺社工員至原告家中訪視(乙證八)，社工建議原告家庭可使用長照資源，長女為具備工作能力之人，鼓勵原告之長女外出就業增加家庭收入減輕家庭負擔，惟原告說明若長女就業，將損失老人特別照顧津貼，不考慮使用長照資源；經查原告(林惠美)及其配偶(余世新)兩人已領補助達30,244元(老人年金1,195元與1,386元、配偶身障補助7,250元、榮民院外就養金14, 150元、老人生活補助7,463元)，兩人平均可支配所得約16,022元/人，已超過本市107年度最低生活費13,813元，評估現有補助應足供基本生活所需。
⒋如上說明，原告提起107年總清查及107年2月7日提起訴願
時，皆未提供因特殊病症達巴氏量表30分以下，需專人24小時戒護照顧之書面資料，後於107年5月3日始開立檢送病症暨失能診斷證明書、巴氏量表證明30分以下(乙證十三)，符合特定病症範圍：「…6.經醫師專業判斷評估認為罹患嚴重慢性病或其他重大惡疾，如有嚴重併發症的高血壓，糖尿病，心臟病或慢性肝、腎、肺炎，營養不良，復雜性骨折等，巴氏量表三十分以下。…」，依社會救助法施行細則第5條第1項第3款：「因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作；因原告107年5月3日於提供該巴氏量表相關文件，依臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定第二十三條：「申請人如不服區公所所核定之行政處分，得填具申復書並檢附可供重審之相關新事證或補正資料…經審核通過後，低收入戶及中低收入戶資格溯自備齊文件之當月生效。」原告107年1月至4月並未提供巴氏量表達30分以下之相關文件，自107年5月提供因特殊病症達30分以下之巴氏量表，經核定符合低收入戶第二款，自107年5月起至107年12月止。
⒌綜上，依據社會救助法第5條之3第1項第4款、社會救助法
施行細則第5條第1項第3款所定特定身心障礙範圍及中低收入戶老人特別照顧津貼發給辦法，原告於107年總清查及107年2月7日提起訴願一事皆未提供因特殊病症達巴氏量表30分以下可排除原告之長女(余嘉茜)工作能力，核定列冊原告家戶107年1月至4月低收入戶第三款資格；原告至107年5月3日開立病症暨失能診斷證明書、巴氏量表證明30分以下，排除原告之長女(余嘉茜)工作能力之計算，爰重新核定原告家戶107年5月至12月低收入戶第二款資格，以符合適法之處分。
⒍有關送達部分，依行政訴訟法第72條第一項送達於住居所
、事務所、營業所或機關所在地不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或願代為收受而居住於同一住宅之主人。臺中市政府法制局遞送訴願決定書之送達證書載明已由原告簽收，簽收日期為107年8月20日屬合法送達(乙證十五)；臺中市政府107年8月16日府授法訴字第10700193768號訴願決定書本文載明，原告如不服決定，應於本決定書送達之次日起2個月內向大院提起行政訴訟，原告於107年10月15日向大院提起行政訴訟，符合行政程序。
⒎綜上論結，被告機關依相關法規核實審查，原告及其配偶
(余世新)、原告之長女(余嘉茜)等三人107年1月至4月符合低收入戶第三款資格；107年5月至12月符合低收入戶第二款資格，洵屬有據，原告之主張為無理由，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點在於：原告長女余嘉茜有無工作能力？原告長女余嘉茜因照顧原告，經被告核定領取中低收入老人特別照顧津貼每月5,000元，與本件中低收入生活扶助資格之認定有無關聯？巴氏量表是否係屬本件社會福利之審查要件？經查：
㈠社會救助法第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央
為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條規定：「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。……（第4項）第1項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。……。」第5條規定：「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。……。（第3項）第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。……九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」第5條之1規定：「（第1項）第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算……。