臺灣臺中地方法院行政訴訟判決110年度簡字第96號
111年3月29日辯論終結原 告 陳允田被 告 臺中市政府地政局代 表 人 吳存金訴訟代理人 劉長興
鄧震宇上列當事人間區域計畫法事件，原告不服臺中市政府中華民國110年9月6日府授法訴字第1100173667號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺中神岡區六張段879地號土地(下稱系爭土地)屬特定農業區、農牧用地，前經核准興建農舍2棟並領有使用執照，惟經被告前於109年4月28日辦理會勘時，發現原告於系爭土地上另有水泥鋪面、鐵皮建物及鐵皮棚架之非作為農業使用，違規面積約600平方公尺等情形，認為已違反區域計畫法、非都市土地使用管制規則等規定，而於109年5月15日以中市地編字第1090017916號函附行政裁處書裁罰原告。被告另於109年10月28日以中市地編字第1090043424號函，命原告限期於110年1月28日前就系爭土地變更原使用至符合農牧用地容許使用項目及許可使用細目；惟臺中市神岡區公所於110年3月11日前往複查，現況鐵皮建物、鐵皮棚架、水泥鋪面之違規情形仍未改善；故本件被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定、非都市土地使用管制規則第6條附表一規定，爰依區域計畫法第21條第1項規定，以110年6月7日中市地編字第1100022513號函附同文號行政裁處書(下稱原處分)，裁罰原告新臺幣(下同)9萬元。原告不服提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：原告於系爭土地上之農舍於民國63年前即已存在，本件之鐵皮建物、鐵皮棚架、水泥鋪面為附屬設施且已歷時久遠。早期在該地畜養家畜故有畜養設施，並配合繳交公糧，需有曬場留下食用糧食。承農業局指點已申請航測圖及實際使用之照片供查核，確實證明農業時代耕作養殖之必需的農業設施，原告並無有其他之違規新建，只有對年久破損之既存設施維修而已，新法規與農業時代執法尺度多有不同；況系爭土地已繳過罰鍰，目前房屋稅及地價稅均已重新制定，請寬容家中幼童多人，年輕人謀職養家不易，請求能免除再次被罰鍰等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯略以：按區域計畫法第21條第1項規定之責任包括除去違法狀態或停止違法行為。原告有增建鐵皮建物、鐵皮棚架、水泥鋪面之違章，被告前已令原告限期恢復原狀，惟經複查現況仍未改善。原告違規增建設施既經主管機關台中市政府農業局認定非農業使用，又經台中市政府都市發展局認定增建建築部分為違章建築，原告仍有未作農業使用違章又未依限恢復，自應受處罰。又稅賦繳納與否，與土地是否合法使用實屬二事，尚不影響應受處罰之結論等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
(一)按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」至於「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」則為同法第21條所明文。可知，區域計畫公告實施後，非都市土地應按照分區使用計畫所製定之使用分區圖，及所編定之各種使用用途實施管制，如違反管制而使用土地，經命限期恢復合法使用狀況而不從者，得按次處罰。
(二)又依修正前非都市土地使用管制規則(前開管制規則於110年7月15日修正)第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用，及規則附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定（見訴願卷第98頁)，農牧用地容許使用項目包括農作使用、農舍等，其中農舍及農舍附屬設施附帶條件為「限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍」。因此，縱屬農舍附屬設施，其興建仍須得核准始可。
