臺灣臺中地方法院民事判決 八十九年度訴字第一八七一號
原 告 乙○○被 告 臺中市政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 許進和
丙○○右當事人間請求讓售畸零地事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、原告方面：
一、聲明：
（一）確認原告有「要求被告將系爭臺中市○區○○段三一─一一一地號面積二十六平方公尺市有畸零地，依法以公告現值每平方公尺新台幣（下同）參萬伍仟元，總價共計玖拾壹萬元整讓售與原告」之請求權。
（二）被告於原告經鈞院確認有承購請求權並繳交總價款後，應即將系爭土地所有權過戶與原告。
二、陳述：
（一）原告所有之地號二三○─三三二號畸零地，依規定於八十八年四月八日檢附「臺中市政府公有畸零地合併使用證明書」，向被告申購系爭土地用以合併建築使用。被告雖於八十九年四月二十七日以八九府財產字第四八六○三號函告知原告同意讓售，惟售價為每平方公尺壹拾貳萬元，合計參佰壹拾貳萬元，非以該地之公告現值為準訂定售價。
（二）就系爭土地讓售之計價方式，原告曾向財政部訴願，經財政部以台財訴字第八八○六一七四六一號函訴願決定書表示，依據行政法院五十八年度判字第二七○號判例，認為行政機關代表國庫處理公產，係私法上契約行為，人民若對此有所爭執，無論主張租用或優先承購，均應提起民事訴訟解決。而本件財政部國有財產局台灣中區辦事處就系爭國有畸零地讓售之繳款通知書，係通知訴願人應繳納申購國有地之款項，並非對訴願人就特定之具體事件所為、發生公法上效果之單方行政行為，非行政處分，縱訴願人對之有異議，應屬私權爭議，提起訴願為不合法。故向鈞院提起民事訴訟。
（三）依內政部之解釋，建築法第四十五條之立法意旨，在鼓勵土地所有權人自行達成協議，在同條第一項範圍內如夾有公有土地者，雖手續不同，為實現增進土地使用、健全都市發展及提高土地利用效率，公產主管機關應本上開法條之精神，將公有畸零地讓售予鄰地有合併使用必要之所有權人，以期有效運用土地資源。
１、按內政部７８０１１１台內營字第六六二四二二號函說明第三項指出：合於建築法第四十四條、第四十六條之規定，且經當地主管建築機關依法核發畸零地合併使用證明書者，公地管理機關自應依程序辦理讓售，其售價依同法第四十五條第三項之規定，准照當期公告現值計算。另財政部七十八年二月一日「土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」中第五條之規定、內政部八十四年一月二十七日台內營字第八四七二一六一號函亦重申上述意旨。
２、次按財政部八十五年五月二十八日台財產二第00000000號函就國有非公用畸零地讓售之法定適用及計價方式疑義會議記錄結論第二項指出：一般國有財產之計價，固應依國有財產法第五十八條規定辦理，惟對於國有畸零地，位於建築基地最小面積寬度及深度範圍內者，依建築法第四十五條第三項規定，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，前述建築法有關公有畸零地讓售之計價規定，屬特別法，應優先適用。
（四）如前所述，上開建築法第四十五條第三項為強制規定，依法被告經原告合法提出申請，即有與被告締約之義務，爰依前述規定，請求確認原告有「要求被告將系爭市有畸零地，依法以公告現值每平方公尺參萬伍仟元，總價共計玖拾壹萬元整讓售與原告」之請求權。又前揭建築法有關讓售公有畸零地、合併使用之規定，係立法者為保護私有畸零地所有權人之財產法益及空間利用而特別立法，自屬民法第一百八十四條第二項之規訂之「保護他人之法律」。被告竟為自身利益，刻意曲解法律、抬高讓售價格，侵害原告權益，自屬違反保護他人之法律，依法應負侵權行為之損害賠償責任，不因行政命令而阻卻違法。原告依上開規定，本可以玖拾壹萬元購得系爭土地，被告竟要求以參佰壹拾貳萬元讓售，其中差價貳佰貳拾壹萬元即為原告之損失，爰依侵權行為之法律關係，請求判決如聲明所示。
（五）對被告抗辯之陳述
１、被告所提出之八十八年台上字第一四七九號判決基礎事實與本件並不相似。該案系爭土地爭議位處台北市，且台北市並無類似台灣省政府所訂立「台灣省公有畸零地合併使用證明書核發標準」，全係因承辦人疏忽，未以「台北市公私有畸零地合併使用申請須知」內「其他工務局認為不宜核發者」之規定，駁回當事人之聲請而誤發證明書所致，該案實以系爭土地上有訴外人之建物故當事人不得申購系爭土地為癥結。反觀本件，原告取得台中市政府公有畸零地合併使用證明書（以下簡稱合併使用證明書）完全合法，且市政府亦同意讓售，癥結在於讓售之價格計算標準。