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。……。（第4項）第1項第3款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。……。」第5條之3規定：「(第1項)本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：……四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。……(第2項)依前項第4款規定主張無工作能力者，同一低收入戶、中低收入戶家庭以一人為限。」㈡社會救助法施行細則第5條第2項規定：「本法第5條之3第1
項第4及前項第3款所定特定身心障礙及特定病症之範圍，如附表一及附表二。」附表二、特定病症範圍：重要器官障礙重度等級以上者，巴氏量表30分以下。
㈢中低收入戶老人特別照顧津貼發給辦法第2條規定:「請領中
低收入老人特別照顧津貼（以下簡稱本津貼）之受照顧者應符合下列規定：一、領有中低收入老人生活津貼。二、未接受機構收容安置、居家服務、未僱用看護（傭）、未領有政府提供之日間照顧服務補助或其他照顧服務補助。三、失能程度經直轄市、縣（市）主管機關指定或委託之評估單位（人員）作日常生活活動功能量表評估為重度以上，且實際由家人照顧。四、實際居住於戶籍所在地。」第3條規定:「請領本津貼之照顧者並應符合下列規定：一、年滿16歲，未滿65歲，且無社會救助法第5條之3第1款至第3款、第6款及第7款規定之情事。二、屬下列情形之一者：（一）同為領取中低收入老人生活津貼應計算家庭總收入全家人口之成員。（二）出嫁之女兒或子為他人贅夫者及其配偶。（三）受照顧者二親等以內之直系血親卑親屬。三、未從事全時工作，且實際負責照顧受照顧者。四、與受照顧者設籍及實際居住於同一直轄市、縣（市）。」第5條第2項規定:「經審核受照顧者及照顧者符合第2條及第3條規定者，每月發給照顧者本津貼新臺幣5,000元。」㈣臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定第1
點規定：「臺中市政府(以下簡稱本府)為辦理臺中市(以下簡稱本市)低收入戶及中低收入戶調查與生活扶助之申請及審核相關作業，依社會救助法（以下簡稱本法）第4條、第4條之1、第5條、第5條之1、第10條、第11條、第15條、第15條之1規定訂定本作業規定。」第27點規定：「低收入戶分為第1款、第2款及第3款，其條件如下：……（二）第二款：家庭應計算人口具工作能力者佔總人口數3分之1以下，且家庭總收入平均分配全家人口，每人每月平均收入在最低生活費3分之2以下。（三）第三款：家庭總收入平均分配全家人口，每人每月平均收入逾最低生活費3分之2，且在最低生活費以下。」㈤臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項）
中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」臺中市政府101年7月12日府授社祕字第1010113129號公告：「……公告事項：臺中市政府社會局執行下列法規之主管機關權限：一、社會救助法及其子法。……。」㈥106年9月25日府授社助字第1060209076號公告：「主旨：公
告107年度臺中市低收入戶最低生活費、家庭財產一定金額與中低收入戶家庭總收入、家庭財產一定金額及無扶養能力家庭財產一定金額。……公告事項：一、107年度臺中市最低生活費公告金額為新臺幣1萬3,813元；低收入戶動產限額為每人新臺幣7萬5,000元；不動產限額為每戶新臺幣352萬元。二、中低收入戶審核標準為家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過新臺幣2萬720元；動產限額為每人新臺幣11萬2,500元；不動產限額為每戶新臺幣528萬元。三、『無扶養能力』動產及不動產限額為未超過上開低收入戶動產及不動產限額。」㈦按社會救助法第4條第5項規定：「第一項申請應檢附之文件