(三)另依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建」(見本院卷第175頁)。綜合上述規定，如農牧用地上搭蓋鐵皮建物、鐵皮棚架及水泥鋪面，除符合「於土地使用編定前已存在而為從來之使用、或修繕」外，如屬新建、增建則須經核准，否則即屬與農業經營無關之障礙物，已違反區域計畫法第15條規定，可依同法第21條為處罰。
(四)經查，系爭土地屬特定農業區、農牧用地（見原處分卷第36頁之土地建物查詢資料)；其上雖有經核准興建之農舍2棟，惟經被告前於108年12月間另發現有增建鐵皮建物、鐵皮棚架、水泥鋪面情事（見本院卷第99-101頁之神岡區公所108年12月26日神區農字第1080025943號函及處理查報表)，該違規增建設施並經臺中市政府農業局以108年12月18日中市農地字第1080044171號函（見本院卷第103-104頁)認定非農業使用；臺中市政府又於109年4月28日辦理非都市土地違規使用聯合會勘時，確認系爭土地上另有水泥鋪面、鐵皮建物及鐵皮棚架，違規面積約600平方公尺等使用行為（見本院卷第97頁會勘紀錄表)；復經臺中市政府都市發展局以109年6月20日中市都違字第1090116854號函（見本院卷第137頁)認定係違章建築查處在案；且該水泥鋪面、鐵皮建物及鐵皮棚架，原告未能提出容許使用同意書、建築執照、核准興建文件等，故被告認定原告上情係非作農業使用。被告先於109年5月15日以中市地編字第1090017916號函附行政裁處書（見本院卷第69-71頁)裁罰原告（第一次裁罰)；另於109年10月28日以中市地編字第1090043424號函（見本院卷第73頁)，命原告限期於110年1月28日前，就系爭土地變更原使用至符合農牧用地容許使用項目及許可使用細目在案。惟臺中市神岡區公所於110年3月11日前往複查，現況仍有鐵皮建物、鐵皮棚架、水泥鋪面之違規情形仍未改善（見本院卷第75-78頁)。從而被告認定原告違反區域計畫法第15條第1項規定、非都市土地使用管制規則第6條附表一規定，爰依區域計畫法第21條第1項之規定，以原處分（見本院卷第63-65頁)對原告為本件之裁罰。
(五)原告雖主張上揭「鐵皮建物」、「鐵皮棚架」及「水泥鋪面」於民國63年時即已存在、歷時久遠等語。由於系爭土地(重測前為「北庄段219-6地號土地」，見本院卷第179頁土地建物查詢資料)於民國69年經原臺中縣政府69府地用字第80800號非都市土地使用編定公告確定在案(編定為特定農業區農牧用地)，並於70年10月9日辦理非都市土地使用編定登記完畢，此有北庄段219-6地號土地人工登記簿謄本資料(見本院卷第181頁)、及臺中縣政府該公告影本(見本院卷第185頁)附卷可憑；故依上述說明，如本件之「鐵皮建物」、「鐵皮棚架」及「水泥鋪面」係於民國69年（即土地使用編定)前已存在而為從來之使用、或修繕，則尚不違反土地分區使用規定，但如屬69年後之增建、新建又未得建築核准，則構成違規使用，應受相關處罰。
(六)再查：
1、有關「鐵皮建物」部分，係指農舍後方狹長之建物（見本院卷第105頁照片，經被告訴訟代理人標註並簽名)；經細觀比對民國66年、95年之航照圖（見本院卷第187頁)可發現，66年照片農舍後方之區域未見明顯之建物結構或屋頂輪廓，而95年照片則有明顯之屋頂，故現狀之屋頂應非早年已有。原告雖陳稱該鐵皮建物屋頂係69年之後所蓋，但建物下半部結構是66年就有了等語(見本院卷第254頁言詞辯論筆錄)；惟既然95年照片所顯示的屋頂輪廓清晰完整、材質雪白，而66年照片相同區域灰暗、未見建物或屋頂輪廓，兩相對照比較可知，縱然原本該處存在一些建築結構，但屋頂應屬重蓋，否則不會屋頂之輪廓、顏色差異迥大；被告認定原告所為已屬增建或新建，並非難信；原告主張該鐵皮建物於69年前原已存在、僅有事後修繕云云，與客觀證據不符，尚非可採。
