臺灣臺中地方法院民事判決 八十八年度訴字第三三六三號
原 告 謝元桐訴訟代理人 林開福律師
劉惠娟律師被 告 台中縣政府 設台中縣豐原市○○街○○號法定代理人 丙○○訴訟代理人 甲○○
乙○○右當事人間給付補償費事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：被告應給付原告新台幣叁佰貳拾柒萬陸仟元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。及為以供擔保為條件之假執行宣告。
二、陳述：㈠原告自民國三十年間起，即在坐落台中縣大里市○○段二六九之三二四地號土
地上（辦理第一次登記前之地號係以台中縣大里市○○段○○○○號表示之）開墾種植農作物。嗣自四十四年間起，兩造並就系爭土地成立租賃關係，由被告將系爭土地放租與原告並徵收佃租。迨至六十年間，兩造所訂租賃契約仍屬存續，被告復核發「台中縣河川公地種植使用許可書」予原告，並於其上記載原告使用本河川公地應繳使用費地瓜六百三十三公斤，惟因兩造間就系爭土地所成立之租賃關係未經合法終止，且原告亦無改與被告成立使用借貸關係之意，是被告雖片面改以核發「台中縣河川公地種植使用許可書」方式為之，但原告仍本於兩造間之租賃關係繼續繳交租金使用系爭土地，而被告於原告之後繳納之佃租，雖亦改以繳納「使用費」之名義出具，然依前述，仍應認兩造間就系爭土地有租賃關係存在。
㈡系爭土地於八十五年九月十六日辦理第一次登記，土地所有權人登記為中華民
國，嗣至八十六年九月十五日，系爭土地即經無償撥用予被告，由被告擔任系爭土地之管理者。詎被告獲無償撥用系爭土地後，竟罔顧兩造間租賃關係之存在，於未依法核發補償費之情況下，即要求原告將坐落系爭土地上之地上物拆除，返還系爭土地。按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」平均地權條例第十一條定有明文。兩造間就系爭土地有租賃關係存在，且系爭土地於八十六年九月十五日經無償撥用，由被告取得管理權，前開規定，原告自得請求被告給付補償費用。又「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」平均地權條例第十條亦有明文，查原告承租系爭土地之面積為五千四百六十平方公尺，而系爭土地於八十六年度撥用時之公告現值為每平方公尺一千八百元，此亦有地價證明書之記載可考，依平均地權條例第十一條規定，以系爭土地公告現值三分之一計算，被告自應給付原告三百二十七萬六千元之補償費。爰依法提起本訴。
㈢對被告抗辯之陳述：
⒈本件被告雖以行政院以六十四年十二月五日台六十四防九一四號函釋示，及財
政部國有財產局台灣中區辦事處以八十六年十月二十八日台財產中二第00000000號函復系爭土地無出租資料云云，否認兩間租賃關係之存在，惟查系爭土地確係自四十四年間起，即由被告將之出租予原告耕作，且由被告所提大里市美群國小用地說明會會議記錄討論欄第四項記載：「『土地承租』救濟金補償問題，將視本府財源狀況研酌循程序辦理」等文以觀，益足證明兩造間就系爭土地確有租賃關係之存在。
⒉原告自三十年間起即在系爭土地上開墾種植農作物，且四十四年間起，被告即