２、依據土地法第四十五條第一項之規定，只要私有地任一方（即畸零地所有人或鄰地所有權人）於調處不成時，皆可按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。惟徵收乃具強制性，就公有畸零地有適用上困難，遂有建築法第四十五條第三項之規定，其修正理由在於公有畸零地以該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，以示公私有畸零地處理方式並無二致。揆諸其修正理由可知，只要公有非公用畸零地在合併使用範圍內，合乎法律要件，公有畸零地之讓售自應依建築法第四十五條第三項辦理，即公產管理機關應依該宗土地當期土地公告現值讓售予鄰地土地所有權人。
３、被告對於建築法第四十五條第三項之規定並無裁量權。該條法文雖明訂：公有畸零地准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，惟參照「台北市畸零地使用規則」僅規定非公用公有畸零地於合併使用範圍內依建築法第四十五條等有關規定辦理；台灣省及高雄市之畸零地使用規則，並未另行規定公有畸零地之價格，足見台中市政府之作法未得法律授權。再者，台灣省政府曾於八十年四月十三日以八時府財五字第一六一○五號函建請刪除建築法第四十五條第三項，而內政部於回函中說明：此一規定係為便利畸零地合併，促進土地有效利用。至於目前土地公告現值普遍低於市價，本部以積極研擬相關措施，促其正常化，如上開二機關認為其有裁量權，無須就此再為討論。上開法條既係強制規定，行政機關應有「法規無條件執行義務」，如已合法取得合併使用證明書，且公有畸零地上已無第三人之建物或其他阻卻讓售之事由，被告應依法行政。
４、被告答辯稱建築法第四十五條第三項之規定，僅在排除土地法第二十五條規定之適用，而非規定鄰地所有權人得強制要求公有土地管理機關讓售土地之權利。惟土地法第二十五條第二項程序之排除，係規定於建築法第四十五條第二項，適用於私有畸零地之徵收出售。而公有畸零地之讓售程序，並非徵收，被告之讓售程序仍依土地法第二十五條辦理，被告之答辯與其實際作法顯相互矛盾。
５、契約自由之原則，因保護經濟上之弱者而受限制，為保護畸零地鄰地所有人之權益，依法於當事人一方為要約時，他方非有正當理由，不得拒絕承諾，此為強制締約。國家機關未依強制規定辦理之不作為，亦構成不法。
三、證據：提出臺中市政府公有畸零地合併使用證明書影本、臺中市政府八九府財產
字第四八六○三號函影本、台中市○○○段三一○—一一一地號之土地登記謄本影本、財政部台財訴第000000000號函影本、內政部７８０１１１台內營字第六六二四二二號函影本、內政部８００５２２台內營字第九二三八一七號函影本、內政部八十四年一月二十七日台內營字第八四七二一六一號函影本、台灣省政府建設廳八五建四字第六二二八三七號函影本各一紙為證。
貳、被告方面：
一、聲明：如主文所示。
二、陳述：
（一）按縣市政府對於其所經管之公有土地，依土地法第二十五條之規定，非經該管區內民意機關同意，並報奉行政院核准，不得處分。建築法第四十五條第三項關於公有畸零地准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人之規定，僅在排除前開土地法第二十五條規定之適用，賦予公有土地管理機關得自行決定讓售，無須經民意機關同意及報請行政院核准而已，非賦予鄰地所有權人有請求公有土地管理機關讓售土地之權利，公有財產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有其訂立買賣契約、讓售公有土地之義務。此經最高法院八十一年台上字第一四七九號判決闡明。
（二）本件原告雖取得畸零地合併使用證明，並向被告申購系爭土地，惟被告經評審會議結果，具函表明同意以新台幣參佰壹拾貳萬元讓售，並限原告於八十九年六月十五日前繳清土地價款，及申請前五年間佔用土地之損害金。然原告未依約在限期前繳款，被告之要約，已失拘束力，兩造間無從成立買賣契約。是原告主張依建築法第四十五條第三項之規定，請求被告讓售系爭土地非法所許，請予駁回。
三、證據：提出最高法院八十一年度台上字第一四七九號判決影本、八十九年四月二十七日八九府財產字第四八六○三號函影本各一紙。
理 由
