臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第9號
109年3月12日辯論終結原 告 吳泉毅即中興六號餐飲店被 告 臺中市政府衛生局代 表 人 曾梓展 通訊處：臺中市○○區○○路○○○號訴訟代理人 蔡怡秀 通訊處：臺中市○區○○路○○○號訴訟代理人 王永慶 通訊處：臺中市○區○○路○○○號上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺中市政府中華民國109 年1 月21日府授法訴字第1080313837號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬衛生局食品藥物安全處，因執行「108 年○○○區○○○○街餐飲業稽查專案計畫」，於民國108 年10月5 日至原告所經營即中興六號餐飲店（設臺中市○區○○街○ 號）稽查，查獲原告未投保產品責任險，另於同年月31日訪談原告並製作訪問紀要後，被告認原告違反食品安全衛生管理法第13條第1 項規定，依同法第47條第5 款規定，以108 年11月22日局授衛食產字第1080120899號裁處原告即中興六號餐飲店新臺幣（下同）3 萬元罰鍰。原告不服提起訴願遭駁決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告所屬衛生局稽查人員於108 年10月5 日至店稽查，被告
以108 年11月22日局授衛食產字第1080120899號行政裁處書，原告不服提起訴願遭駁回，因而提起本件訴訟，原告第1次創業於106 年5 月8 日辦理營業登記，並如實告知從事之業務、多次詢問營業登記人員，是否要準備什麼資料？以及注意事項？但公務員未應盡告知義務，導致108 年10月5 日受罰，權益受到影響，受有財產損失。國稅局人員前來核定稅號時，亦未同步告知須強制投保產品責任險，而原告認為核定稅號時因要出示保險證明，才給予營業才對，此為公務員應盡告知義務，皆無告知，綜合上述原告要如何得知強制產品責任險？如訴願回文食品業者應投保產品責任險，惟食品業種類繁多，且銷售內容包羅萬象，若要求所有食品業者皆須投保產品責任險，亦無必要。而身為初次創業者，已尋求政府機關，但政府人員未盡義務告知，甚至核實強制產品責任險，要如何得知如此多法規，以免觸法？自登記創業至稽查當日，皆不知道此條法規，該如何先完成投保，以備查核，因而遭罰，著實不合理，因此提出訴願卻遭衛生局以行政法第8 條前段給駁回。如108 年10月5 日由稽查人員告知後，當下已請保險公司投保此產品責任險，但礙於保險公司規定之時間，生效日期於108 年10月6 日，而收訖日為10月
5 日，原告因未知法規而處罰，但當下經由稽查人員告知後皆停止工作，請保險公司投保，但礙於保險公司之規定無法於000 年00月0 日生效，等產品責任險生效日才繼續營業，而公務員未盡告知義務，導致權利受損，依憲法24條及國家賠償法第2 條第2 項之規定，不要求國家賠償，僅請求法官撤銷裁處行政罰法（原告誤載為行政法）第8 條不得因不知法規，而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰。衛生局以前段告知，卻忽視後段，執意開罰，對人民義務權利於不顧。聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告機關負擔。
三、被告則以：㈠本案涉及如下法令，合先敘明：
⒈食品安全衛生管理法第13條規定：「經中央主管機關公告類
別及規模之食品業者，應投保產品責任保險。前項產品責任保險之保險金額及契約內容，由中央主管機關定之」。
⒉衛生福利部106 年6 月8 日衛授食字第1061301092號公告修
正之「食品業者投保產品責任保險」第1 點規定：「具有商業登記、公司登記或工廠登記之食品或食品添加物之製造、加工、調配、輸入或委託製造、加工或調配者，應事先完成其產品責任保險之投保，並保存該保險文件，維持保險單有效性，以備查核。前項委託及受託製造、加工或調配者，應以委託者優先投保。但雙方以契約另行約定者，不在此限」。
⒊食品安全衛生管理法第47條第5 款規定：「有下列行為之一
者，處新臺幣3 萬元以上300 萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：……五、違反中央主管機關依第13條所為投保產品責任保險之規定」。
⒋被告依據臺中市政府衛生局組織規程第3 條及臺中市政府組
織權限劃分自治條例第2 條規定，以104 年10月14日府授衛食藥字第10402280301 號公告：「臺中市政府衛生局執行食品安全衛生管理法及其子法之主管機關權限」。
㈡本案訴訟理由略稱：
⒈原告主張106 年5 月8 日辦理商業登記之初及國稅局人員前來核定稅號，公務員皆未應盡告知義務。
⒉原告主張被告所屬食品藥物安全處於108 年10月5 日稽查時
