臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第67號
109年10月7日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫訴訟代理人 吳榮昌律師
林彥君律師蔡梓詮律師輔 佐 人 林富和被 告 臺中市政府環境保護局代 表 人 陳宏益訴訟代理人 吳佶諭律師上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服臺中市政府中華民國108 年7 月31日府授法訴字第1080123386號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由吳志超變更為陳宏益，變更後之代表人陳宏益具狀聲明承受訴訟，有聲明承受訴訟狀附卷（見本院卷3 第69頁）可稽，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告之台中發電廠（設於臺中市○○區○○里○○路○ 號）領有被告核發之中市府生煤使用許可煤字第006-6 號生煤使用許可證（下稱系爭許可證）。被告於民國10
8 年1 月9 日派員前往該電廠執行生煤含硫份、灰份及熱值稽查檢測作業，檢測結果生煤含硫份為0.59% ，被告認原告未符合臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例（下稱自治條例）及系爭許可證核定生煤含硫份應小於0.5%之規定，已違反空氣污染防制法第28條第2 項暨行為時生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第10條（109 年3 月23日修正後改稱易致空氣污染之物質使用許可證管理辦法；下稱管理辦法）規定，而依空氣污染防制法第64條第1 項之規定，於108 年4 月11日以中市環空字第1080033696號函附裁處書（裁處書字號：00-000-00000 0），裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰（下稱原處分）。
原告不服被告所為之處分，於108 年5 月13日提出訴願，仍經臺中市政府於108 年7 月31日以府授法訴字第1080123386號訴願決定書駁回訴願，原告不服提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分及訴願決定有如下之不當：
⒈查原處分認原告違反空氣污染防制法第28條第2 項及行為時
生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第10條規定，係因被告於108 年1 月9 日派員至台中發電廠進行稽查作業，檢測結果生煤含硫份為0.59% ，超過臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例規定之0.5%，而裁處原告罰鍰10萬元。
⒉次查，訴願決定維持原處分，理由係認：……系爭許可證核
准內容包含許可條件及其他規定事項二部分，當中「貳、其他規定事項」欄記載「本製程屬『台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源，自本自治條例公布日起6 個月後，應混合調配生煤至符合每公斤熱值6 千千卡以上，含硫百分之0.5 以下……。」是原告於106 年11月取得系爭許可證，如對任一部分內容不服，即應提起行政救濟程序，惟原告並未對該許可證內容異議，自應依取得之許可證內容進行操作。且被告所採用之採樣方法符合行政院環境保護署環境檢驗所106 年6 月21日公告「事業廢棄物採樣方法」及102 年8 月15日公告「硫、氯元素含量檢測方法- 燃燒管法」之規定，原告違反空氣污染防制法及第28條第
2 項及行為時生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第10條規定之事證明確，而駁回原告之訴願。
⒊惟查，被告並無作成原處分之權限，另自治條例第3 條之規
定業已牴觸空氣污染防制法第28條第2 項規定之情事而應為無效，不得作為系爭許可證之內容：
①按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直
轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」、「本法所定之處罰，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市、縣（市）由直轄市、縣（市）政府為之」空氣污染防制法第2 條、第83條定有明文。是以違反空氣污染防制法所為之處罰，於本件應由直轄市政府即台中市政府為之，要不得另由直轄市政府以組織自治條例及相關機關組織規程而為權限劃分予直轄市政府所屬各級機關逕為行政處分，否則人民如因直轄市政府另有不同之權限劃分而不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，亦僅得依訴願法第4 條第4 款之規定而向直轄市政府提起訴願，此不僅已使人民喪失由中央主管機關即行政院環境保護署（下簡稱行政院環保署）為訴願審議直轄市政府所作成行政處分是否違法或不當之正當程序利益，且因直轄市政府另有不同之權限劃分而完全由地方機關即直轄市政府所屬各級機關、直轄市政府作成行政處分、訴願決定，跳過空氣污染防治法所定中央主管機關即行政院環保署之訴願審議權限，亦已使直轄市政府由空氣污染防治法第83條之有權處罰機關一變而成受理訴願機關，此已剝奪中央主管機關即行政院環保署依空氣污染防治法第83條所賦予之法定權責，故空氣污染防治法之地方主管機關即直轄市政府如有違反空氣污染防治法第83條之相關規定而為不同之權限劃分，即屬違法。故原處分及訴願決定均已違法，自應予以撤銷。
②次按「公私場所生煤使用所使用之燃料及輔助燃料，含生煤
或其他中央主管機關指定公告者，應符合中央主管機關所定燃料種類混燒比例及成分之標準，並申請及取得直轄市、縣（市）主管機關核發之使用許可證，始得為之；其使用情形，應作成紀錄，並依規定向直轄市、縣（市）主管機關申報。前項燃料種類混燒比例與成分之標準，及其使用許可證之申請、審查程序、許可條件、核發、撤銷、廢止、記錄、申報及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」空氣污染防制法第28條、地方制度法第30條第1 項分別定有明文。
③查本件系爭許可證之申請、公開內容、核發及其他應遵行事
項之辦法應由中央主管機關即行政院環保署會商有關機關訂定之，然觀行政院環保署依空氣污染防制法第28條第3 項（現應為第2 項）授權訂定之生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法中，均未要求申請生煤使用許可證時應混合調配生煤至符合每公斤熱值六千千卡以上、含硫份百分之○‧五以下及灰份百分之八以下，始得作為燃料使用，可見自治條例第3 條之規定乃係增加空氣污染防制法及行為時生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法所無之限制，更越俎代庖行政院環保署就申請生煤使用之要件加以訂定，自治條例第3 條之規定業已牴觸空氣污染防制法第28條第2 項規定，依地方制度法第30條第1 項為無效，此亦有行政院環保署之行政函釋可證。且行政院於日前函告生煤條例第3 條第2 項至第4 項因有違反空污法第30條第4 項規定之情事而無效（甲證九），且由行政院環保署於109 年3 月23日訂定發布「公私場所固定污染源燃料混燒比例及成分標準」（甲證十）以觀，當中對固定污染源含硫量之規範為「≦1Wt%」，與生煤條例規範的「含硫份百分之○‧五以下」相差甚鉅，更可證生煤條例內容之不當。
④綜上所述，被告並無作成原處分之權限，原處分及訴願決定
均已違法，應予撤銷。又自治條例第3 條之規定因牴觸空氣污染防制法而無效，故被告於核發系爭許可證時，應不得將自治條例中無效之規定作為系爭許可證之內容，然被告卻以違反空氣污染防制法及第28條第2 項及行為時管理辦法第10條規定為由對原告裁處，自非合法。
⒋退步言之，縱認被告有作成原處分之權限，惟系爭許可證內
之貳、其他規定事項僅係單純重申相關法令規定，無規制效力，被告據此指稱原告有顯未依系爭許可證內容進行操作之情事並予以裁罰，洵非適法：
①查原告之台中發電廠向被告申請生煤使用許可證，經被告核