一、原告起訴主張，原告所有之地號二三○─三三二號畸零地，依規定於八十八年四月八日檢附「臺中市政府公有畸零地合併使用證明書」，向被告申購系爭土地用以合併建築使用。被告雖於八十九年四月二十七日以八九府財產字第四八六○三號函告知原告同意讓售，惟售價為每平方公尺壹拾貳萬元，合計參佰壹拾貳萬元，非以該地之公告現值為準訂定售價。按建築法第四十五條第三項之規定為強制規定，被告並無裁量權，依法被告經原告合法提出申請，即有與被告締約之義務，爰依前述規定，請求確認原告有「要求被告將系爭市有畸零地，依法以公告現值每平方公尺參萬伍仟元，總價共計玖拾壹萬元整讓售與原告」之請求權。又建築法有關讓售公有畸零地、合併使用之規定，係立法者為保護私有畸零地所有權人之財產法益及空間利用而特別立法，自屬民法第一百八十四條第二項之規訂之「保護他人之法律」。被告竟為自身利益，刻意曲解法律、抬高讓售價格，侵害原告權益，自屬違反保護他人之法律，依法應負侵權行為之損害賠償責任，不因行政命令而阻卻違法。原告依上開規定，本可以玖拾壹萬元購得系爭土地，被告竟要求以參佰壹拾貳萬元讓售，其中差價貳佰貳拾壹萬元即為原告之損失，爰依侵權行為之法律關係，請求被告於原告經鈞院確認有承購請求權並繳交總價款後，應即將系爭土地所有權過戶與原告等語。被告則以：建築法第四十五條第三項關於公有畸零地准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人之規定，僅在排除土地法第二十五條規定之適用，賦予公有土地管理機關得自行決定讓售，無須經民意機關同意及報請行政院核准而已，非賦予鄰地所有權人有請求公有土地管理機關讓售土地之權利，公有財產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有其訂立買賣契約、讓售公有土地之義務，是原告請求確認其有要求被告將系爭市有畸零地，依法以公告現值每平方公尺參萬伍仟元，總價玖拾壹萬元讓售予原告之請求權為無理由。且本件原告雖取得畸零地合併使用證明，並向被告申購系爭土地，惟被告經評審會議結果，具函表明同意以參佰壹拾貳萬元讓售，並限原告於八十九年六月十五日前繳清土地價款及申請前五年間佔用土地之損害金。然原告未依約在限期前繳款，被告之要約，已失拘束力，兩造間無從成立買賣契約。是原告主張依建築法第四十五條第三項之規定，請求被告讓售系爭土地非法所許，請予駁回，資為抗辯。
二、原告主張其所有之座落台中市○區○○段二三○─三三二地號畸零地，依規定於八十八年四月八日檢附「臺中市政府公有畸零地合併使用證明書」，向被告申購為被告所有座落於台中市○區○○段三一—一一一地號、面積二十六平方公尺之市有地，用以合併建築使用。被告於八十九年四月二十七日以八九府財產字第四八六○三號函告知原告同意讓售，惟售價為每平方公尺壹拾貳萬元，合計參佰壹拾貳萬元，非以該地之公告現值為準訂定售價之事實，為被告所不爭，復據原告提出臺中市政府公有畸零地合併使用證明書影本、臺中市政府八九府財產字第四八六○三號函影本及台中市○○○段三一○—一一一地號之土地登記謄本影本各一紙為證，堪信其主張為真實。是本件所應審酌者在於建築法第四十五條第三項之規定，是否賦予取得公私有畸零地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關依該宗土地或相鄰土地當期公告現值讓售公有土地之權利。經查：
（一）按建築法第四十五條第三項明文規定，第一項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。查其修正理由為：公有畸零地以該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰地所有權人，以示公私有畸零地處理方式並無二致，上開規定並未排除同條前二項關於鄰地所有權人與基地所有權人就畸零地調整地形或合併使用上先行協議、協議不成再申請調處程序之適用；可得知凡合於建築法第四十四條之規定，且經當地主管建築機關依法核發畸零地合併使用證明書者，該鄰地所有權人申購公有土地時，除公產管理機關同意讓售者外，應經協議、調處之程序。建築法第四十五條第三項之規定，並非賦予取得公私有畸零地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關讓售公有土地之權利；公產管理機關亦不因鄰地所有權人之申購，而負有與其訂立公有土地之買賣契約之義務（最高法院八十一年台上字第一四七九號判決參照）。是被告抗辯其無以系爭土地公告現值為計價標準，與原告強制締約之義務，應屬可採，原告主張依據建築法第四十五條第三項之規定，請求確認其有「要求被告將系爭臺中市○區○○段三一─一一一地號，面積二十六平方公尺市有畸零地，依法以公告現值每平方公尺參萬伍仟元，總價共計玖拾壹萬元整讓售與原告」之請求權，尚非有據。
