臺灣臺中地方法院民事判決 94年度重訴字第75號原 告 新光合成纖維股份有限公司法定代理人 甲○○訴訟代理人 莊斐文律師
劉彥皇律師被 告 台中市政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 張豐守律師複代理人 張淑琪律師上列當事人間損害賠償事件，本院於95年10月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、審判權方面：㈠按人民有請願、訴願及訴訟之權，憲法第16條定有明文，前
揭規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判，至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計，而我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理，關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，此有司法院大法官會議解釋第466號解釋可資參照。
次按世界各國對於行政訴訟與民事訴訟制度有採取一元化訴訟制度，例如：美國、日本；採取二元化訴訟制度，例如：德國、法國及我國。我國雖於採取二元化訴訟制度，然如何解決行政訴訟、民事訴訟積極及消極之權限衝突，乃成為重要之課題。尤其現在法治國家，國家積極行政作為複雜化、多樣化，常有公法、私法難以截然劃分之糾紛事件產生，基於憲法第16條訴訟權保障之基本要求，自不應將有關行政訴訟、民事訴訟權限劃分之風險歸由當事人承擔。
㈡又原告請求之事項是否屬於民事訴訟審判範疇，應以原告請
求之訴訟標的法律關係為判斷，若原告請求之訴訟標的法律關係為民事權利之請求，縱使其主張之原因事實中涉及行政爭訟事項，仍應屬於民事法院得受理審判之範疇。本件原告起訴主張：被告於系爭計畫進行過程，有民法第245條之1第1項第1款、第3款之事實，依民法第245條之1第1項第1款、第3款請求被告締約過失之損害賠償責任等情，本院審酌原告請求之原因事實，並非單純就系爭計畫之招標、審標或決標程序有所爭議，而係主張被告有前揭民法第245條之1的1項第1款、第3款之事由請求民法締約過失之損害賠償，故本件仍屬私法關係所生之爭議，仍屬民事訴訟審判之範疇，被告抗辯本件應屬行政爭訟，民事法院無審判權云云，應屬誤會，不足採信。
二、訴之追加方面：㈠按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之
基礎事實同一者，或不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款、第7款分別定有明文。
㈡本件原告起訴之初，其請求權基礎係民法第245條之1第1項
第3款，嗣於訴訟中追加請求權基礎為民法第245條之1第1項第1款，被告則表明不同意原告訴之追加。惟查原告前後請求之基礎事實同一，亦不影響被告防禦之權利，揆諸前開規定，原告所為訴之追加應予准許。
乙、實體方面：
壹、原告主張：
一、緣被告台中市政府為解決台中市之垃圾問題，曾依據「促進民間參與公共建設法」（下稱「促參法」）及行政院環保署（下稱環保署）頒訂之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案」及相關辦法，於91年7月23日為第三次招商公告辦理「台中市鼓勵公民營機構興建垃圾焚化爐（第二座垃圾焚化廠）計畫」（下稱「系爭計畫」）之招商案。亦即，透過公開招商之方式，先審查申請人之資格，以選出合格申請人；再以價格最低、且低於公告之底價者，為最優申請人後，由被告與最優申請人簽訂垃圾委託焚化處理契約，由最優申請人以建設、營運、擁有（BOO）方式辦理籌資、設計、製造、安裝、試車一座垃圾焚化廠，並負責操作營運二十年；而被告於營運期間提供保證垃圾量並依契約給付委託處理費，以解決該市一般廢棄物之處理問題。