發系爭許可證，該證內容除載明許可條件外，並有其他規定事項之記載。惟查，由系爭許可證之「貳、其他規定事項」所列8 點之內容觀之，當中多明載應依許可證內容使用許可物質、相關法規有變更或新公告實，應依新規定辦理……等，可知系爭許可證之「貳、其他規定事項」僅係重申相關法律規定，並非主管機關以具意思表示為要素之單方行政行為所作成之行政處分內容，被告本無作成原處分之權限，卻以原告有違反系爭許可證中應混合調配生煤至符合每公斤熱值六千千卡以上、含硫份百分之○‧五以下及灰份百分之八以下，始得作為燃料使用為由，處以原告10萬元之罰鍰，洵非適法。
②又查，被告於訴願答辯書中稱原告均未就該許可證所記載之
內容有何行政爭訟行為，然系爭許可證中「貳、其他規定事項」所列事項僅為單純重申相關法律規定，而無任何規制效力，非系爭許可證行政處分之內容，則原告經核發系爭許可證後並無從就該抽象之相關法律規定為行政爭訟之標的，亦即該附註之教示部分無處分之具體內容，並未生公法上法律效果者，自難認係行政處分，而無提起訴願之餘地。
⒌次查，縱被告有作成原處分之權限，然被告於本件之採樣方
法有誤，故被告檢測結果之正確性即有可疑，所為裁罰處分自屬違法，應予撤銷：
①按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。「行政行
為之內容應明確」。「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」。「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」。「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」，行政程序法第4 、5 、7 、8 、9 、10條分別定有明文。
②查被告於本次採樣方法係依行政院環保署環境檢驗所公告之
事業廢棄物採樣方法為之，依該採樣方法所述之適用範圍係以：「本方法適用於採集事業單位產生與不明來源場址之固態或液態廢棄物，提供為廢棄物檢測分析之樣品。對於上述廢棄物之採樣，則應由受過訓練人員依據所擬具之採樣計畫書據以執行」。
③次查，依環保署名詞定義所示，廢棄物分為一般廢棄物及事
業廢棄物二種，前者指事業廢棄物以外之廢棄物，包括巨大垃圾、資源垃圾、廚餘、一般垃圾；後者指指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物二類。事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。而生煤則指未經煉製且固定碳及揮發分含量之比為四以下之一切煤炭。查被告依事業廢棄物採樣方法（NI
EA R118.05B ）作為本件生煤採樣之採樣方法，惟依環保署名詞定義及操作許可證上登載之項目名稱，原告台中發電廠之生煤均歸類為「燃料」類別，非屬廢棄物，應無該採樣方法適用，是被告之採樣行為未依法令而為，乃係具有瑕疵之行政行為，所據以為之裁罰處分自屬違法，應予撤銷。
⒍退萬步言，縱認本件生煤檢測應依『事業廢棄物採樣方法』
（NIEAR118）（下稱採樣方法）及『硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法』（NIEAM402.00C）（下稱檢測方法）為之，然被告並未依採樣方法及檢測方法規定之採樣及檢測程序，應不得做為處分之依據：
①查檢測方法（NIEAM402.00C）第6 條採樣與保存規定，樣品
採集應依據『一般廢棄物（垃圾）採樣方法（NIEAR124）』或『事業廢棄物採樣方法（NIEAR118）』，採集之樣品重量應足以進行初步評估或品質管制所需的重複測試；為避免大氣濕度之干擾，樣品需妥善以乾燥器保存，實驗步驟與過程應儘量避免樣品與大氣接觸。故生煤含硫分含量檢測之採樣方法應依據『事業廢棄物採樣方法（NIEAR118）』為之。再查採樣方法（NIEAR118）第6 條第1 項第2 款第2 目內容，採樣樣品數，當確知廢棄物特性或污染情況時，得依據專業知識以主觀判斷採樣（Judgmentalsampling）選擇具代表性樣品數，但其結果不適合作統計分析；非主觀判斷以分層或排序組合或簡單隨機或併用系統及網格、應變叢集採樣等方式規劃者，參考表一廢棄物總數量與最少採樣樣品數關係表，選定最初之採樣樣品數進行採樣分析，然後使用統計方法（註5 ）評估計算適當之採樣樣品數。後續同一產源之廢棄物，可依該檢測方法註5 之統計方法計算採樣樣品數。
②惟查，煤炭為不均勻之固體礦物，依其物理性質本就難以充
分混合，是該採樣方法六、採樣與保存（二）採樣規劃（甲證五第3 頁）中亦因應廢棄物特性有分層或分區情況時，應採取分層採樣或排序組合採樣之方式。且原告之台中發電廠依據能源管理法第七條規定應維持燃煤法定安全存量至少達年平均用量30天以上（以年用量1600萬公噸來說，約130 萬公噸），以確保供電穩定，且燃煤採購係採分散供應來源之多元採購模式辦理，生煤之來源不同，煤質差異大，加上龐大的安全庫存數量，使得原告台中發電廠中之生煤混合分布更不均勻，於該生煤來源不一、混合程度不均之情形下，被告逕採主觀判斷採樣方式，卻均未說明其如何確知原告發電廠中調和生煤之特性為何？以何專業知識作為主觀判斷之基準？於共計5500噸調和生煤中如何選擇僅1 公斤之生煤作為代表性樣品數？如何排除煤炭易分層及混合不均之特性而精確選出代表樣本？……等，顯見原處分作成所依據之採樣程序存有諸多瑕疵。且採樣方法（NIEAR118）第6 條第1 項第
2 款第2 目亦明定執行單位於主觀判斷所選擇具代表性樣品數之檢驗結果並不適合作統計分析，顯見該主觀判斷之採樣樣品本不具備足以代表全體樣本之象徵性，被告機關據此為作成原處分之事實基礎，實有未洽。
③復查，被告於108 年1 月9 日至台中發電廠抽查生煤當日，
被告機關人員與檢測機構上準環境科技股份有限公司（下稱上準公司）人員雖有在場，惟實際上係由原告之承攬商長源機械工程企業有限公司人員（下稱長源公司）執行生煤取樣程序，與被告之訴願答辯書第5 頁中「…本局委託之上準公司訓練合格之採樣人員，依上述規定及專業知識以主觀判斷於鍋爐飼煤機取料口採樣，採樣全程經訴願人（台中發電廠）所屬人員確認並於巡查紀錄工作表上簽名……」、訴願決定書第7 頁中所稱之「…原處分機關會同檢測機構上準環境科技股份有限公司至訴願人台中發電廠，由現場5 部運作飼煤機中各取1.5 公斤生煤，破碎後各取約1.3 公斤進行四分法…」等語並未相符。又承攬商長源公司之人員通常為隨機指派，並未經專業訓練，如何於採樣過程中符合被告機關其之「主觀判斷採樣」程序，未見被告機關於訴願答辯書中說明，受理訴願機關即臺中市政府亦未依訴願法第67條第1 項盡其法定調查義務，就該採樣程序部分為詳盡之調查，而逕採被告單方所述之詞作成訴願決定，訴願決定確有調查未盡及說理不詳之不當。
④再查，被告機關僅取樣約1 公斤作為代表整體5500噸生煤之
樣本，比例上僅為百萬分之0.18，甚至小於百萬分之1 ，根本不足以代表整體生煤，遑論生煤因來源不一而特性各異之因素亦使代表之樣本公信力不足，被告採用以主觀選擇樣品數之方式洵非適法。另依該採樣方法六、採樣與保存㈡採樣規劃2.採樣樣品數⑵所示之採樣方式，原告台中發電廠中之生煤總數量為5000噸以上，依該方法之規定至少須採60個樣品數，被告之採樣數量明顯不足，亦不符該採樣方法之規定。
⑤依事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）中二、適用範圍
「適用於採集事業單位產生與不明來源場址之固態或液態廢棄物，提供為廢棄物檢測分析之樣品。對於上述廢棄物之採樣則應由受過訓練人員依據所擬具之採樣計畫書據以執行。」可知，系爭採樣方法於適用時，就執行採樣人員有資格上之限制。惟查，109 年1 月22日開庭期日勘驗108 年1 月9日採樣過程影片時，當日實際採樣人員非由具備專業事業廢棄物採樣合格訓練之上準公司人員執行，而是由非納入採樣計畫書之原告承攬商進行採樣步驟，採樣過程顯不符事業廢棄物採樣方法之規定。縱使認為可由原告承攬商協助採樣，惟依照當天稽核影片觀之，上準公司人員並未爬上飼煤機之取樣口，以其由地面向上仰視之視角根本無法全程監督採樣過程，尤有甚者，對於所採樣品是否確由取樣口而採亦無從確認，對採樣是否合乎採樣步驟及規定均無從提出指導。再者，倘被告認為無須由具備專業事業廢棄物採樣合格訓練之人員實際進行採樣作業，而在場監督即可謂符合採樣方法之規定，則為何被告於作出108 年4 月11日中市環空字第1080033696號函附裁處書（即原處分）後之生煤稽核作業均由原先原告承攬商長源公司人員改為上準公司人員親自作業，更可證被告已明知先前之稽查作業確有違法之不當，始改變後續採樣之作法。
⑥末查，按空氣汙染防制法第48條「各級主管機關得派員攜帶