將系爭土地出租與原告並徵收佃租，且參諸系爭土地辦理第一次登記時，其地目登記為「雜」，編定使用種類為「一般農業區農牧用地」乙節，益徵系爭土地之性質確為「耕地」，則原告承租系爭土地耕作，並按期繳納佃租予被告，足見兩造業已成立耕地三七五減租條例所定之不定期耕地租佃關係，從而兩造間就系爭土地所成立之租賃關係，自應適用「耕地三七五減租條例」之規定，要不容被告任意終止。本件被告雖於六十年間改以核發「台中縣河川公地種植使用許可書」之方式片面更改兩造間之租賃關係，惟本件既不符耕地三七五減租條例所定終止租約之要件，且原告亦無與被告合意終止系爭土地租約之意思，仍本諸租賃關係繼續向被告繳納使用土地之租金，迄至系爭土地經無償撥用予被告後，自難因被告片面改核發使用許可書之行為，即認兩造間之租賃關係業經合法終止。
⒊再按「法律不得抵觸憲法，命令不得抵觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不
得抵觸上級機關之命令」中央法規標準法第十一條定有明文。本件被告雖以「河川管理規則並無得許租用之規定，主張系爭土地不可能出租予原告耕作，其無庸依平均地權條例第十一條規定給付補償費云云，惟兩造自四十四年間即依耕地三七五減租條例就系爭土地成立租賃關係，既如前述，則「耕地三七五減租條例」於四十年六月七日即已公布施行，而「河川管理規則」則係於五十四年間始頒布施行，則依法律不溯既往之原則，自不能以該「河川管理規則」並無許可租用之規定，溯及推翻兩造間業已成立之耕地租賃關係。尤其，「耕地三七五減租條例」之法律位階遠高於「河川管理規則」之命令位階，「河川管理規則」之規定自不得抵觸「耕地三七五減租條例」之規定，而「耕地三七五減租條例」對於耕地租約之終止既有明文限制，且本件復不符終止租約之情形，則被告徒以「河川管理規則」並無許可租用之規定，藉詞主張兩造間租賃關係並不存在云云，自非有理。
⒋至被告於八十八年十二月三日言詞辯論期日時，雖指稱因原告係經許可種植地
瓜，但原告擅自改種馬拉巴利樹，而於八十四年間即遭撤銷使用許可云云，惟原告否認之。況且被告於四十四年間將系爭土地放租予原告時，兩造間並無原告僅能種植地瓜之約定，則即使原告嗣後改種植其他農作物，然此亦符合承租耕地耕作之精神，並無違背耕地三七五減租條例之規定。倘被告確於八十四年間執此理由籍故收回系爭土地，自亦已違背耕地三七五減租條例之規定，要非適法。
⒌被告雖復辯稱：四十四年有租賃，六十一年法律變更，終止租賃，改以河川公
地許可書，原告也沒有異議，表示他已經默示終止之前契約云云。惟查「耕地三七五減租條例」自四十年公布施行，四十三增訂修正後，迄至七十三年間為止，期間根本未為任何修正，被告雖片面核發「台中縣河川公地種植使用許可書」予原告，欲改變兩造間之租賃關係，然被告根本未曾對原告為終止該租賃契約之意思表示，則原告如何有默示終止前契約之可能？至原告雖依該使用許可書之記載繳納每年六百三十三公斤地瓜，惟此係因本於兩造間之耕地租賃關係，原告承租系爭土地耕作，本即需繳交佃租，茲被告既要求原告需繳納此數額之地瓜，原告當然同意按此數額繳納佃租，繼續合法承租系爭土地使用，要難因此即謂原告默示終止該租賃契約。
三、證據：提出台中縣政府民國四十四年九月份通知書、台中縣河川公地種植使用許可書、土地登記簿謄本、陳情書、台中縣政府民國八十七年十月十三日函、地價證明書、本院八十七年度訴第二五七八號判決書、台灣高等法院台中分院八十八年度上字第一０號判決書各一份、原告繳交租金收據三份（以上均影本）為證。
乙、被告方面：
一、聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回。
二、陳述：㈠原告起訴略謂其於三十年間在台中縣大里市○○段○○○○○○○○號土地（