二、被告為解決台中市之垃圾問題，自89年5月20日為第一次招標公告以來至92年3月20日止，長達近三年期間，曾先後為三次公開招標及招商公告。首次招標公告係於89年5月20日為之，惟因無任何廠家參與投標而流標；嗣又於90年4月25日為第二次招標公告，原告積極參與投標，卻遭被告以程序不符招標規定為由，為廢標處分。經原告依法提出異議及申訴後，前開廢標處分經行政院公共工程委員會廢棄在案。惟因被告發現，第二次招標之相關內容及文件，皆與「促參法」之用語及精神有違，乃聘請顧問公司，將「招標文件」修改為「招商文件」；且不顧公共工程委員會之上開審議判斷，逕行於91年7月11日發函予原告，維持廢標之處置，並私下要求原告參與第三次招商公告。原告迫於無奈，為避免法律爭訟程序曠日廢時，遂未繼續爭執第二次招標之瑕疵，而針對被告之第三次招商公告，積極準備並參與申請作業。
三、被告同時進行資格預審及綜合評審之程序，並於92年2月20日發函通知原告，取得合格申請人之資格。原告是唯一取得合格申請人資格之申請人，在無其他合格申請人有權參與比價之情形下，原告是可得確定之最優申請人，進而有機會與被告簽約。不料，被告竟於發給原告合格申請人通知書後一個月，即92年3月20日，僅以「配合行政院環保署之政策」為由，函知原告取消系爭計畫。
四、被告身為政府機關，對於一個前後逾六年、歷經兩任市長之政策，竟不顧原告之信賴，突然決定停止招商，造成原告長達一年多之投資付之一炬。原告為參與兩次招標（商）作業，所支出之費用損失鉅大。為此，原告曾於93年9月1日以93新纖壢字第93203號函，請求被告賠償。未料，被告竟拒絕賠償原告任何損失。原告茲為保障合法權益，依法提出訴訟。
五、被告於本件甄審程序之進行及停止甄審程序，該當民法第245條之1第1項第1款、第3款事由之情事部分：
㈠系爭計畫是被告自主停止招商程序，非受命於環保署之政策：
⑴被告是系爭計畫之主辦機關，系爭計畫並經台中市議會通過
。自法令及體制言，被告是地方政府，其進行地方自治事項，毋須受環保署政策之拘束，是以，即令環保署鼓勵興建系爭計畫之政策變更，但環保署之政策對被告言，並無法律上之拘束力。故系爭計畫是被告自主決定停止，非受環保署之命令甚明。
⑵依環境保護署95年8月24日環署督字第0950062583號函（下
稱環保署回函）之說明四內容可證：系爭計畫主辦機關應支付之垃圾處理費包括兩大部分：㈠建設費、㈡操作維護費... 環保署僅補助「建設費」之部分，且非全額補助。據此，系爭計畫之主要經費來源並非環保署，而是被告本身，故環保署是否補助經費，並不足以影響系爭計畫之進行甚明。⑶環保署回函之說明五第1點內容，亦足證停建系爭計畫，係
經環保署及被告研商，非環保署之單方具拘束力之政策。又環保署承辦人係於92年4月4日呈遞內部簽呈，而當時環保署署長郝龍斌是於4月7日簽准「如擬」、4月8日發函被告結算補助款；但被告係於92年3月20日發函原告停止系爭計畫。
被告之發文時間早於環保署形成決策及處理方式之時間，顯見被告於環保署停建政策及處理方式形成之前，即自行決定停建，環保署之政策及4月8日之函文，並非被告停止系爭計畫之依據。
⑷被告主張台中市議會於第15屆第2次大會議刪除系爭計畫預
算，被告已無可用之財源等語，與事實不符。蓋因依據環保署回函檢附之台中市議會公函，即台中市議會91年11月19日中市議議字第0910003719號函之主旨謂：『本會第十五屆第二次大會曾朝榮議員等臨時動議：建請市府在未確實做好第二座焚化爐環評審查與未舉辦公聽會瞭解居民及專家學者意見前，立即停止進行第二座焚化爐有關作業與簽約案。經大會議決：「通過。」請 查照辦理。』係要求被告先行做好第二座焚化爐環評審查與舉辦公聽會瞭解居民及專家學者意見，再進行第二座焚化爐有關作業與簽約。依據此函，台中市議會並未刪除被告進行系爭計畫之預算。
⑸事實上，被告於接獲台中市議會上開函文後，並未停止系爭