證明文件，檢查或鑑定公私場所或移動污染源空氣污染物排放狀況、空氣污染物收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之燃料成分、製造、進口、販賣含揮發性有機物化學製品成分，並令提供有關資料。依前項規定令提供資料時，其涉及軍事機密者，應會同軍事機關為之。對於前二項之檢查、鑑定及命令，不得規避、妨礙或拒絕。公私場所應具備便於實施第一項檢查及鑑定之設施；其規格，由中央主管機關公告之。」、第71條「規避、妨礙或拒絕依第四十八條第一項之檢查、鑑定或命令，或未依第四十八條第四項具備設施者，處公私場所新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；處移動污染源使用人或所有人新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行檢查、鑑定。」之規定可知，於實際上之稽查程序中，原告所屬人員並無權要求被告機關採用何種採樣及檢測程序，更可能基於避免違反空汙法第48條受裁罰，而順應被告人員之所有要求，是縱被告之巡查紀錄工作單上有原告所屬人員之簽名，並非即得謂被告所採用之方法及程序均為合法。
⑦綜上，被告機關檢測採樣程序存有多處重大瑕疵，確已影響
檢測結果之正確性，被告機關所舉原告違規事實難認存在，其據以為原裁罰處分，即有違誤，顯屬違法，應予撤銷。
⒎又該自治條例業經行政院函告無效，則非屬行為時有效之法
律，被告據此指稱原告有顯未依系爭許可證內容進行操作之情事並予以裁罰，已違反處罰法定主義，洵非適法：
①查，臺中市政府雖於105 年間將生煤條例送請行政院備查，
惟行政院對臺中市政府送請備查函的回覆是「再加研議」，並未准予備查，而臺中市政府以生煤條例未有罰則規定，認公布生效後使中央「知悉」即可（甲證十一：台中市政府市政新聞1 份），然依行政院109 年3 月13日院臺環字第1090007334號函（甲證十二：行政院109 年3 月13日院臺環字第1090007334號函文影本1 份）之內容可知，該生煤條例除無效部分外，其餘規定直至109 年始准予備查，行政程序已有重大瑕疵。且實際上被告多巧妙的將生煤條例之規定列為許可證之內容，嗣後再援引空污法作為裁罰依據，使生煤條例呈現「無罰則」之狀態而規避應報請行政院核定之規定，有刻意規避中央監督之嫌，更違反正當法律程序之要求。
②末按違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例
有明文規定者為限。行政罰法第4 條定有明文。本件被告於
108 年1 月9 日至台中發電廠稽查時，而生煤條例第3 條第
2 項至第4 項因有違反空污法第30條第4 項規定之情事而自
107 年8 月1 日起為無效（甲證九），則被告自不得以無效之生煤條例內容作為系爭許可證之規範，再援引空污法為裁罰依據，致間接產生空污法的處罰效果，已違反處罰法定主義，洵非適法。
③被告機關做成原處分之依據為空汙法第28條第2 項及第64條
，惟空污法並未就燃料使用之標準加以規範，被告機關實際上係依生煤自治條例第3 條之內容作為裁罰之標準，而該自治條例第3 條第2 項至第4 項因有違反空污法第30條第4 項規定之情事經行政院函告無效，又本件稽查日為108 年1 月
9 日，則生煤自治條例已非本件稽查行為時有效之法律，被告自不得以無效之生煤條例內容作為系爭許可證之規範，再援引空污法為裁罰依據，致間接產生空污法的處罰效果，已違反處罰法定主義，洵非適法。
㈡綜上所述，被告並無作成原處分之權限，原處分及訴願決定
均已違法，應予撤銷。且自治條例第3 條之規定因牴觸空氣污染防制法第28條第2 項規定之情事而無效，不得作為系爭許可證之內容。又系爭許可證中之其他規定事項僅係單純重申相關法律規定，並非行政處分之內容，原處分以原告有顯未依系爭許可證內容進行操作之情事並予以裁罰，洵非適法，應予撤銷。退步言之，縱認系爭許可證中之其他規定事項為行政處分內容之一部，然被告檢測採樣程序存有多處之瑕疵，並影響檢測結果之正確性，被告據該檢測結果以為原裁罰處分，顯屬違法，原處分應予撤銷，訴願決定亦有受理訴願機關未盡法定調查義務之不當。並聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告機關負擔。
四、被告則以：㈠被告依法有作成原處分之權限，且法令均有授權依據：
⒈依空氣污染防制法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中
央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；又依臺中市政府組織權限劃分自治條例第2 條規定及臺中市政府100 年10月6 日府授環秘字第1000183869號函：「……公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：……二、空氣污染防制法及其子法。」。
⒉經查，行為時管理辦法為空氣污染防制法之子法，此有管理
辦法第1 條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第28條第3 項規定訂定之。」可查，復依據前開臺中市政府組織權限劃分自治條例第2 條規定及臺中市政府100 年10月6 日府授環秘字第1000183869號函，本件被告並無欠缺事務管轄權限，原告主張顯無理由。
⒊次查，空氣污染防制法第28條第1 項規定: 「公私場所固定
污染源所使用之燃料及輔助燃料，含生煤或其他中央主管機關指定公告者，應符合中央主管機關所定燃料種類混燒比例及成分之標準，並申請及取得直轄市、縣（市）主管機關核發之使用許可證，始得為之。」即生煤使用許可證審查及核發係屬地方主管機關權限。
⒋另生煤管制屬環境保護事項，依據地方制度法第18條第9 款
第2 目規定，直轄市環境保護為直轄市之「自治事項」，並依環境基本法第7 條第2 項規定「地方政府得視轄區內自然及社會條件之需要，依據前項法規及國家環境保護計畫，訂定自治法規及環境保護計畫，並推動實施之。」與同法條第
4 項「中央政府應協助地方政府，落實地方自治，執行環境保護事務。」，因此地方自治團體對於環境保護事項具有自治權限，得依據地方制度法制定自治法規，應無爭議。而空氣污染防制法於107 年8 月1 日總統華總一義字第00000000
000 號令修正公布全文100 條，規定公私場所固定污染源所使用之燃料及輔助燃料，應符合中央主管機關所定燃料種類混燒比例及成分之標準，與地方自治法規之關係應屬於框架式之立法，目的在於建立全國統一的法律概念與操作架構，而由地方自治團體依據其自然環境、社會發展與產業結構之獨特與差異性予以因地制宜，中央法規與地方法規之差異應在於前者為最低標準而後者為加嚴或較高標準。
⒌雖空氣污染防制法第28條於107 年8 月1 日修正條文，並增
訂燃料種類混燒比例與成分標準之管制，惟行政院環境保護署尚未公告公私場所固定污染源燃料混燒比例及成分標準，並無原告所主張生煤自治條例與空氣污染防制法第28條授權中央主管機關訂定之燃料種類混燒比例及成分標準相牴觸之情事。再者依行政院環境保護署於105 年4 月18日環署綜字第1050025774號函說明項三略以：「……許可證內容之審查、核發及生煤堆置方式係地方主管機關依裁量訂定自治條例據以規範……綜上，核認旨揭自治條例第3 條第2 項至第4項、第6 條及第7 條無牴觸空氣污染防制法。」，據此，臺中市政府依地方制度法第25條制定自治條例，明確規範公私場所應遵守事項，被告據以審查並記載於許可證內，並無不合。
㈡被告所核發之M01 操作許可證其他規定事項所記載之內容具法效性，且已具有構成要件效力：
⒈原告主張系爭生煤使用許可證貳、其他規定事項僅係單純重
申相關法令規定，無規制效力，被告據此指稱原告有顯未依系爭許可證內容進行操作之情事並予以裁罰，洵非適法等云云。
⒉依據行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，