（二）又一般國有財產之計價，應依國有財產法第五十八條規定辦理，惟對於國有畸零地，位於建築基地最小面積寬度及深度範圍內者，依建築法第四十五條第三項規定，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，前述建築法有關公有畸零地讓售之計價規定，屬特別法，固應優先適用。惟建築法第四十五條第三項之規定，「准」照當期公告現值計算，而非「應」照當期公告現值計算，是該條項規定應係指公產管理機關，如准取得公私有畸零地合併使用證明書之鄰地所有權人申請購買，其出售之價格准照當期公告現值為參考之核計標準，至於公產管理機關如認以公告現值為計價標準顯有失衡，亦得另行議價出售，非謂必以當期公告現值為唯一之計價標準，倘認建築法第四十五條第三項之規定為強制規定，一經取得公私有畸零地合併使用證明書之鄰地所有權人申請購買，公產管理機關即應以當期公告現值為計價標準出售，則先行之協議、調處程序均形同具文。況取得公私有畸零地合併使用證明書之鄰地所有權人，並非全是經濟上之弱者，得請求合併使用畸零地者，除鄰地所有權人外，尚包括公有畸零地之公產管理機關，如認公產管理機關與鄰地所有權人，有必以公告現值為計價標準，強制締約之義務，顯有失衡，是原告主張被告既准原告申購，而未以當期公告現值讓售，顯有違法，尚不足採。
（三）按將要約擴張、限制或為其他變更而承諾者，視為拒絕原要約而為新要約。又要約定有承諾期限者，非於其期限內為承諾，失其拘束力，民法第一百六十條第二項第一百五十八條分別定有明文。原告於八十八年四月八日檢附「臺中市政府公有畸零地合併使用證明書」，向被告申購系爭土地用以合併建築使用。
被告以八九府財產字第四八六○三號函告知原告同意讓售，惟售價為每平方公尺壹拾貳萬元，合計參佰壹拾貳萬元，非以該地之公告現值為準訂定售價，顯就原告之要約在申購價格方面有所限制，應認其為新要約。原告未於被告所約定之七日承諾期間為承諾，該新要約已失拘束力，被告不負有與原告就系爭市有畸零地訂立買賣契約之義務。被告抗辯，洵為可採。原告請求被告於原告經確認有承購請求權並繳交總價款後，應即將系爭土地所有權過戶與原告，難謂正當。
（四）按以侵權行為為原因，請求損害賠償者，應就權利被侵害之事實負立證之責。本件原告以依建築法第四十五條第三項之規定，本可以玖拾壹萬元購得系爭土地，被告竟要求以參佰壹拾貳萬元讓售，其中差價貳佰貳拾壹萬元即為原告之損失，爰依侵權行為之法律關係，主張被告賠償其損害，而請求判決如其聲明。惟依前所述，兩造之契約尚未成立，且原告並未依被告之要約給付參佰壹拾貳萬元價金，此惟兩造所不爭，難認原告有何損害。況原告之聲明乃請求被告於原告經法院確認有承購請求權並繳交總價款後，應即將系爭土地所有權過戶與原告，非有關損害賠償之請求，而顯係認就系爭土地，被告有締約義務，要求被告履行契約義務，該聲明與原牛所主張之請求權基礎並非相關，故原告依侵權行為之法律關係，請求被告於原告經法院確認有承購請求權並繳交總價款後，應即將系爭土地所有權過戶與原告，尚非有據，應予駁回。
三、綜上所述，建築法第四十五條第三項之規定，非賦予取得公私有畸零地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關以該宗土地或相鄰土地當期公告現值讓售公有土地之權利，原告據以提起本訴，依侵權行為之法律關係，請求確認原告有要求被告將系爭臺中市○區○○段三一─一一一地號面積二十六平方公尺市有畸零地，依法以公告現值每平方公尺參萬伍仟元，總價共計玖拾壹萬元整讓售與原告之請求權；及被告於原告經鈞院確認有承購請求權並繳交總價款後，應即將系爭土地所有權過戶與原告，於法尚有未合，應予駁回。
四、本件判決事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及舉證，核與判決結果無影響，爰不另一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 九 月 十三 日
台灣台中地方法院民事第民一庭
法 官 王 金 洲右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。
中 華 民 國 八十九 年 九 月 十三 日
法院書記官