計畫，而係依據該函指示，召開公聽會及專家意見，嗣於92年1月23日繼續舉行「台中市鼓勵公民營機構興建垃圾焚化廠（第二座垃圾焚化廠）計畫案申請人第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議」，並於會議中宣告同意原告為合格申請人，並於92年2月20日核發合格通知書予原告，上開事實為兩造所不爭執。此足以證明，台中市議會函並非被告停止系爭計畫之依據。
㈡被告停止招商程序，顯然違反誠信原則：
⑴縱認環保署之政策變更及停止補助，確係被告停止系爭計畫
之唯一或主要理由，但因進行系爭計畫關係市民之權益甚鉅，被告身為政府機關，對於一個前後逾六年、歷經兩任市長之政策，被告決定停止招商以前，未為合法性及合理性之評估考量：違法不遵行台中市議會之決議、未考量市政及市民之需要及原告之締約權，而未施以合理評估及措施，僅以「配合環保署之政策」為由，被告顯有疏失，而違反誠實信用原則。
⑵系爭計畫第二次招標後，第三次招商前，被告即得知環保署
之補助政策可能變更，仍進行第三次招商，顯見自被告之立場，被告有進行系爭計畫之實益，關係市民之權益甚鉅。且被告於招商文件中明示，系爭計畫已經台中市議會通過，並明載經費來源，則今被告以經費不足為由，停止系爭計畫，即是前後政策及說明不一，有違誠信原則所應遵守之說明義務及忠誠義務甚明。
⑶又被告於招商公告及文件中，並未陳明系爭計畫可能因環保
署停止經費補助而停止進行。亦即，被告未將"經費不足"納入主辦機關停止甄審程序、拒絕締約或免除契約責任之事由，則被告未踐行誠信義務所應遵守之說明義務及忠誠義務。即令環保署對系爭計劃之進行與否，對被告具有「事實上」之影響力，但對被告或申請人（包括原告）而言，並無「法律上」或「契約上」之拘束力。本件被告以伊與環保署間之關係主張免責，根本不具任何法律基礎。
⑷甚而，當初是被告自行決定向環保署申請補助經費，現失去環保署之經費補助之政策風險，亦不應由原告承擔。
㈢若被告停止系爭計畫之理由正當，則被告之下列具體行為，
確已構成民法第245條之1第1項第1款；否則，亦當然該當同條項第3款其他顯然違反誠實及信用方法，而應對原告負賠償責任：
⑴被告之招商文件內容明載：1.系爭計畫係經台中市議會決議
通過，並送環保署備查。2.被告為簽約當事人。3.經費來源有二：即環保署提供之補助款及被告收取之一般廢棄物清除處理費。讓原告認為被告為主辦機關，進行系爭計畫有絕對自主權，亦有足夠經費來源。但被告卻未於招商文件明白揭示，系爭計畫將受環保署政策之影響，更未明白納入"環保署停止補助經費得為停止招商、拒絕締約或免除與民間機構所訂契約而生之義務"等相關文字，致原告於參與系爭計畫之申請時，未能預期及評估環保署政策之影響力，而悖於原告之信賴，則被告顯然就訂約有重要關係之事項，對原告惡意隱匿，而該當民法第245條之1第1項第1款，否則亦當然該當同條項第3款之事由。
⑵又原告係因不確定環保署政策變更是否影響本計畫之進行，
遂於92年1月3日以新工字第92001號函詢被告，被告於同年1月21日以書面函覆繼續進行，並以92年1月23日如期舉行評審會議之行動表示不受影響，嗣竟於同年3月20日發函通知原告停止「本計畫案」，被告確有民法第245條之第1項第1款惡意隱匿或不實說明之締約過失。
⑶倘依被告所稱，被告於接獲台中市議會91年11月19日中市議
議字第0910003719號函後，即明知台中市議會已刪除系爭計畫之預算；或台中市議會91年12月23日中市議議字第0910003314號函已刪除被告進行系爭計畫之預算；或被告於接獲台中市議會上開二函時，已自行決定停止系爭計畫者，被告卻仍於92年1月21日函覆原告繼續辦理系爭計畫，並舉行第三次綜合評審會議，要求原告出席及說明，進而於92年2月20日核發合格通知書予原告，則被告顯然就訂約有重要關係之事項，對原告惡意隱匿及為不實之說明，而該當民法第245條之1第1項第1款，否則亦當然該當同條項第3款之事由。