係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又依行為時生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第9 條規定: 「使用許可證應記載事項如下：（一）使用物質名稱、主要成分及年使用量。（二）污染源名稱、操作條件及操作期程。（三）空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量及操作條件。四、其他經主管機關記載之事項。」及同法第10條第1 項：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。」，經查，被告所核發的生煤使用許可證（中市府生煤使用許可煤字第006-6 號）（頁次：3/6 ）壹、許可條件二、污染源名稱、操作條件及操作期程記載：「煙煤含硫份：購買煙煤含硫份≦1.29% ，使用時調配平均含硫份≦0.5%」以及（頁次：6/6 ）貳、其他規定事項一記載：「應混合調配生煤至符合每公斤熱值6,000 千卡以上，含硫份0.5%以下及灰份8%以下，始得作為燃料使用。」等語，係依據上開管理辦法第9 條規定所記載，原告台中發電廠生煤許可證均已明確記載原告使用的生煤燃料應混合調配至符合每公斤熱值6,000 千卡以上，含硫份0.5%以下及灰份8%以下，而非僅重申該條例第3 條規定內容，依據行政程序法第92條第1 項規定屬於行政處分，具有規制效力。
原告主張該記載僅為單純重申並無規制效力等云云應屬誤解。基此，被告所為處分依法有據，並無違誤。
㈢被告採樣方法及檢測結果合理正確：
⒈原告主張被告執行生煤檢測方法及採樣程序，未依「事業廢
棄物採樣方法」（NIEA R1118）及「硫、氯元素含量檢測方法- 燃燒管法」（NIEA M402.00C ），應不得做為處分之依據等云云。
⒉被告所引用之檢測及採樣方法係依據行政院環境保護署環境
檢驗所102 年8 月15日公告「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NIEA M402.00C ）」，該方法第二點適用範圍為「本方法適用於廢棄物及其他基質（如燃料煤等）可由燃燒管燃燒之樣品中硫、氯等元素含量檢測。」另依同方法第六點採樣及保存規定略以：「（一）樣品採集應依據「一般廢棄物（垃圾）採樣方法（NIEA R124 ）」或「事業廢棄物採樣方法（R118）…」，因原告屬本市生煤自治條例第3 條第4項管制對象，按該條例3 條第4 項規定略以「應混合調配生煤至符合每公斤熱值6,000 千卡以上，含硫份0.5%以下及灰份8%以下，始得作為燃料使用。」為確認原告生煤燃料使用狀況是否符合本市生煤自治條例及生煤使用許可證相關規定，被告所引用之檢測及採樣方法依法無不合。另原告主張「…原處分機關採樣方法及樣本數明顯不足，亦不符該採樣方法之規定」等，本局於108 年1 月9 日派員會同檢測機構上準環境科技股份有限公司（下稱上準公司）人員至原告台中發電廠執行生煤含硫量採樣及檢測作業，查事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）規定六、（二）2.採樣樣品數說明略以：「（1 ）當確知廢棄物特性或污染情況時，得依據專業知識以主觀判斷採樣選擇具代表性樣品數；（2 ）非主觀判斷以分層或排序組合或簡單隨機或併用系統及網格、應變叢集採樣等方式規劃者，參考表一廢棄物總數量與最少採樣樣品數關係表，選定最初之採樣樣品數進行採樣分析」，被告委託之上準公司訓練合格之採樣人員，依上述規定及專業知識以主觀判斷於鍋爐前飼煤機取料口選擇樣品數，並依規定六、（四）2.進行前處理採樣，依法並無不合。
⒊依事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）之採樣設計規劃
規定，當確知廢棄物特性或污染情況時，得依據專業知識以主觀判斷採樣方式規劃。被告為確認原告生煤燃料使用狀況是否符合本市生煤自治條例規定，依原告製程流向（乙證5），煤由煤場經輸煤皮帶，輸入儲煤作業區送入磨煤機，加入一次風推送煤粉經燃燒器噴入爐內燃燒，被告委託上準公司之受過廢棄物採樣訓練人員，以生煤特性及污染情況判斷於鍋爐前飼煤機取料口採樣，隨之告知被告，並經由被告同意下進行採樣，採樣全程經原告所屬人員確認並做成紀錄，固定污染源巡查紀錄工作單亦經原告所屬人員張秀梅君簽名無誤且無意見，爰此被告採樣位置係依據事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）規定辦理，並無不合。被告自105 年起即按月到現場就生煤進行採樣檢測，本件在現場已經明確知悉採樣的物體特性為固態，且均為生煤的情況下，採樣人員即得依據專業知識以主觀判斷採樣選擇具代表性樣品數，本件採樣現場，並非像不明廢棄物場址混有多種不同物質不同物體特性的場址，無須以非主觀判斷方式採樣，原告所稱應以非主觀判斷方式採樣等云云，是適用在當採樣現場廢棄物特性或污染情況不明時，始有適用，原告對上開採樣方法顯有誤解。
⒋次查，依事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）之採樣數
品數規定：「當確知廢棄物特性或污染情況時，得依據專業知識以主觀判斷採樣（Judgmental sampling ）選擇具代表性樣品數，但其結果不適合作統計分析。」，上開規定並無採樣數量之限制，及被告以108 年1 月9 日稽查檢測結果係確認是否符合本市生煤自治條例規定之含硫份0.5%以下，並無作為統計分析使用，其採樣數量依據事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）規定辦理，並無不合。⒌雖依據採樣過程錄影，現場將生煤由各飼煤機取料口將生煤
裝袋的人員，為原告所稱其承攬商長源公司人員，其原因在於上準公司人員依其專業判斷認為須鍋爐前各飼煤機取料口取樣並且依照四分法縮分，但原告當時認為飼煤機取料口位置有相當之危險性，因此原告同意，在上準公司訓練合格之採樣人員全程監看的情形下，由採樣人員提供專用儲存袋，並指定採樣的位置（即鍋爐前各飼煤機取料口）與數量（即各1.5 公斤），由長源公司人員進行裝袋，之後再進一步將生煤破碎後進行四分法，由上準公司採樣人員採樣分析，依據事業廢棄物採樣方法，並無要求採樣人員親手採樣，在上準公司全程監看且指定位置、方法進行採樣的情況下，符合事業廢棄物採樣方法之規定，上開過程業經原告代表張秀梅於巡查紀錄工作單確認無誤，原告主張顯無理由。
⒍再查，含硫量高之燃料，容易產生硫氧化物例如二氧化硫，
造成空氣污染，嚴重影響健康，此有國家環境毒物研究中心網站查詢資料可稽，因此行政院環保署在液體燃料部分，已經將含硫量超過百分之0.5 之液體燃料，供固定污染源使用者，公告為易致空氣污染之物質，此有行政院環保署99年12月24日公布之環署空字第0000000000E 號公告可參。
⒎被告106 年至108 年間，歷次針對原告所使用生煤採樣之稽
巡查紀錄工作單及採樣照片影本各1 份（乙證11）。由上開證據可證明，歷來被告均以相同方式、位置進行採樣，原告從未爭執，亦即均由檢測公司人員依其專業判斷指定採樣的位置（即鍋爐前各飼煤機取料口），進行相關採樣檢測工作，原告於本次檢驗不合格後，才首次爭執採樣方式等云云，顯無理由；況且，相關採樣過程，均符合行政院環境保護署環境檢驗所102 年8 月15日公告「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NIEA M402.00C ）」（甲證七），以及106 年
2 月21日公告之「事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）」（甲證五）相關規定，並無不合，原告主張顯無理由。
⒏另查，甲證七之「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NI
E A M402.00C）」，係於102 年8 月15日公告，為本件檢測當時有效之規定，而其後於108 年12月16日另有「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NIEA M402.01C ）」之修正，並訂於109 年1 月15日實施，修正後規定與本件並無關聯，並予敘明。
⒐原告雖主張煤炭未經充分混合，被告採主觀判斷方式不足代
表整體生煤等云云。惟查，本件相關採樣過程，係依據行政院環境保護署環境檢驗所102 年8 月15日公告「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NIEA M402.00C ）」（甲證七），以及106 年2 月21日公告之「事業廢棄物採樣方法（NIEAR118.05B）」（甲證五）相關規定，而依據被告109 年3 月24日稽巡查紀錄工作單之紀錄內容，被告於當日再次向原告現場人員確認生煤使用流程，現場人員張秀梅表示生煤是經過煤場分類後，分別進入煤貯倉後，經飼煤機、粉煤機，約等比例重量進入鍋爐混燒等語（乙證14），據此可知，本件採樣人員依其主觀判斷選擇的採樣方式，已有足夠代表性，因本件採樣現場，並非像不明廢棄物場址混有多種不同物質不同物體特性的場址，本無須以非主觀判斷方式採樣，現場已經明確知悉採樣的物體特性為固態，均為生煤的情況下，而生煤早在煤場就已經分類，並且進入煤貯倉後，經飼煤機、粉煤機，以等比例重量進入鍋爐混燒，採樣人員依據專業知識以主觀判斷，在每一部飼煤機口取樣完全正確，已具有均質的代表性，之後更將生煤破碎後進行四分法縮分，再進行採樣分析，本件採樣方式不但完全符合法定方法，且樣品依上開方式採樣參以原告現場人員所述生煤的混燒流程，可知本件樣品已有充分混合，並無違誤，原告主張顯無理由。㈣行政院109 年3 月13日院臺環字第1090007334號函（乙證12