辦理登記前之地號係以河川公地台中縣大里市○○段○○○號表示之）開墾種植農作物，並自四十四年間起即與被告成立租賃關係，之後至六十年間被告復核發「台中縣河川公地種植使用許可書」予原告，繼續耕作系爭土地，兩造間就系爭土地所成立之租賃關係未經合法終止，嗣上開土地於八十五年九月十六日辦理第一次登記為國有地，經被告於八十六年九月十五日以無償撥用為管理機關應依平均地權條例第十一條規定補償耕地承租人三分之一地價補償費計三百二十萬元正。
㈡本案土地原為未登錄之河川公地，於八十五年新登錄為國有地，後經被告八十
六年八月二十日奉行政院八十六年八月二十日院台財產一第00000000號函核准撥用在案，並於八十六年九月十五日完成登記編定為特定目的事業用地，作為學校用地使用。
㈢經查依行政院以六十四年十二月五日台六十四防九一四號函釋示：「經查台灣
省河川管理規則：：：並無得許租用之規定與政府放領租之公地、荒地出租情形有別：：：」應屬於公法上單方行為，並無原告所述租賃關係存在。又依省河川管理規則第三十四條規定：如因河川治理工程設施公共灌溉設施，政府公用開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。又依原告於申請台中縣河川公地種植使用許可書第九條亦有明示之。而原告要求依平均地權條例第十一條規定補償耕地承租人三分之一地價款，被告亦於八十六年函請國有財產局查明上開土地是否有承租情事，惟經財政部國有財產局台灣中區辦事處以八十六年十月二十八日台財產中二第00000000號函復以該處產籍及出租系統無出租資料，故本案應無需補償上述條例規定三分之一地價款之補償。
㈣惟被告考量原告仍有地上農林作物，乃依台灣省河川公地地上物救濟金發放標
準，辦理查估地上農作物補償。上訴人卻以補償金額過少要求提高，並需依平均地權條例第十一條規定予以補償。本案經被告因體恤民情，乃依內政部七十七年二月十一日台（七七）內字第五七二八四０號函及比照台灣省政府建設廳七十九年十一月二十日七九省水字第四四二二三號函河川公地地上物救濟金發放標準，召開幾次說明會並協調之，作成結論三：「將視財源狀況研酌循程序辦理」，並由被告於八十七年十月二日八七府財管字第二五九一九四號函同意補助全案三百九十四萬七千二百三十元正在案，其中上訴人則予補助五十八萬九千八百十七元正。綜上所述，原告仍要求依平均地權條例第十一條規定補償三分之一地價款，顯與法不合。
㈤本案亦於八十四年七月三十一日八四府工水字第一七六０一０號函示原告違反
台灣省河川管理規則第三十五條第一項第五款之規定而撤銷許可使用，並自八十四年起停徵使用費在案，以上既已停止許可使用，更無承租之事實。
三、證據：提出經濟部六十五年六月十六日經（六十五）水字第一五九一三號函、台灣省政府地政處八十六年八月二十七日八六地三字第五一六０八號函、行政院八十六年八月二十日院台財產一第00000000號函、土地登記簿謄本、台中縣河川公地種植使用許可書、台中縣鄉鎮公有土地佃租（河川地）台帳、財政部國有財產局台灣中區辦事處八十六年十月二十八日台財產中二第00000000號函、台中縣政府八十七年七月十三日八七府教國字第一七九九五三號函、八十七年六月二十二日大里市美群國小用地說明會會議記錄、台中縣大里市美群國小校地土地使用戶土地開墾救濟金概算表、大里市美群國小地上物查估作業農林作物補償清冊、台中縣政府八十四年七月三十一日八四府工水字第一七六０一０號函、台中縣大里市美群國小八十八年十二月十三日八八美群小字第一九九二號函、內政部七十七年二月十一日台（七七）內字第五七二八四０號函及比照台灣省政府建設廳七十九年十一月二十日七九省水字第四四二二三號函、河川公地使用費繳納清冊（以上均影本）各一份、照片三張為證。
理 由