，告知具有商業登記，應強制投保產品責任險，原告當日（10月5 日）立即停止工作至保險公司投保，惟礙於保險公司之規定，待產品責任險生效日期（10月6 日）才繼續營業，導致權利受損。
㈢被告答辯理由如下：
⒈原告主張106 年5 月8 日辦理商業登記之初及國稅局人員前來核定稅號，公務員皆未應盡告知義務：
①按食品安全衛生管理法第13條規定：「經中央主管機關公告
類別及規模之食品業者，應投保產品責任保險。前項產品責任保險之保險金額及契約內容，由中央主管機關定之。」。②按改制前衛生署依據食品衛生管理法第21條規定，即於96年
5 月2 日以衛署食字第0960400307號令訂定「食品業者投保產品責任保險」，期間分別於102 年8 月5 日部授食字第0000000000號令、104 年11月4 日部授食字第1041303436號公告、106 年6 月8 日衛授食字第1061301092號公告修正。而
104 年11月4 日部授食字第1041303436號公告修正後之食品業者投保產品責任保險，第1 點已明確規定：「具有商業登記或公司登記之食品產業，包括製造商、進口商、委託他廠代工之產品供應者，應事先完成其產品責任保險之投保，並保存該保險文件，維持保險單有效性，以備查核。」；106年6 月8 日衛授食字第1061301092號公告修正後，第1 點亦規定：「（第1 項）具有商業登記、公司登記或工廠登記之食品或食品添加物之製造、加工、調配、輸入或委託製造、加工或調配者，應事先完成其產品責任保險之投保，並保存該保險文件，維持保險單有效性，以備查核。（第2 項）前項委託及受託製造、加工或調配者，應以委託者優先投保。
但雙方以契約另行約定者，不在此限」。
③查原告業於106 年5 月8 日申請商業登記，並經臺中市政府
同日以府授經商字第1060866642號函核准營餐館業及飲料店業務在案，是原告核屬具有商業登記，並從事有關餐食飲料加工、調配之食品業者，則原告依食品安全衛生管理法第13條及該法中央主管機關之公告，本即有應投保產品責任保險之義務，原告對此行政法上之義務自應予以注意遵守，又無不能注意情事，況查，上開臺中市政府核准商業登記函說明段第17點更載有「依據食品安全衛生管理法第13條規定，具有商業登記或公司登記之食品產業，包括製造商、進口商、委託他廠代工之產品供應者，應事先完成其產品責任保險之投保，並保存該保險文件，維持保險單有效性，以備查核。」之提醒事項，則原告迄至被告108 年10月5 日稽查時均未投保，顯屬有過失具有可歸責性，是其所為之上開辯解自非可採。
⒉原告主張被告所屬食品藥物安全處於108 年10月5 日稽查時
，告知具有商業登記，應強制投保產品責任險，原告當日（10月5 日）立即停止工作至保險公司投保，惟礙於保險公司之規定，待產品責任險生效日期（10月6 日）才繼續營業，導致權利受損：
①按衛生福利部依據食品安全衛生管理法第13條於106 年6 月
8 日以衛授食字第1061301092號公告訂定「食品業者投保產品責任保險」，公告事項一明定「具有商業登記、公司登記或工廠登記之食品或食品添加物之製造、加工、調配、輸入或委託製造、加工或調配者，應事先完成其產品責任之投保，並保存該保險文件，維持保單有效性，以備查核。」②查被告所屬食品藥物安全處於108 年10月5 日至現場查有供
應餐食飲品之菜單、烹煮調理之器具及待烹調調理之食材，確實有製造、加工、調配等行為。惟當日原告未出示事先完成投保之產品責任險保單，亦無所謂「因保險公司作業問題」之理由據為免責。而查，原告自申請核准商業登記後迄至
108 年10月5 日期間均未依法規規定投保產品責任險，原告於被告調查時亦自承「未進行投保」之語。又原告於前處分之訴願案已提出相類之訴願事由，亦經訴願管轄機關認屬無理由而予訴願駁回（府授法訴字第1080313837號）。前揭所載各情有被告108 年10月5 日○○○區○○○○街餐飲業稽查專案計畫稽查紀錄表、被告108 年10月31日訪問紀要等資料在卷可稽，原告違反食品安全衛生管理法第13條規定之違規事實明確。
⒊食品業者投保產品責任保險除對消費者於食品消費行為上有
更實質之保障外，亦可為發生食品衛生安全事件時之責任風險分攤，原告為食品業者，本應確實落實自主管理，以維護消費者權益，尤應注意遵守食品安全衛生管理法所定對於食品業者所課以之相關義務（含本案之應投保產品責任保險義務）不得違反。
⒋綜上所述，被告所為原處分並無違法，原告之訴為無理由等
語，資為抗辯，並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有臺中市政府衛生局108 年11月22日局授衛食產字第1080120899號行政裁書、臺中市政府衛生局108 年11月22日局授衛食產字第1080120899號函暨檢附臺中市政府暨所屬機關行政罰鍰繳費單、臺中市政府10
6 年5 月8 日府授經商字第1060866642號商業登記核准函影、108 年10月5 日108 年○○○區○○○○街餐飲業稽查專案計畫稽查紀錄表影本、餐飲業者限期改善通知書、中興六號餐飲店之菜單暨現場照片、108 年10月31日臺中市食品藥物安全訪問紀要，南山產物商業火災保險、公共意外責任保險、現金保險與僱主意外責任保險合併簡式要保書、南山產物保險證明書、原告之國民身分證影本、臺中市政府109 年