），即行政院宣告臺中市政府所制定「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」部分無效：
⒈依據上開函文說明二雖略以：「本自治條例第3 條、第4 條
及第6 條條文有以下牴觸空污法相關規定之情形，爰依地方制度法第30條第1 項及第4 項規定函告無效，請貴府儘速修正該等條文：……（二）本自治條例第3 條第2 項至第4 項牴觸空污法第30條第4 項規定：1 、本自治條例於105 年1月26日公布施行，於空污法107 年8 月1 日修正後，仍應配合空污法之修正，重新檢視各條文是否符合該法規定，倘有未符，即應修正。2 、依107 年8 月1 日修正施行之空污法第30條第4 項規定，直轄市、縣（市）主管機關審查展延依第24條第1 項、第2 項、第28條第1 項及第29條第1 項核發之許可證，非有所定三款情形之一者，不得變更原許可證內容。即地方主管機關審查申請展延許可證得變更原許可證內容者，僅限依據同法第6 條第4 項所定三級防制區內既存固定污染源應削減污染物排放量準則、第7 條第2 項所定空氣污染防制計畫及第28條第2 項所定公私場所固定污染源燃料種類、混燒比例與成分標準辦理之情形，始得為之。3 、本自治條例第3 條第2 項至第4 項以貴府自行訂定之生煤使用比例作為異動原核發許可證內容之事項，屬自行創設空污法所無之審查標準及展延許可條件，已牴觸修正後空污法第30條第4 項規定，應自空污法107 年8 月1 日修正施行時無效。」⒉惟查，本件所涉生煤使用許可證，係於106 年11月所核發，
許可證內關於生煤含硫份應小於0.5%之記載，均是在106 年核發當時即已載明於許可證內，上開行政院函縱使宣告生煤自治條例第3 條第4 項自空污法107 年8 月1 日修正施行時無效，當然不影響106 年11月所核發之許可證，被告依法裁處並無疑慮，原告主張被告核發許可證時不得將自治條例無效之規定作為系爭許可證之內容等云云，顯有時空錯置之誤解，本件許可證核發時之法規迄今仍屬有效，且原告自始未提出關於系爭許可證記載之任何救濟，許可證內之記載即屬已確定之處分，具有構成要件效力，原告主張顯無理由。
⒊依據上開函文說明二雖略以：「3 、本自治條例第3 條第2
項至第4 項以貴府自行訂定之生煤使用比例作為異動原核發許可證內容之事項，屬自行創設空污法所無之審查標準及展延許可條件，已牴觸修正後空污法第30條第4 項規定，應自空污法107 年8 月1 日修正施行時無效。」首先，就憲法層面而言，地方自治係受憲法保障之制度性保障權利，經司法院大法官會議多次解釋在案（釋字第419 號、498 號、550號、553 號解釋參照）；又釋字第527 號解釋也再次肯認釋字第467 號解釋所揭櫫，地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之權限，而釋字第550 號解釋更進一步指出，地方自治團體受憲法制度保障，不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化，亦即所謂不得侵害核心領域；按憲法第109 條規定：左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之：一省教育、衛生、實業及交通。其中衛生實質意義上包含環境保護，復依釋字第258 號解釋，直轄市依法實施自治者，即與省為同級地方自治團體，在憲法上之地位、權責、財源及負擔，與省相當，上開憲法第109 條之規定適用於直轄市，參以地方制度法第18條第9 款第2 目規定：下列各款為直轄市自治事項：九、關於衛生及環境保護事項如下：（二）直轄市環境保護。綜上規定可知，關於環境保護事項屬於直轄市地方自治事項，受憲法保障，尤其關於直轄市就其地方環境保護的立法權，更屬憲法所保障之地方保留，應享有完全的自治，有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重，尤不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化（釋字第550 號解釋意旨參照），否則即有違憲的疑慮。本件上開行政院函於臺中市政府將生煤自治條例送交行政院備查後4 年，突將生煤自治條例部分宣告無效，除有違誠信原則、信賴保護之外，更將屬於臺中市就環境保護自治事項，制定法規並執行之權限徹底剝奪，完全歸於中央，明顯有違憲法以及前開司法院大法官解釋之意旨，而有違憲之情事。臺中市議會已針對行政院函告生煤自治條例部分條文無效而有侵害地方自治權限等情形，向司法院大法官會議聲請解釋憲法與同一解釋法令，併予敘明。
⒋再者，就法律層面而言，本件所涉生煤使用許可證，係於10
6 年11月所核發，許可證內關於生煤含硫份應小於0.5%之記載，均是在106 年核發當時即已載明於許可證內，上開行政院函縱使宣告生煤自治條例第3 條第4 項自空污法107 年8月1 日修正施行時無效，並無溯及既往到000 年0 月00日生煤自治條例公布施行時，當然不影響106 年11月所核發之許可證，被告依法裁處並無疑慮，原告主張被告核發許可證時不得將自治條例無效之規定作為系爭許可證之內容等云云，顯有時空錯置或法規溯及既往之誤解，本件許可證核發時之生煤自治條例第3 條第4 項規定，縱使依照行政院函告內容，自105 年1 月26日迄107 年7 月31日間仍屬有效，且原告自始未提出關於系爭許可證記載之任何救濟，許可證內之記載即屬已確定之處分，具有構成要件效力，原告主張顯無理由；況且，本件被告裁處所依據之空氣污染防制法第28條第
2 項、第64條第1 款等規定，於本件行為後並無變更，本無法律變更之情事；又行政院雖宣告生煤自治條例部分條文無效，但無涉本件原告違反使用許可證中許可條件等記載的行為，上開行政院之宣告內容並非認為違反許可證之行為不需處罰，故均不涉及行政罰之構成要件；再者，管制規範之變更，於實務上向來也不認為是法律變更，僅為事實變更，乃是行政上適應當時情形所為事實上之變更，並非處罰法律有所變更，自不得據為廢止處罰之認定，無論公告內容之如何變更，其效力皆僅及於以後之行為，殊無溯及既往而使公告以前之違法行為受何影響之理，即無從新輕原則之適用（最高行政法院92年度判字第1797號判決意旨參照，乙證13），本件縱使行政院將生煤自治條例部分條文宣告無效，如前所述本無涉構成要件，至多也僅涉及管制規範之變更，依據上開實務見解之意旨，並非法律變更，故上開行政院之函文於本件原處分並無影響。
⒌空氣污染防制法第28條第1 項、第30條第4 項等規定違憲如
前所述，地方自治係受憲法保障之制度性保障權利，經司法院大法官會議多次解釋在案（釋字第419 號、498 號、550號、553 號解釋參照）；又地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之權限（釋字第527 號、467 號解釋參照），地方自治團體受憲法制度保障，不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化，亦即所謂不得侵害核心領域（釋字第550 號解釋意旨參照）；按憲法第109 條、釋字第258 號解釋，參以地方制度法第18條第9 款第2 目規定可知，關於環境保護事項屬於直轄市地方自治事項，受憲法保障，尤其關於直轄市就其地方環境保護的立法權，更屬憲法所保障之地方保留，應享有完全的自治，有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重，尤不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化（釋字第550 號解釋意旨參照），否則即有違憲的疑慮，原告固然持憲法第108 條規定主張公共衛生立法權限為中央所有等云云，惟前揭憲法第108 條之規定並未排除憲法第109 條關於地方自治保障之規定，也無所謂優先效力，原告主張顯屬率斷，亦無根據，憲法對地方自治的保障，屬於制度性保障權利，如國家框架式立法密度過高，剝奪地方制定法規的權限，該立法本身就是違憲，因此時已將地方自治的核心領域徹底剝奪，自屬違憲之法令（釋字第550 號解釋意旨參照），而違憲之法令，更無所謂優先效力可言，故空氣污染防制法第28條第1 項、第30條第4 項等規定，針對燃料比例與成分之標準由中央主管機關制定，以及變更原許可證內容權限的立法，是將環境保護的地方自治立法權徹底剝奪，自屬違憲，要無所謂優先效力可言，原告主張自不足採。