六、民法第245條之1第1項第3款之要件不以行為人主觀上具故意或過失；同條項第1款以行為人具故意或重大過失為要件，應由被告負舉證責任：
㈠依學者王澤鑑之見解：『我民法第245條之1採列舉概括的立
法方式，並區別說明義務、保密義務及其他情形，就其成立要件，尤其是歸責事由，設不同的規定，並未採「過失責任」，稱之為締約上「過失」，乃就其制度而言，應請注意。』又學者王澤鑑認為：「…是否違反誠實及信用，應客觀衡量當事人的利益認定之，權利人的主觀意思雖應斟酌，有無故意過失，則非所問…。」據此，民法第245條之1第1項第1款之情形須有「惡意」；第二款之情形須有「故意」或「重大過失」；而第三款其他顯然違反誠實及信用方法者，依據「明示其一者，視為排除其他」之解釋原則，並不以有故意、過失或惡意為要件。
⑵學者王澤鑑再針對舉證問題提出見解，主張在侵權行為，關
於加害人的故意或過失，原則上應由被害人負舉證責任。在契約債務不履行，原則上應由債務人舉證證明其無可歸責之事由。締約上過失既屬法定債之關係，而惡意、故意或重大過失等，又屬被害人難於闡釋的領域，故原則上應由加害人負舉證責任。據此，有關本件被告是否有民法第245條之1第1項各款之主觀歸責事由，應由被告舉證證明其無可歸責性。
七、被告應賠償原告所受損害及所失利益：㈠被告之行為，如前所述，已構成民法第245條之1第1項第1款
或同條項第3款其他顯然違反誠實及信用方法，而應對原告負賠償責任。
㈡原告引用民法第216條之規定，訂本件賠償之範圍。亦即，
原告得請求包括現有財產因損害事實之發生而被減少之所受損害及依已定之計劃可得預及依已定之計劃可得預期之利益。
㈢就所受損害部分，共計24,461,303元：
⑴按招商文件、第一部申請須知、第三章計畫簡介、3.1.1 計
畫執行方式及執行情形及第四章用地評估及調查4.1.2 環境影響評估規定，可知原告為參與系爭計畫，除須先自備土地外，尚須進行環境影響評估。
⑵另查原告為準備申請文件，包括資格文件、承諾文件（包括
股東協議書、建廠協議書等）、建廠用地資料、興建營運計畫書（包括興建工作進度時程表、籌辦工作計畫書、興建工程計畫書、操作營運計畫書等）等，曾先後支出費用，包括：購買土地款、行政規費、顧問費用、文書及印刷費用、交通及差旅費、人事行政管理費及其他費用等，共計24,461,303元。原告原係預計於簽約、興建及營運焚化廠後逐年攤銷上開費用，卻因被告終止招商而轉成損害。
㈣就所失利益部分，共計2,112,354,900元：
⑴依招商文件內容，本件委託處理期間為自營運開始日起20年
，且被告之主要責任之一，為依操作營運條款之規定按月支付原告服務費。又招商文件、第四部操作營運條款、第六章服務費用之付款，亦明訂被告之付款義務。
⑵根據上開規定，原告提出之興建營運計劃書第十部分財務計
畫、表7-5預估損益負債表，明確提出營運20年期間，每年之稅後淨利。原告所提出之財務計畫經台灣工業銀行提出評估，認為財務計畫之獲利率客觀可行，而同意於原告與被告簽約後，貸款予原告，此有台灣工業銀行出具之評估意見書及融資意願書可稽。由此可知，原告提出之財務計畫客觀、合理。
⑶原告為求公平、誠信，遂依據表7-5預估損益負債表，依各
年之稅後淨利，按折現率5%，計算預期利益之現值，共計2,112,354,900元。
㈤綜合上述，原告依法得請求金額雖高達數十億元，但原告僅請求4000萬元。
八、對被告抗辯之陳述：㈠如被告未停止系爭計畫甄審程序，原告必然成為最優申請人進而得與被告簽約，並受民法第245條之1之保護：
⑴被告辦理「本計畫案」之招商目的，即係為與最優申請人締
約；而原告參與「本計畫案」之申請，亦係為與被告簽訂招商文件中之契約。故本件原告為簽約之目的，提出申請文件之際，即已進入準備或商議訂立契約之階段，而受民法第245條之1之保護，並不以原告具備可得確定之最優申請人之地位為要件，合先說明。
⑵原告行使民法第245條之1之權利，以原告係為準備與被告簽