2、有關「鐵皮棚架」部分，係指農舍旁邊類似停車棚之建物（見本院卷第105頁照片，經被告訴訟代理人標註並簽名)；經細觀比對民國103年、111年之谷歌街景照片（見本院卷第190頁)可知，103年時尚無該棚架，惟至111年則出現，因此該棚架應該是於103年至111年間始新建，與69年間既存與否無關。原告陳稱該棚架雖然是後來蓋的，但於63年間該處原就有養牛，棚架是在原來養牛的區域內等語(見本院卷第255頁言詞辯論筆錄)。惟所謂「從來之使用」係指建物本身既已存在而一直使用迄今而言；該棚架既屬新建，則依上述規定，不論原來基地如何使用，均應經核准才能搭建。因此原告所陳仍難為其有利之認定，被告主張原告搭建之該棚架係屬新建，亦可採信。
3、有關「水泥鋪面」部分，係指農舍前方之空地及連接農舍通往聯外道路之水泥路（見本院卷第105頁照片紅框處)；經細觀比對民國66年、110年之航照圖（見本院卷第191頁)，因66年照片之色調與110年照片不同，故比對兩張照片所呈現路面之長度、寬度尚難謂有明顯差異；但於「鐵皮棚架」前方處之鋪面，110年照片呈現之鋪面，仍可發現較66年照片所呈現者為大，此部分被告認定有新鋪設情事，並非無稽。從而原告主張水泥路只有修補沒有新鋪等語，尚非可採；被告認為原告有對「鐵皮棚架」前方處之水泥鋪面新鋪，則屬可取。
(七)從而，被告主張原告有於民國69年後新建「鐵皮建物」、「鐵皮棚架」及新鋪「水泥鋪面」，均屬可信。且原告前經被告命其回復後仍未改善，其違反改善義務應存有故意。再者，本件構成違法使用之水泥鋪面、鐵皮建物及鐵皮棚架部分，與合法使用農舍係屬二事，原告尚不能以合法農舍掩護其他非法使用部分而主張免罰。原告縱然早年有配合繳交公糧，或早年確有配合耕作、畜牧之農業設施，但依現行法制，如於民國69年後有增建、新建，則非「從來之使用」，未得核准即屬違規。至原告另主張系爭土地已繳過罰鍰，惟此次處罰係針對第一次處罰後，命限期改正而不遵改善之第二次處罰，故無重複處罰問題。又繳納房屋稅、地價稅均係遵守稅法納稅義務規定，依法繳稅並無始違規使用變成合法之效果，是繳納稅賦與可否違規使用土地無關。末查，原告雖主張家中幼童多人，或年輕人謀職養家不易等語，為此係原告個人事由，為維持執法公平及達成土地依管制使用之立法目的，諒非可以免除處罰事由。綜上，原告之主張均難為其有利之認定。被告認定原告違反區域計畫法第15條規定，應依第21條規定為處罰，並未違法。
(八)臺中市政府為執行違反區域計畫法案件之處罰，訂有「裁罰基準表」（見本院卷第219頁)，該裁罰基準表係主管機關臺中市政府為協助被告就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂定，並無悖於行政罰法第18條之規範意旨，故本件之處罰被告適用該基準表，本院應予以尊重。本件被告認為原告增建、新建「鐵皮建物」、「鐵皮棚架」與「水泥鋪面」總面積在5000平方公尺以下，且屬第二次受罰，依上述裁罰基準表以原處分裁處原告9萬元罰鍰，並無裁量濫用情事，亦無違法可指。
(九)綜上所述，原告主張均難據為免罰之憑。系爭土地上有水泥鋪面、鐵皮建物及鐵皮棚架，非作為農業使用，違反非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別所應依其容許使用項目及許可使用細目使用，原告不依限改善，被告以原處分裁罰原告，裁罰金額亦無裁量濫用情事，原處分應屬適法；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 4 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 吳俊螢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 4 月 19 日
書記官 王素珍