臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第57號
110年3月16日辯論終結原 告 廖鈴宗被 告 臺中市政府地政局代 表 人 吳存金訴訟代理人 洪政男上列當事人間區域計畫法事件，原告不服臺中市政府以109年6月24日府授法訴字第1090115246號訴願決定書決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之父廖進昌所有臺中市○○區○○○段○○○○號土地（重測前為同段60-3地號土地，下稱系爭土地），編定為「特定農業區、農牧用地」。因前遭人檢舉做訓犬學校而未作農業使用，前經臺中市政府以104年3月16日府授地編字第1040058770號函附裁處書裁罰原告6萬元罰鍰。於108年間又經民眾檢舉系爭土地仍作「寵物寄養商家」違規使用，嗣經臺中市外埔區公所以108年10月8日外區農字第1080014066號函查報檢視結果與前次違規情形相同仍未改善，被告請原告陳述意見，並於108年11月20日邀集相關機關及原告到場會勘，認為系爭土地狀況為草皮、水泥鋪面、鐵皮棚架及鐵網圍籬而未作農業使用，故另以108年12月16日中市地編字第1080043610號函通知原告應於109年3月16日前改善。經臺中市外埔區公所109年3月16日複查結果，認定系爭土地上仍有草皮、鐵皮棚架及鐵網圍籬情形仍未改善，且係第2次違反區域計畫法第15條規定，又違反使用面積在5000平方公尺以下，被告爰依同法第21條及「臺中市政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁罰基準」規定，乃以109年4月14日中市地編字第1090013005號函及行政裁處書（下稱原處分)，裁罰原告9萬元罰鍰。原告不服提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告主張略以：自107年5月7日已將犬舍設置於臺中市○○區○○路○○○號1樓（坐落同段715號地號)。又系爭土地是原告之父廖進昌所有，既非原告所有，原告無法將之作為農業使用；原告亦非先前違規使用之行為人；況水泥鋪面、鐵皮棚架均於109年3月16日前移除，已完成改善恢復原狀。至土地上有草皮係供農業使用，及鐵網圍籬係避免外侵入內，應非違法使用等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：原告遭104年3月16日函附裁處書裁罰時，即自承其為違規使用行為人；本次於108年11月20日場會勘時，原告復於會勘紀錄簽註意見表示「羊牧場申請中」，足認原告仍為系爭土地之違規使用人、行為人。區域計畫法第21條之處罰對象不以土地所有人為限，包括違規使用行為人，是以原告尚不得主張系爭土地非其所有，即可規避違規使用系爭土地之事實。又原告稱水泥鋪面、鐵皮棚架均於109年3月16日前自行移除，顯見原告仍可對系爭土地改善或恢復原狀，非所稱非原告所有，無法將之作為農業使用。另原告主張犬舍設置於臺中市○○區○○路○○○號1樓，並不影響原告於系爭土地有違反使用之事實。109年3月16日複查結果，系爭土地仍設置「有鐵網圍籬及鐵皮棚架」違規使用情形仍未改善等語。
並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。……」。另依非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第6條規定：「(第1項)非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」
(二)由上揭規定可知，區域計畫法對非都市土地使用之管制，係藉由授權地方政府編定各種使用地，並要求人民配合使用地之類別為使用，以達管制使用目的。惟自區域計畫法第21條處罰規定之文義可知，該規定係就「違反管制使用」之行為處罰，此係「禁止規定」，即消極禁止為違反類別之使用；並非「誡命規定」而要求須積極為特定之使用；亦即，人民依區域計畫法之規範，如欲使用土地，固須符合使用編定，但亦可選擇閒置土地不使用。況土地如何使用，涉及人民財產權之保障，為維護土地資源整體規畫、增進效益之公益，法律固然可以要求人民不違反特定之使用，但不能剝奪人民決定是否利用之自由。被告亦認為「閒置不作任何使用」並無違反使用管制（見本院卷二第14頁之被告110年1月14日中市地編字第1090053554號函)。由此亦知，區域計畫法第21條所謂限期命「變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀」，係指人民如已違反編定之使用方式，即應遵期變更為符合編定之使用，或回復不為任何使用之閒置狀態。以本件而言，原告先前對系爭土地違反農業使用，被告命限期改善，而所謂「改善」，並非僅指「變更為符合農業使用」，並包括「不為任何使用」之閒置而言。