1 月21日府授法訴字第1080313837號函、臺中市政府府授法字第1080313837號訴願決定書在卷可稽，堪信為真正。兩造之爭點為：㈠原告經營中興六號餐飲店未投保產品責任險，是否因公務員未告知所致？㈡原告未投保產品責任險，原處分未適用行政罰法第8 條後段之規定免除其處罰有無違誤？
五、本院之判斷：㈠原告經營中興六號餐飲店未投保產品責任險，非因公務員未告知所致：
⒈按為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法
。食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。經中央主管機關公告類別及規模之食品業者，應投保產品責任保險。前項產品責任保險之保險金額及契約內容，由中央主管機關定之。有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：五、違反中央主管機關依第13條所為投保產品責任保險之規定，食品安全衛生管理法第1 條、第3 條第1 項第1 款、第7 款、第13條、第47條第1 項第5 款分別定有明文。
⒉依食品安全衛生管理法第13條立法理由「為保障消費者權益
，並分散食品業者理賠風險及財務負擔，食品業者應投保產品責任保險。惟食品業種類繁多，其銷售內容包羅萬象，若要求所有食品業者皆需投保產品責任保險，亦無必要。爰規定由中央主管機關視需要公告一定種類、規模之食品業者，始須強制投保產品責任保險；其保險金額及契約內容，則授權由中央主管機關會商財政部等有關機關後定之」。具有商業登記或公司登記之食品產業，包括製造商、進口商、委託他廠代工之產品供應者，應事先完成其產品責任保險之投保，並保存該保險文件，維持保險單有效性，以備查核。具有商業登記之食品產業或食品添加物之製造、加工、調配、輸入或委託製造、加工或調配者食品業者，應事先完成其產品責任保險之投保，並保存該保險文件，維持保險單有效性，以備查核等情，業經衛生福利部102 年8 月5 日部授食字第0000000000號、104 年11月4 日部授食字第1041303436號、
106 年6 月8 日衛授食字第1061301092號公告在案。⒊另按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰，行政罰法第7 條第1 項規定甚明。關於行政罰之故意、過失主觀責任條件，行政罰法並無相關定義性規範，亦無類似民法抽象輕過失及具體輕過失之規定（參民法第220 條、第223 條），審諸刑罰係以國家刑罰權之行使，處罰人民違反刑法上之禁止或誡命規範，與行政罰係處罰人民過去違反行政法上義務之行為相類似，且目前通說認為刑罰與行政罰僅具有量之區別，並無質之差異，故就行政罰之故意、過失定義，解釋上自可準用刑法第13條、第14條之規定。易言之，故意係指「行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生」之直接故意（參刑法第13條第1 項）或「行為人對於構成要件事實，預見其發生而其發生並不違背其本意」之間接故意（參刑法第13條第2 項），過失則指「按其情節應注意，並能注意，而不注意」之無認識過失（參刑法第14條第1 項）」或「行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實，雖預見其能發生而確信其不發生」之有認識過失（參刑法第14條第2 項）。查，本件依核准原告經營中興六號餐飲店之商業登記函即臺中市政府106 年5 月8日府授經商字第1060866642號函所載內容「……二、貴商業之所營業務為：㈠F50106 0餐館業。㈡F50103 0飲料店業。
㈢F203020 菸酒零售業。……十五、貴商業若經營餐飲業致產生油煙異味污染之虞，請依本府環境保護局所訂「臺中市餐飲業空氣污染防制措施參考指引」第二版（電子檔置於環保局網站），裝置防制油煙污染處理措施。……十七、依據食品安全衛生管理法第13條規定，具有商業登記或公司登記之食品產業，包括製造商、進口商、委託他廠代工之產品供應者及公告之食品業別，應投保足額之產品責任保險，並保存該保險文件，維持保險單有效性，以備查核」等節，有上述函文在卷（見本院卷第81頁至第84頁）可稽，原告自應詳閱其規範內容，以了解其經營上述餐飲店，須遵守何法令、辦理何相關事項，以免觸法為是。且參酌被告所屬衛生局食品藥物安全處，因執行「108 年○○○區○○○○街餐飲業稽查專案計畫」，於108 年10月5 日至原告所經營上開餐飲店稽查時所拍攝菜單、店面擺設物品、廚房設備、食材等照片（見本院卷第93頁至第96頁），顯示該店櫃台、廚房等處分別擺設新鮮水果、烹調鍋具器皿、貯存多種生鮮料理食材等物品，該店現場提供咖啡、果汁類、蜂蜜類、茶類等飲料、日式燒肉、綜合野菇、章魚燒、義大利麵、燉飯、焗烤等多種餐點供不特定顧客點餐食用至明，從而，原告所經營中興六號餐飲店符合上揭公告之食品業者所規範對象，灼然至明，應堪認定。