、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」本件被告依據法律授權，訂有臺中市低收入戶及中低收入戶調查及生活扶助作業規定（下稱作業規定），係屬具有對外發生法律拘束力之法規命令，先此敘明。本件於107年1至4月間，被告認定余嘉茜具有工作能力，認定基礎在於被告107年1月18日派遣社工員至原告家中訪視，依其訪視報告記載內容約略如下：「（家庭成員）原告家庭成員之記載：原告林惠美68歲：重度器官障礙及肢障，臥床…原告配偶余世新67歲：呼吸障礙中度，患有糖尿病，夜眠需使用呼吸器，外觀健壯行動自如。長子余昌漢43歲：單親，現居彰化，具低收入戶身分。長女余嘉茜40歲：據稱10年前為照顧原告離職，迄未就業等語。次女余玳澐39歲，職業婦女，夫為銀行職員，育有二女。（健康與照顧情形）原告肝硬化末期，身材瘦小，臥床包尿布，食慾不佳，意識清楚；原告配偶扮演管理指揮角色，叮囑長女余嘉茜餵藥、換尿布、餵食等，由長女被動配合照顧原告或執行其他家務。（需求評估與分析）原告夫婦所領補助共32,044元，無需高額醫療費用或特殊開銷，現有補助應足供基本生活需求。原告配偶照顧功能尚佳，原告亦符合長照資源免費使用，實難排除原告長女工作能力。（處遇內容）社工觀察長女余嘉茜內務凌亂、外觀無精打采，疑為長期照負荷或社交封閉所致，建議使用長照資源，鼓勵長女外出就業。」依據上述報告所載，本件原告長期臥床，包尿布，足見其須專人照顧起居生活，而訪視報告所謂「原告配偶管理指揮，原告長女余嘉茜被動配合」等語，並不足以證明主要照顧原告者為其配偶，而非長女。蓋依訪視報告所載，原告長女執行「餵藥、換尿布、餵食」等工作，上述工作內容必須耗費大量時間及相當體力，照顧原告生活起居事宜，必須大量體能勞動，原告配偶本身年事亦高，且有呼吸障礙中度，罹患糖尿病，夜眠需使用呼吸器等情，揆諸經驗法則，足認照顧原告之體能勞動，主要係由原告長女承擔。自不得僅以「配偶主動管理，長女被動配合」為由，反而輕重倒置，忽略長女余嘉茜始為主要付出體力勞動之事實。因此原告主張余嘉茜係因照顧原告以致不能工作等語，衡情自屬可採。
㈧承上所述，本件主要體力勞動之照顧工作係由原告長女余嘉
茜承擔，自不因其「被動」接受原告配偶之指揮而有差異。至於原處分及訴願決定認定原告長女余嘉茜仍有從事兼職網拍工作等語，核其根據即係弘光大學受被告委託進行訪視，函復被告之函文表示：「在實際訪時了解余君有從事網拍工作，但因其表明網拍工作時間不定，且現在銷售不好，故無法確切認定有工作一事」（台中高等行政法院卷第209頁）等語。上述函文內容既然無從認定原告長女余嘉茜確有實際從事工作，然而被告卻將上述函文無法證明之事項，另採負面表述方法，改稱「無法排除」長女之工作能力云云，顯然不符舉證責任之法則。蓋因「確實從事工作」乃係是否核准本件生活扶助申請所須審查之「法律要件」，並且係屬「積極事實」，自應由被告負舉證責任，依職權調查原告長女實際從事之工作。然而被告僅僅仰賴鬆散之委外訪視，依其函文說明語焉不詳記載「從事網拍」等語，即將舉證責任倒置，認為既然「無法排除」，即應將余嘉茜列入計算基本工資，自非適法。倘若依此邏輯，則其他諸多法律要件，行政機關均可諉稱「無法排除另有相反情形」，自行倒置舉證責任而否准人民申請，自非妥適。況且所謂從事網拍，其規模大小？金額若干？頻率如何？被告機關並無調查，一概付之闕如。縱令余嘉茜確實從事網拍，究係維持基本生計之固定工作？抑或網路虛擬空間之偶發樂趣？凡此種種，原處分均無調查，即以余嘉茜從事網拍為由而擴大解釋，倒置舉證責任諉稱「無法排除工作能力」，適用法律自有錯誤。
㈨再查，被告抗辯縱認原告長女余嘉茜符合社會救助法第5-3
條第1項第4款「因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作」之要件，但依社會救助法施行細則第5條第2項規定：「本法第5條之3第1項第4及前項第3款所定特定身心障礙及特定病症之範圍，如附表一及附表二。」附表二、特定病症範圍：重要器官障礙重度等級以上者，巴氏量表30分以下。因此原告自應提出巴氏量表始得認定符合上述施行細則之規定。然查巴氏量表之本質乃係醫療復健之評量標準，利用客觀評分方法判斷罹患病症是否係屬「特定病症」，避免本件爭議僅憑疾病名稱概念，逕將輕症誤判為重症，導致社會福利資源之浮濫發給。換言之，巴氏量表乃係「鑑定確認」病症之工具，而非「創設形成」法律之效果。換言之，本件既經原告於107年5月3日提出由國軍台中總醫院出具之「病症暨失能診斷證明」（台中高等行政法院卷第255頁以下），並認原告罹患Ｃ肝及肝硬化，併發代償性黃膽，腹水及肝腦病變，病情只能控制無法回復，且生活起居須要24小時戒護照顧等語。復依原告早於104年3月起，即經被告核定為低收入戶，原告當時即已提出由中央健康保險署出具之重大傷病核定審查通知書記載原告罹患肝硬化及反覆性肝昏迷（台中高等行政法院卷第71頁），顯見原告之肝硬化及反覆性肝昏迷等，早自104年間迄今均無改善。從而上述巴氏量表雖係107年5月3日始行提出，然此係為「鑑定確認」原告病情符合上述施行細則第5條第2項之規定，不得自行限縮，認定係自107年5月間起，始能「創設形成」特定病症。尤其對照上述104年及107年之醫療診斷證明，足認原告病症係屬長期慢性疾病，只有持續惡化而無好轉可能。被告於107年5月間，按作業規定第27點第2款規定，核准原告申請之生活扶助，此與107年1-4月間相較，差距僅有短短四個月，揆諸經驗法則，應可認定原告於107年1-4月，罹病狀態與107年5月鑑定確認之情形相符，自屬符合「特定病症」。