一、本件原告主張其於民國三十年間即在台中縣大里市○○段二六九之三二四號土地（辦理第一次登記前係以河川公地台中縣大里市○○段○○○○號表示之）開墾種植農作物，並自四十四年間起即與被告成立租賃關係，由原告按年以農作物繳付租金，迨至於六十年間，被告雖片面核發台中縣河川公地種植使用許可書予原告，惟原告仍依未經終止之租賃關係承租使用系爭土地耕作，並以繳納租金之意思，按年繼續繳納佃租地瓜六百三十三公斤予被告。嗣上開土地於八十五年九月十六日辦理第一次登記時，土地所有權人登記為中華民國，而於八十六年九月十五日以「無償撥用」為由，由被告取得上開土地之管理權，系爭土地面積五四六○平方公尺，撥用時之公告現值每平方公尺為一八○○元，原告本於承租人地位，依平均地權條例第十一條規定，請求被告給付補償費三百二十七萬六千元。被告則以系爭土地原為未登錄之河川公地，於八十五年新登錄為國有地，嗣於八十六年九月十五日奉准撥用為學校用地。依台灣省河川管理規則第三十四條規定，河川公地之許可使用，屬公法上單方行為，無租賃關係存在。而政府因公用或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。系爭土地雖於四十四年間出租予原告，惟業於六十年間改以核發使用許可書之方式，許可原告使用系爭土地，原告亦依許可書之內容號繳交使用費地瓜六百三十三公斤予被告，並無任何異議，應認其已默示同意終止租賃關係，兩造間既無租賃關係，原告請求依平均地權條例第十一條規定，補償其三分之一之地價款，尚乏依據。惟被告考量原告仍有地上農作物，乃依台灣省河川公地地上物救濟金發放標準，給予補助五十八萬九千八百十七元。原告之請求，顯不合法等語置辯。
二、經查，原告於四十四年間曾向台中縣政府承租台中縣○里鄉○○段○○○○○號地先面積○‧一○○○甲河川公地從事種植，並自四十四年二期起按畑十九則放租並徵收佃租，此有台中縣政府四十四年九月份通知書影本在可稽，固足認兩造於當時就上開河川公地成立租賃關係，惟於五十四年十二月二十二日台灣省河川管理規則公布施行後，被告即於六十年十二月，依原告之申請，將臨草湖溪之原坐落台中縣○里鄉○○段○○○號附近之河川公地，許可原告使用其中面積零點伍肆陸零公頃土地種植地瓜，使用期限自六十一年一月起至六十三年十二月止，原告每年並繳納使用費地瓜六百三十三公斤予被告，此有台中縣河川公地種植使用許可書、繳納使用費代金收據等影本附卷可稽。茲應審究者，乃兩造間就系爭河川公地之租賃關係，是否於六十年十二月間被告核發使用許可書予原告時即告終止。
三、原告固主張兩造間就系爭土地所成立之租賃關係未經合法終止，且原告亦無改與被告成立使用借貸關係之意，被告雖片面改以核發「台中縣河川公地種植使用許可書」方式為之，但原告仍本於兩造間之租賃關係繼續繳交租金使用系爭土地云云。惟查，上開台中縣河川公地種植使用許可書前言記載：「據『申請人』謝元桐呈請種植使用左開河川公地，經核尚符規定，准予使用，茲發給許可書為憑，並將履行遵守條款分列於後：．．．．．」；且原告提出之收據三紙分別係六十四年一期、七十五年二期及八十三年一期之河川公地使用費繳納代金聯單，可知被告係依原告之申請發給使用許可書，且原告亦知其每年所繳納之地瓜六百三十三公斤，係依使用許可書第三條規定繳納之使用費；又原告陳稱其自四十四年起每年所繳納之租金亦為地瓜，數量與六十一年許可使用以後相差不多，惟並未具體陳述繳納之數量為何，又未提出收據以資證明。職是，本件原告既於六十年間向原告申請許可使用系爭河川公地，並於原告發給使用許可書後依規定繳納使用費（代金），且又未能證明其依租賃契約所繳納之租金與使用許可書規定之數額相同，其主張仍依先前之租賃契約繳納租金，顯與常理不合，堪認兩造間之租賃關係業於被告依原告申請核發使用許可書時即已終止，原告自六十一年一月起，係另依被告核發之使用許可書使用系爭土地。