是依上述核准商業登記函說明所載內容，已明確告知原告經營上開餐飲店，為保障消費者權益，分散理賠風險及財務負擔之要求，原告係該店之負責人，本應遵守營業開始即應為上述餐飲店投保產品責任險，但該店迄本件稽查時已有多年均未投保產品責任險，足見原告未遵守上述規定投保產品責任險，具有可歸責性之故意，縱令原告疏未遵守上述規定，而未投保產品責任險，亦屬應注意、能注意，而未注意之過失，依行政罰法第7 條規定仍應處罰，洵足認定，故原告前揭所主張未投保產品責任險，係因公務員未告知義務所致云云，自非可信，無法以此為由，作為卸免其行政法之作為義務亦明。
⒋雖原告於108 年10月5 日經被告所屬衛生局食品藥物安全處
稽查後，向南山產物保險股份有限公司投保產品責任保險，經該公司於108 年10月5 日收訖，保險期間自106 年10月6日中午12時起至109 年10月6 日中午12時止一節，固有南山產物商業火災保險、公共意外責任保險、現金保險與僱主意外責任保險合併簡式要保書、南山產物保險證明書在卷（見本院卷第99頁至第100 頁）可參，惟查，原告上述事後投保產品責任險之行為，係對日後經營上述餐飲店所為投保產品責任險，核與事後改善行為，與其先前未保投產品責任險之違規行為無涉，對已發生違規行為之認定不生影響，無法以此，作為卸責之憑據，併此敘明。
㈡原告未投保產品責任險，原處分未適用行政罰法第8 條後段之規定免除其處罰，於法相符：
再按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文。裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力；依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一，但法律或自治條例另有規定者，不在此限。有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上3 百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：五、違反中央主管機關依第13條所為投保產品責任保險之規定，行政罰法第18條第1 項、第3 項，食品安全衛生管理法第47條第1 項第
5 款分別定有明文。再者，食品安全衛生管理法第47條第1前項規定罰鍰部分，法定最低罰鍰額度為新臺幣3 萬元，並無行政罰法第19條職權不處罰規定適用，除有相關法律規定外，主管機關尚無不予處罰裁量權限。又行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」乃係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，然其可非難性程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。揆諸立法原意，本條但書所稱之「按其情節」，乃係指行為人不知法規之可責性高低而言，如依行為人之社會地位及個人能力，於可期待運用其認識能力，是否能意識到該行為係屬不法，並於對該行為之合法性產生懷疑時，負有查詢義務。查原告違反上述法律規定未投保產品責任保險行為，主觀上具可非難性及可歸責性等情，業經本院認定如前；且原告係00年0 月0 日出生，自臺中市政府
106 年5 月8 日核准其經營上述餐飲店開始，迄108 年10月
5 日經被告所屬食品藥物安全處派員查獲為止，營業期間長達約2 年4 月有餘，距申請上述商業登記時及經查獲未辦理投保產品責任險時，年齡分別已滿27歲、30歲，加以原告已辦理上述餐飲店之商業登記，顯見其具有相當社會經驗及從事餐飲店相關商業知識，難認原告具有「不知法規」之情事，縱屬初犯，仍無前開但書有關減輕或免除處罰規定之適用。是被告在處罰金額的行政裁量上，考量原告未曾辦理投保產品責任險，無法有效保障消費者之權益，違反行政法義務應受責難程度、所生影響、資力等情狀，依食品安全衛生管理法第13條第1 項、第47條第1 項第5 款等規定，處予最低額罰鍰3 萬元，已審酌原告違反該行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務之輕重，並得衡酌其資力在案；且原告並無何其他得予減免行政處罰責任之適用，應予維持。
六、綜上所述，原告確有前揭未投保投保產品責任險之行為，具有可非難性及可歸責性，復查無原告有何得減免行政處罰責任之事由存在，被告依上述法律規定，處原告罰鍰3 萬元，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
行政訴訟庭法 官 楊萬益上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 3 月 27 日
書記官 吳韻聆