⒍本件原處分並未增加法律所無之限制：
①原告反覆持地方制度法第26條規定主張定有一定金額罰則之
自治條例應報經行政院核定等云云，惟查，生煤自治條例公布生效之內容，自始未定有罰則，此亦為原告所不爭執，實無可能違反地方制度法第26條之規定（臺中高等行政法院10
8 年度訴字第191 號判決意旨參照），原告主張本屬無據。②再者，本件裁罰原告之行為，係指「原告未依許可內容使用
許可物質」之行為，因而依空氣污染防制法第28條第2 項、第64條第1 款、生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第10條等規定予以裁處，裁罰之行為並非原告違反生煤自治條例第3 條之規定，原告主張原處分增加法律所無之限制或被告實際依照生煤自治條例第3 條作為裁罰標準等云云，顯有誤解本件裁罰之行為內容與裁處依據，而不足採。並且上開規定於原告行為後亦無法律變更之情事，自不影響本件行政罰處分之效力，併予敘明。
㈤綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分無違誤，訴願決
定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回等語，資為抗辯，並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有臺中市政府環境保護局10
8 年4 月11日中市環空字第1080033696號函（見本院卷1 第18頁至第19頁）、臺中市政府環境保護局執行違反空氣污染防制法案件裁處書（見本院卷1 第20頁）、臺中市政府108年7 月31 日 府授法訴字第1080123386號函及檢附臺中市政府訴願決定書（見本院卷1 第21頁至第26頁）、事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）（見本院卷1 第28頁至第40頁）、生煤使用許可證（見本院卷1 第73頁至第76頁）、上準環境科技股份有限公司000 年0 月0 日生煤硫含量樣品檢驗報告影本（見本院卷1 第77頁）、行政院環境保護署105 年
4 月18日環署綜字第1050025774號函（見本院卷1 第78頁）、上準環境科技股份有限公司採樣人員之事業廢棄物採樣訓練結業證書、臺中市政府環境保護局中府環空操證字第0000-00 號固定污染源操作許可證（見本院卷1 第80頁至第90頁）、臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷1 第91頁至第92頁）、現場採樣程序錄影光碟1 份（見本院卷2 證物袋）、國家環境毒物研究中心網站查詢資料（見本院卷2 第15頁至第16頁）、行政院環保署99年12月24日字第00000000000E號公告（見本院卷1 第17頁）、106 年至108 年臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷2 第49頁至第108 頁）、行政院109 年3 月13日院臺環字第1090007334號函（見本院卷2 第151 頁至第153 頁）、109 年3 月24日臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷
2 第164 頁至第165 頁）等在卷可稽，堪信為真正。兩造之爭點厥為：㈠被告有無作成原處分之權限？㈡被告所核發之系爭許可證其他規定事項所記載之內容是否具有法效性？具有構成要件效力？㈢被告採樣方法及檢測結果合理正確？㈣行政院109 年3 月13日院臺環字第1090007334號函（下稱行政院函）是否影響原處分之效力？
六、本院之判斷：㈠被告依法令授權有作成原處分之權限：
⒈依空氣污染防制法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中
央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；又依臺中市政府組織權限劃分自治條例第2 條規定及臺中市政府100 年10月6 日府授環秘字第1000183869號函：「……公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：……二、空氣污染防制法及其子法。」；依行為時管理辦法第1 條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第28條第3 項規定訂定之。
」，足見行為時管理辦法係為空氣污染防制法之子法。另依臺中市政府組織權限劃分自治條例第2 條規定及臺中市政府
100 年10月6 日府授環秘字第1000183869號函所示，被告就本件自具有事務管轄權限，原告主張被告無作成原處分之權限云云，容有誤認，尚難採認。
⒉另依空氣污染防制法第28條第1 項規定：「公私場所固定污
染源所使用之燃料及輔助燃料，含生煤或其他中央主管機關指定公告者，應符合中央主管機關所定燃料種類混燒比例及成分之標準，並申請及取得直轄市、縣（市）主管機關核發之使用許可證，始得為之。」；地方制度法第18條第9 款第
2 目規定「下列各款為直轄市自治事項如下：九、關於衛生及環境保護事項如下：㈡直轄市環境保護。」；環境基本法第7 條第2 項、第4 項規定「地方政府得視轄區內自然及社會條件之需要，依據前項法規及國家環境保護計畫，訂定自治法規及環境保護計畫，並推動實施之。中央政府應協助地方政府，落實地方自治，執行環境保護事務。」，是以被告為基於地方自治團體主管機關之權限，對於環境保護事項具有自治權限，得依據地方制度法制定自治法規，對於生煤使用許可證審查及核發之權限益明。
⒊雖空氣污染防制法第28條於107 年8 月1 日基於下述理由修
正：「一、生煤、石油焦主要作為公私場所固定污染源所使用之燃料與易致空氣污染物質有別，應將二者分別規範管理，爰將易致空氣污染物質另於第二十九條規定。二、本次修正擴大管制對象，凡公私場所固定污染源所使用之燃料及輔助燃料（含生煤）皆已納管之；又自一零七年七月份起，公私場所已不再使用石油焦，爰刪除原第一項「石油焦」之文字；另參考國外先進國家針對公私場所燃料使用管制規定，主要係以管末管制或源頭成分標準管制為主，為管制使用端，爰為第一項修正。三、原第二項條文配合生煤、石油焦及易致空氣污染之物質分別管理，移列至修正條文第二十九條第二項，爰予刪除。四、修正條文第二項增列燃料種類混燒比例與成分標準之管制依據，與第二十條第二項所定之排放標準互為搭配，達到源頭管理及管末管制雙重管制之效果。另授權中央主管機關訂定一致性之許可條件規定，俾利許可審核機關審核時遵循。五、排放量達一定規模之固定污染源，其燃料使用許可證之審查，應邀請學者專家、相關居民代表及鄰近縣市主管機關審議或諮詢之。其排放量規模於第二項辦法定之。」，並增訂燃料種類混燒比例與成分標準之管制，惟修正後行政院環境保護署尚未公告公私場所固定污染源燃料混燒比例及成分標準，亦無原告所提臺中市政府自治條例與空氣污染防制法第28條授權中央主管機關訂定之燃料種類混燒比例及成分標準牴觸之情事。參以行政院環境保護署於105 年4 月18日環署綜字第1050025774號函說明項三略以：「……許可證內容之審查、核發及生煤堆置方式係地方主管機關依裁量訂定自治條例據以規範……綜上，核認旨揭自治條例第3 條第2 項至第4 項、第6 條及第7 條無牴觸空氣污染防制法。」，故臺中市政府依地方制度法第25條制定自治條例，明確規範公私場所應遵守事項，被告據以審查並記載於許可證內，於法無違。
㈡被告所核發之系爭許可證其他規定事項所記載之內容具有法效性、具有構成要件效力：