四、按「省（市）、縣（市）各級主管機關辦理水利事業，於不抵觸本法範圍內，得訂定單行章則」，為水利法第十條所明定。又台灣省河川管理規則係依水利法第十條規定，於五十四年十二月二十二日訂定發布施行。依台灣省河川管理規則第三十四條第一項第一款規定：「在河川區域種農作物者，應向河川管理機關申請許可」；又依同規則第三十八條第一項規定：「使用行為係種植農作物者，比照公有土地地租繳納標準徵收使用費。」。而所謂『河川公地使用之申請許可』係行政主管機關准否之公法上單方行為，與雙方立於平等地位之私法上租賃契約行為不同，即或使用人亦須負擔一定之費用，乃屬賦稅或規費之性質，而非基於租賃關係而生之對價，故難為租賃關係，此業經經濟部六十五年六月十六日以經（六十五）水字第一五九一三號函釋在案。再者，行政院於六十四年十二月五日亦以台六十四防九一四三號函釋示：「：：：經查台灣省河川管理規則，僅規定申請許可使用，並無得許租用之規定，與政府放領租之公地、荒地出租情形有別，：：：」。是系爭河川公地於公灣省河川管理規則發布後，不得出租，被告亦未將之出租於原告。至於使用費之徵收應係依水利法第八十九條第一項規定，向使用人徵收水利費之法理，對河川公地使用人依台灣省河川管理規則第三十八條第一項規定標準計收，此與租賃契約當事人雙方對租金額意思表示合致之繳納有別，尚難認兩造間有租賃關係存在。
五、依台灣省河川管理規則第三十四條第二項規定，前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施，政府公用，關發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。本件系爭國有土地，於八十六年九月十五日無償撥用給被告台中縣政府管理做為其轄區內大里市美群國小學校用地，此有台灣省政府地政處八十六年八月二十七日八六地三字第五一六○八號函、行政院八十六年八月二十日院台財產一第00000000號函、土地登記謄本等影本附卷足參，而系爭土地地上物補償金、土地開墾救濟金，亦經台中縣政府核算發放在案，此有各該清冊在卷可查。卷附八十七年六月二十二日大里市美群國小用地說明會會議記錄結論第四點固記載「土地承租救濟金補償問題，將視本府財源狀況研酌循程序辦理」，惟此處之「土地承租救濟金補償問題」，應係「土地開墾救濟金補償問題」，此由台中縣政府八十七年十月二日八七府財管字第二五九一九四號函及其概算表可知，自不因其誤繕即可逕予認定兩造間就系爭土地有租賃關係存在。
六、本件系爭土地既經無償撥用為學校用地，且原告因在系爭土地上種植馬拉巴利樹，違反使用目的，而為被告於八十四年七月三十一日，以八四府工水字第一七六０一０號函示原告違反台灣省河川管理規則第三十五條第一項第五款之規定而撤銷許可使用，並自八十四年起停徵使用費在案，依台灣省河川管理規則第三十四條第二項規定，原告自不得請求任何補償。綜上所述，兩造間就系爭土地並無租賃關係存在，原告請求被告依平均地權條例第十一條規定給付三百二十七萬六千元之補償費，尚乏依據，應予駁回。其假執行之聲請因失所依據，應併予駁回。
七、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 一 月 二十八 日
臺灣臺中地方法院民事第一庭~B法 官 陳慧珊右為正本係照原本作成如不服本判決，應於判決送達後二十日內，向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 八十九 年 一 月 二十八 日~B法院書記官