(三)經查，系爭土地編定為「特定農業區、農牧用地」，有土地謄本可憑（見本院卷一第79頁)，及原告先前因違規使用系爭土地遭被告裁罰（見本院卷一第167頁之裁處書)，嗣又遭檢舉仍作違規使用，經臺中市外埔區公所前往檢視，認與前次違規情形相同仍未改善（見本院卷一第130頁之外埔區公所函文)，及被告於108年11月20日邀集相關機關及原告到場會勘，認為系爭土地狀況為草皮、水泥鋪面、鐵皮棚架及鐵網圍籬而未作農業使用（見本院卷一第141頁之會勘紀錄表)，故另以108年12月16日中市地編字第1080043610號函通知原告應於109年3月16日前完成改善（見本院卷一第142頁)。
該通知改善函內容固然謂「爰依區域計畫法限期台端於109年3月16日『變更原使用至符合農牧用地容許使用項目及許可使用係目』並檢具改善完畢之佐證資料送本局憑辦……。」惟依前開說明，人民本可選擇是否利用或閒置土地，通知改善函命原告以農牧用地方式利用土地，似不許原告閒置土地，惟如此將有悖區域計畫法規範意旨，該通知改善函語意易生誤會，故解釋上仍以原告於109年3月16日前完成「變更為符合農業使用」或「閒置」其一，即已完成改善，如此方符合法制。
(四)再查，究原告是否有於109年3月16日前，完成「變更為符合農業使用」或「閒置」其一？被告陳稱:「（外埔區公所是3月16日當天有去看，還是被告機關有去？）是外埔區公所派人去看，公文說檢送3月16日當天照片，所以認定那天有去看。」、「（原告於109年3月16日未完成改善之具體項目有哪些?）公文上沒有敘述，但照片可以看出是草皮、鐵皮棚架、鐵網圍籬。」等語（見本院卷二第58頁言詞辯論筆錄)。本院對照外埔區公所於109年3月16日前往勘查所拍攝系爭土地照片（見本院卷一第283-285頁），原告先前遭指違規鋪設水泥地磚部分，當時業已悉數移除，有該照片可稽，被告亦陳稱:「原告本來是鋪水泥磚，確實已經移除，改種草」等語（見本院卷二第60頁言詞辯論筆錄)。另有關「鐵皮棚架」部分，原告陳稱已經拆除（見本院卷一第328頁言詞辯論筆錄），被告則陳稱:「第284頁照片左邊可以看到土地上有棚架，該棚架位於建地（非本件系爭土地）、有部分是在農地上（系爭土地上），我們是參考臺中市政府158圖資查詢系統去鑑定。」、「該158圖資查詢系統，在卷何處？如何比對？有無可能該棚架全部都不是在系爭土地上？）比對的資料沒有辦法提出，有的話我們再找看看。」等語（見本院卷二第58頁言詞辯論筆錄)，可知第284頁照片顯示之鐵皮棚架，有可能並非位於系爭土地上，究是否有部分位於系爭土地上，現無客觀證據足資精準套繪判別，尚不能遽為原告不利之認定。又有關「鐵網圍籬」部分，由上揭109年3月16日所攝照片（見本院卷一第283-285頁）固得見存在，惟依被告提供相關位置圖（見本院卷二第17頁），並對照圍籬之實際圈圍照片（見本院卷二第21頁)可知，該圍籬大致循系爭土地之輪廓外圍設置，則原告陳稱該圍籬係做防風、避免侵入使用等語(見本院卷二第59頁言詞辯論筆錄)，應非無稽，可認係合宜用途，並不影響「變更為符合農業使用」或「閒置」與否；況現今一般土地，不論閒置或作特定用途，民眾設置圍籬自保者比比皆是，自不能僅因鐵網圍籬設置，即指為違法或拒不改善。至系爭土地已改植草皮，亦有照片足憑，被告雖認「要求做農業使用所種的草，就必須是要能做買賣販賣用的草皮才算」等語，原告復爭執所植草皮確可供販賣等語，並提出草皮買賣收據及草皮轉作證明及農委會割草機補助資料為證；惟不論系爭土地所植草皮是否可供販賣用，依前開說明，如原告僅回復土地閒置狀態，亦符合區域計畫法所定改善回復之要求；則準此，縱然該處所植僅一般通常草坪，仍已符合「閒置土地」要求，並不違反區域計畫法第21條所定應遵期改善之規定。從而，被告主張系爭土地於109年3月16日當時仍有草皮、鐵皮棚架、鐵網圍籬等情係違反改善命令云云，應非可採；原處分以原告未完成改善為由裁罰原告，其認定事實錯誤應有違誤。
五、綜上所述，原處分有認定事實之錯誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如
主文。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 吳俊螢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 3 月 30 日
書記官 簡芳敏