雖原告主張系爭許可證貳、其他規定事項僅係單純重申相關法令規定，無規制效力，被告指稱原告未依其內容進行操作之情事並予以裁罰，洵非適法等云云。惟按行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；另依行為時管理辦法第9 條、第10條第1 項規定：「使用許可證應記載事項如下：三、許可內容：㈠使用物質名稱、主要成分及年使用量。㈡污染源名稱、操作條件及操作期程。㈢空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量及操作條件。四、其他經主管機關記載之事項。」、「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。」，及被告所核發系爭許可證（中市府生煤使用許可煤字第006-6 號）（頁次：3/6 ）壹、許可條件二、污染源名稱、操作條件及操作期程記載：「煙煤含硫份：購買煙煤含硫份≦1.29% ，使用時調配平均含硫份≦0.5%」以及（頁次：6/6 ）貳、其他規定事項一記載：「……應混合調配生煤至符合每公斤熱值6,000 千卡以上，含硫份0.5%以下及灰份8%以下，始得作為燃料使用……。」等語，係依據上開行為時管理辦法第9 條規定所記載，原告所屬台中發電廠所取得系爭許可證均已明確記載原告使用的生煤燃料應混合調配至符合每公斤熱值6,000 千卡以上，含硫份0.5%以下及灰份8%以下，並非僅重申該條例第3 條規定內容，依據行政程序法第92條第1 項規定屬於行政處分，具有規制效力，自應遵守，故原告前揭主張，核屬無據，無法採信。
㈢本件被告採樣方法及檢測結果合理正確：
雖原告主張本次採樣方法係依行政院環保署環境檢驗所公告之事業廢棄物採樣方法為之，應由受過訓練人員依據所擬具之計劃書據以執行；及被告依事業廢棄物採樣方法，對台中發電廠之生煤（歸屬燃料）而言，非屬廢棄物，應無該採樣方法之適用；縱令認本件生煤檢測應依事業廢棄物採樣方法（NIEAR118）及『硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法』（NIEAM402.00C）為之，然被告並未依此等採樣及檢測程序，且採樣本數明顯不足，不得做為處分依據等云云。惟查：
⒈被告所引用之檢測及採樣方法係依據行政院環境保護署環境
檢驗所102 年8 月15日公告「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NIEA M402.00C ）」，該方法第二點適用範圍為「本方法適用於廢棄物及其他基質（如燃料煤等）可由燃燒管燃燒之樣品中硫、氯等元素含量檢測。」另依同方法第6 點採樣及保存規定略以：「（一）樣品採集應依據「一般廢棄物（垃圾）採樣方法（NIEA R124 ）」或「事業廢棄物採樣方法（R118）……」，因原告屬自治條例第3 條第4 項管制對象，按該條例3 條第4 項規定略以「應混合調配生煤至符合每公斤熱值6,000 千卡以上，含硫份0.5%以下及灰份8%以下，始得作為燃料使用。」為確認原告生煤燃料使用狀況是否符合臺中市生煤自治條例及生煤使用許可證相關規定，被告所引用之檢測及採樣方法，依法自無不合。
⒉被告於108 年1 月9 日派員會同上準公司人員至台中發電廠
執行生煤含硫量採樣及檢測作業，依事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）（見本院卷1 第28頁至第40頁）規定六、
（二）2.採樣樣品數說明略以：「⑴當確知廢棄物特性或污染情況時，得依據專業知識以主觀判斷採樣選擇具代表性樣品數；⑵非主觀判斷以分層或排序組合或簡單隨機或併用系統及網格、應變叢集採樣等方式規劃者，參考表一廢棄物總數量與最少採樣樣品數關係表，選定最初之採樣樣品數進行採樣分析」，被告委託之上準公司訓練合格（見本院卷1 第79頁所示之結業證書）之採樣人員，依上述規定及專業知識以主觀判斷於鍋爐前飼煤機取料口選擇樣品數，並依規定六、（四）2.進行前處理採樣，依法並無不合。
⒊原告依事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）之採樣設計
規劃規定（六、採樣與保存（二）採樣規劃⑴），當確知廢棄物特性或污染情況時，得依據專業知識以主觀判斷採樣方式規劃。被告為確認原告生煤燃料使用狀況是否符合本市生煤自治條例規定，依原告製程流向即系爭許可證所示之內容，煤由煤場經輸煤皮帶，輸入儲煤作業區送入磨煤機，加入一次風推送煤粉經燃燒器噴入爐內燃燒，被告委託上準公司之受過廢棄物採樣訓練人員，以生煤特性及污染情況判斷於鍋爐前飼煤機取料口採樣，隨之告知被告，並經由被告同意下進行採樣，採樣全程由原告所屬人員確認並做成紀錄，固定污染源巡查紀錄工作單，並經原告所屬人員張秀梅君簽名無誤且無意見等節，有事業廢棄物採樣方法（NIEAR118.05B）（見本院卷1 第28頁至第40頁）、上準環境科技股份有限公司000 年0 月0 日生煤硫含量樣品檢驗報告影本（見本院卷1 第77頁）、上準環境科技股份有限公司採樣人員之事業廢棄物採樣訓練結業證書、臺中市政府環境保護局中府環空操證字第0000 -00號固定污染源操作許可證（見本院卷1 第80頁至第90頁）、臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷1 第91頁至第92頁）、現場採樣程序錄影光碟1 份（見本院卷2 證物袋）等在卷可稽，足證被告採樣位置係依據事業廢棄物採樣方法（NIEAR118.05B）規定辦理，於法無違。
⒋參以被告自105 年起至本件採樣時，即派員按月到前揭現場
就生煤進行採樣檢測一節，有106 年至108 年臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷
2 第49頁至第108 頁）、臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷1 第91頁至第92頁）在卷可按，足見被告明確知悉本件採樣的物體特性為固態，且均為生煤，非屬不明廢棄物場址，混有多種不同物質特性，採樣人員依據專業知識以主觀判斷採樣選擇具代表性樣品數，現場採樣，無須以非主觀判斷方式採樣，故原告所稱應以非主觀判斷方式採樣等云云，僅在當採樣現場廢棄物特性或污染情況不明時，方有適用，原告上揭主張，容有誤認，核無可信。
⒌依事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）六、採樣與保存
㈡採樣規劃：2.採樣數品數：「當確知廢棄物特性或污染情況時，得依據專業知識以主觀判斷採樣（Judgmenal sampling）選擇具代表性樣品數，但其結果不適合作統計分析。」，是依上述規定並無採樣數量之限制。從而，被告以108 年
1 月9 日稽查檢測結果係確認是否符合自治條例規定之含硫份0.5%以下，並無作為統計分析使用，其採樣數量依據事業廢棄物採樣方法（NIEA R118.05B ）規定辦理，並無不合，故原告主張被告僅取樣約1 公斤作為代表整體5500噸生煤之樣本，比例上僅為百萬分之0.18，不足代表整體生煤，遑論生煤來源不一而特性各異，樣本公信力不足云云，尚非可採。
⒍參酌本院勘驗本件採樣過程錄影光碟結果，現場將生煤由各
飼煤機取料口將生煤裝袋者，為原告承攬商長源公司人員，並非由上準公司人員為之等節，有本院勘驗筆錄（見本院卷
2 第27頁）、現場採樣程序錄影光碟1 份（見本院卷2 證物袋）在卷可參，加以飼煤機取料口位置甚高具有相當之危險性，在雙方同意，由上準公司採樣人員全程監看的情形下，由承攬商長源公司人員在各飼媒機取料口採樣，由上準公司人員提供專用儲存袋，並指定採樣的位置（即4-1 、4-2 、4-3 、4-5 、4-6 等5 部運作中各飼煤機取料口）與數量（即各1.5 公斤），再進一步將生煤破碎後各取1.3 公斤進行四分法，由上準公司採樣人員取樣0.5 公斤進行含硫份分析，另取1.5 公斤進SGS 分析其水分、灰分、熱值等情，有10
8 年1 月9 日臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷1 第91頁至第92頁）在卷可參，且依事業廢棄物採樣方法，並無要求採樣人員親手採樣，在上準公司全程監看且指定位置、方法進行採樣的情況下，符合事業廢棄物採樣方法之規定，上開過程業經原告代表張秀梅於巡查紀錄工作單簽名確認無誤。佐以被告自106 年2 月至108 年6 月間，歷次就原告所使用生煤採樣之臺中市政府環境保護局固定污染源巡查紀錄工作單暨現場照片（見本院卷2 第49頁至第108 頁）等資料，可資證明歷年來被告以相同方式、位置進行採樣，將平均取得之生煤充分粉碎進行檢驗，原告從未爭執，亦即均由檢測公司人員依其專業判斷指定採樣的位置（即鍋爐前各飼煤機取料口），進行相關採樣檢測工作，原告於本次檢驗不合格後，方爭執採樣方式、未充分混合，被告採主觀判斷方式不足代表整體生煤云云，顯係卸責之詞，並無理由。此參照被告109 年3 月24日臺中市政府環境保護局固定空氣污染源稽巡查紀錄工作單（見本院卷2 第164 頁）之紀錄內容，被告所屬人員向原告現場人員確認生煤使用流程，現場人員張秀梅表示生煤是經過煤場分類後，分別進入煤貯倉後，經飼煤機、粉煤機，約等比例重量進入鍋爐混燒等語益明，足徵本件採樣人員依其主觀判斷選擇的採樣方式，已有足夠代表性，因本件採樣現場，明確知悉採樣的物體特性為固態，均為生煤的情況下，且生煤早在煤場就已經分類，並且進入煤貯倉後，經飼煤機、粉煤機，以等比例重量進入鍋爐混燒，採樣人員依據專業知識以主觀判斷，在每一部飼煤機口取樣完全正確，已具有均質的代表性，之後更將生煤破碎後進行四分法縮分，再進行採樣分析，本件採樣方式不但完全符合法定方法，且樣品依上開方式採樣參以原告現場人員所述生煤的混燒流程，可知本件樣品已有充分混合，並無違誤，原告前揭主張，核與事實相違，自無理由。