㈩況且被告自承其於106年審查原告申請生活扶助時，即應要
求提供巴氏量表確認符合特定病症，但區公所審核錯誤，並未要求原告提供。被告既已發現區公所審核錯誤，本次作業即須糾正等語。被告所屬區公所疏於注意必須依據巴氏量表認定特定病症，主管機關自應糾錯改正，當事人無權請求行政機關重複錯誤之行政先例，自屬當然。但106年原告既因區公所疏於審查，並未提供巴氏量表即獲准許，其因信賴被告所屬區公所之行政處分，主觀上並無必須提供巴氏量表之認知，自屬當然。尤其被告自承107年1月間請社工員訪視，建議原告使用長照資源，故1月並未要求原告提供巴氏量表等語，益證縱令107年1月被告審查本件申請時，亦因主觀認知生活扶助之給付種類無須調整，因此原告無須提供巴氏量表。被告既不認為原告於107年1月被告審查本件申請時，必須提供巴氏量表，並認原告家戶每月收入超過補助標準，僅符合低收入戶第三款資格、不符合低收入戶第二款資格。然於嗣後台中市政府訴願委員會於107年4月28日作成：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分。」後，被告竟將原告未能於107年1月提出巴氏量表之不利益，直接歸責原告，逕將行政機關未能依職權調查之瑕疵，轉嫁原告承擔，自非適法。按被告機關發現區公所之作業疏失後，固應糾正106年錯誤之行政先例，依法覈實審查，如有欠缺即應命原告補正，始屬正辦。被告先前否准原告請求依第二款申請生活扶助之行政處分，既經訴願委員會撤銷，原行政處分之基礎事實既有變更，自應調整行政審查之方向，對於申請生活扶助之必要文件內容，自應重新檢視，或命補正，不得隱匿保密，諱莫如深，嗣後再將原告未能及時提供巴氏量表之不利益，諉稱相關法令業經公布，民眾具有知法義務等語，不當轉嫁原告承擔。
況且依據原告審查所依據之作業規定第4點規定：「區公所
受理申請案後，應確認申請代表人及列冊人口，並檢視申請文件是否備齊。申請文件有缺漏者，區公所須開立補件告知單通知申請人代表人限期十五日內補正，屆期未補正者，除得依職權調查證據外，得駁回其申請。申請人無正當理由拒絕在居住處所訪視者，區公所得駁回其申請。」顯見被告如認本件原告必須提出巴氏量表始得認定符合特定病症，自應依職權命其補正，被告辯稱相關法令及施行細則均已公開，故認原告必須自行提出巴氏量表云云，於法有違，自非可採。另按社會救助法第10條第2項、第3項規定：「申請生活扶助，應檢附之文件、申請調查及核定程序等事項之規定，由直轄市、縣(市)主管機關定之（第2項）。前項申請生活扶助經核准者，溯自備齊文件之當月生效（第3項）。」作業規定第22點規定：「低收入戶及中低收入戶之申請以申請人備齊文件之日為受理申請日，經審核通過後，溯自備齊文件之當月生效。」然查關於扶助生效應「溯自申請人備齊文件之當月生效」等規定，必須以行政機關業經依法命申請人補正文件缺漏者為前提要件。倘若行政機關未能踐行通知補正文件之程序，自不得援引社會救助法第10條第2項、第3項及作業規定第22點，限縮生活扶助僅得於「溯自申請人備齊文件之當月生效」。否則，無異於鼓勵行政機關採取消極無為、被動延宕之態度，不主動通知補正文件，僅僅靜待申請人自行摸索詢問，縱或因此導致申請人權益受損，亦得輕易卸責，如此顯非行政程序法制化所欲達成之目的。
末查，本件被告提出之社工訪報告，認定原告家庭領取之各
項補助已達32,044元，無需高額醫療費用或特殊開銷，現有補助應足供基本生活需求，且其關於餐食及空調等需求，高於一般戶消費水平。況且原告符合使用長照資源之資格，而其長女另有領取老人特別照顧津貼，因而建議原告使用長照資源及鼓勵長女就業等情。上述社工訪報告之記載內容，隱約指涉原告及其家庭成員，對於社會福利之各項扶助已有逾越通常生活標準之情形，倘若如此，自應具體認定，頻繁稽查。如認原告及其他家庭成員，實際業已不符扶助資格，僅係貪戀福利給付，馴致好逸惡勞，頹廢放縱，即應檢附事證廢止給付，或者尋求法令修正（例如符合長照資格而放棄使用者，生活扶助即應縮減或取消），確保社會福利資源之有效配置，附此敘明。
六、綜上所述，原處分認事用法，核有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告提出之巴氏量表，足以確認原告於107年1-4月符合「特定病症」之要件，從而原告訴請判決如其聲明第一、二項所示，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 張升星
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 莊金屏中 華 民 國 108 年 5 月 7 日