⒎上述檢查結果，確認108 年1 月9 日固態燃料中硫含量0.59
％（檢驗方法NIEA M402.00C ；NIEA A405.73A ）；且含硫量高之燃料，容易產生硫氧化物例如二氧化硫，造成空氣污染，嚴重影響健康，此有國家環境毒物研究中心網站查詢資料可稽，因此行政院環保署在液體燃料部分，已經將含硫量超過百分之0.5 之液體燃料（為易致空氣污染之物質），供固定污染源使用者，公告為易致空氣污染之物質等節，此有上準環境科技股份有限公司000 年0 月0 日生煤硫含量樣品檢驗報告影本（見本院卷1 第77頁）、國家環境毒物研究中心網站查詢資料（見本院卷2 第15頁至第16頁）、行政院環保署99年12月24日字第00000000000E號公告（見本院卷2 第17頁）附卷可佐，足證本件生煤檢驗結果硫含量已達0.59％，易造成空氣污染，嚴重影響健康甚明。
⒏卷附甲證七之「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NI E
A M402.00C）」（見本院卷1 第44頁至第46頁），係於102年8 月15日公告，為本件檢測當時有效之規定，而其後於10
8 年12月16日另有「硫、氯元素含量檢測方法－燃燒管法（NIEA M402.01C ）」之修正，並訂於109 年1 月15日實施，修正後規定與本件並無關聯，並予敘明。
㈣上述行政院函不影響原處分之效力：
⒈依據上開函文說明二雖略以：「本自治條例第3 條、第4 條
及第6 條條文有以下牴觸空污法相關規定之情形，爰依地方制度法第30條第1 項及第4 項規定函告無效，請貴府儘速修正該等條文：……㈡本自治條例第3 條第2 項至第4 項牴觸空污法第30條第4 項規定：1.本自治條例於105 年1 月26日公布施行，於空污法107 年8 月1 日修正後，仍應配合空污法之修正，重新檢視各條文是否符合該法規定，倘有未符，即應修正。2.依107 年8 月1 日修正施行之空污法第30條第
4 項規定，直轄市、縣（市）主管機關審查展延依第24條第
1 項、第2 項、第28條第1 項及第29條第1 項核發之許可證，非有所定三款情形之一者，不得變更原許可證內容。即地方主管機關審查申請展延許可證得變更原許可證內容者，僅限依據同法第6 條第4 項所定三級防制區內既存固定污染源應削減污染物排放量準則、第7 條第2 項所定空氣污染防制計畫及第28條第2 項所定公私場所固定污染源燃料種類、混燒比例與成分標準辦理之情形，始得為之。3.本自治條例第
3 條第2 項至第4 項以貴府自行訂定之生煤使用比例作為異動原核發許可證內容之事項，屬自行創設空污法所無之審查標準及展延許可條件，已牴觸修正後空污法第30條第4 項規定，應自空污法107 年8 月1 日修正施行時無效。」。
⒉惟基於地方自治係受憲法保障之制度性保障權利，地方自治
團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之權限，不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化。按憲法第109 條規定：左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之：一省教育、衛生、實業及交通。其中衛生實質意義上包含環境保護。憲法第109 條之規定適用於直轄市，參以地方制度法第18條第9 款第2 目規定：下列各款為直轄市自治事項：九、關於衛生及環境保護事項如下：㈡直轄市環境保護。綜上規定可知，關於環境保護事項屬於直轄市地方自治事項，受憲法保障，尤其關於直轄市就其地方環境保護的立法權，更屬憲法所保障之地方保留，應享有完全的自治，有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重，尤不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化（釋字第550 號解釋意旨參照）本件系爭許可證所涉生煤使用許可證，係於106 年11月所核發，許可證內關於生煤含硫份應小於0.5%之記載，均是在106 年核發當時即已載明於許可證內，上開行政院函縱使宣告生煤自治條例第3 條第4 項自空污法107 年8 月1 日修正施行時無效，並無溯及既往到000 年0 月00日生煤自治條例公布施行時，不影響106 年11月所核發之許可證，被告依法裁處並無違誤之處，原告主張被告核發許可證時不得將自治條例無效之規定作為系爭許可證之內容等云云，顯有誤解，況原告自始未提出關於系爭許可證記載之任何救濟，許可證內之記載即屬已確定之處分，具有構成要件效力，原告主張顯無理由。
⒊行政院函僅涉及107 年8 月1 日以後審查申請展延許可證時，得否變更原許可證內容問題：
蓋106 年11月核發系爭生煤使用許可證，108 年1 月9 日原告未依許可內容使用許可物質，108 年4 月11日被告裁處原處分，109 年3 月13日行政院以空氣污染防制法107 年8 月
1 日修正後，空氣污染防制法第30條第4 項已規定僅限規定事項，始得於審查展延許可證時變更原許可證內容，因此宣告生煤自治條例第3 條第4 項自空污法107 年8 月1 日修正施行時無效。是本件原處分所裁罰原告未依許可內容使用許可物質之行為，該許可內容是106 年11月所訂定，而行政院函所持空氣污染防制法第30條第4 項係規定：「直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查展延許可證，非有下列情形之一者，不得變更原許可證內容…」，上開規定至多僅涉及審查展延許可證時的權限內容調整，原告所持之許可證內容在106 年11月就已經核發，被告當時有審查、變更原許可證內容權限，已經充分行使該權限，將生煤含硫份應小於0.5%之條件記載於許可證內，原告當時亦無就該記載有所爭執，該記載處分就已確定，無容原告事後重起爭執，是原處分均早於行政院之宣告函文時間，本件行政罰之處分於裁處時無得撤銷之事由，行政院函告雖稱溯及107 年
8 月1 日失效，但主要理由是指空氣污染防制法修正後，審查申請展延許可證時，非有特定情形不得變更原許可證內容，並非指106 年11月核發許可證內容記載有何錯誤，而影響原處分效力，是以，106 年11月所核發之許可證，不論是被告權限或所記載內容均不受上述行政院函之影響，使原處分失效。
⒋雖原告主張依空氣污染防制法第28條第2 項規定，生煤自治
條例第3 條第4 項之生煤含硫份比例之訂定，為中央主管機關之權限云云。惟查，如前所述，空氣污染防制法第28條第
2 項於107 年8 月1 日公布施行，其內容僅涉及訂定標準權限的調整，且未溯及既往，且被告於106 年11月核發許可證，行政院函亦未認定當時之自治條例無效，亦未否定106 年11月當時的許可證記載內容，自不影響當時被告所記載之內容，原告自應遵守，至於107 年8 月1 日以後燃料種類混燒比例與成分之標準由何機關訂定，核與本件無關聯性，原告主張違反法律不溯及既往原則、與行政院函內容不符，顯無足採。
⒌本件被告裁處所依據之空氣污染防制法第28條第2 項、第64
條第1 款等規定，於本件行為後並無變更，本無法律變更之情事；行政院函雖宣告自治條例部分條文無效，但無涉本件原告違反使用許可證中許可條件等記載的行為，上開行政院之宣告內容並非認為違反許可證之行為不罰，故均不涉及行政罰之構成要件，縱使行政院將生煤自治條例部分條文宣告無效，但本件無涉構成要件，至多也僅涉及管制規範之變更，並非法律變更，故上開行政院之函文於本件原處分效力，並無影響。
七、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 23 日
行政訴訟庭法 官 楊萬益上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 10 月 26 日
書記官 吳韻聆