約而提出申請文件為已足，並不以原告可能成為最優申請人為要件，前已說明。更何況，原告是「本計畫案」之唯一合格申請人，即可得確定之最優申請人，更應是民法第245條之1保護之對象無疑。
㈡切結書第5條及第6條為顯失公平之定型化契約條款，應為無效：
⑴民法第247條之1其立法理由謂：「一、本條新增。二、為使
社會大眾普遍知法，守法起見，宜於本法中列原則性規定，明訂附合契約之意義，並為防止此類契約自由之濫用及維護交易之公平，列舉四款有關他方當事人利害之約定，如按其情形顯失公平者，明定該部分之約定為無效。」。
⑵次按最高法院89年台上字第1402號判決內容及上開規定，可
知為防止契約自由之濫用與維護交易之公平，依照當事人一方預定用於同類契約之條款所為之約定，如符合民法第247條之1條前三款之例示規定或第四款之概括規定而顯失公平者，該條款約定無效。同理，政府機關擬定之切結書、同意書及契約條款等，亦受上述規定及實務見解之拘束。
⑶查系爭計劃之「申請切結書」，係被告參照行政院環境保護
署擬訂之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠招標文件及契約範例」製定，各縣市政府辦理B.O.O.／B.O.T.垃圾焚化廠之招標公告均使用相同文件。亦即，「申請切結書」係依照當事人一方預定用於同類契約之條款所為之約定，屬民法第247條之1所規範之定型化契約。
⑷又依據招商文件、第一部申請須知、6.3.1 (4)規定：「甲
方／甄審會有權決定是否接受申請人所提出之異議。各項異議經核定不被接受時，申請人應即遵守招商文件之規定，否則視為不合格申請人。」據此，原告雖得提出異議，但不被接受時，仍須接受招商文件之規定，否則將被視為不合格申請人。故實際上，有關切結書之簽訂與否，原告並無協商之空間甚明，切結書確屬定型化契約無疑。
⑸再觀切結書第5條及第6條內容，已符合「免除或減輕預定契
約條款之當事人責任」、「使當事人拋棄權利或限制其行使權利」及「於當事人有重大不利益」等顯然濫用契約自由及違反交易公平性之定型化契約條款，該部分約定應為無效，被告不得以原告曾簽署該切結書為由，拒絕理賠。
九、聲明：㈠被告應給付原告4000萬元，及自92年3月20日起至清償日止，按年息5%計算利息。㈡原告願以現金或等值第一銀行所發行無記名之轉讓定期存單供擔保，請准宣告假執行。
貳、被告則以：
一、本件兩造尚未進行契約之磋商，與民法第245條之1規定之要件不合，無該條之適用：
㈠孫森焱學者認為，當事人於契約成立以前，存有締約未成的
不安，不能確保契約一定成立。於支出此項準備締約之費用時，即瞭解為締約目的而交涉準備階段，相關費用之支出乃對交易行為的一種投資，以自己危險承擔之。如果擴張締約過失責任，於契約未能成立時，令相對人負損害賠償責任，不啻將該危險轉嫁於相對人，亦非公平。因此，惟有於商議契約之際，相對人有致表意人信契約確有締結之可能，使其產生有締結契約之預期；或信賴相對人不致於違反誠實及信用方法而侵害自己之利益；或誘導自己陷於錯誤而未及時指正（負告知義務）等情形，始承認相對人之締約過失責任。。本件兩造尚未進行契約之磋商，不生締約過失責任問題。
二、民法第245條之1第3款規定，應以行為人具有「惡意」、「故意」、或「重大過失」為必要：
㈠由民法第245條之1其文義解釋，就行為人之主觀要件，分別
須有惡意、故意、或重大過失，若僅抽象輕過失尚不符要件。
㈡再參酌上開條文修正理由，援引外國立法例中，例如，希臘
民法第198條明定「因過失致相對人遭受損害者」，係採過失責任；義大利民法第1338條規定以「當事人明知或應知」為主觀要件等為本條立法之參考。而王澤鑑教授亦謂「外國立法例（包括希臘、義大利）及判例學說皆以過失為歸責原則」。故由本條立法背景，可知立法者係採過失責任主義。本條立法型式，係於第1項第1、2款列舉個別事例，具體化適用之之構成要件，復於第3款設概括適用之構成要件。從立法技術而言，如例示規定與概括規定並存，乃因一規範概念所得涵攝之事物類型不夠明確或範圍廣泛，立法者以例示規定表現此類型之典型社會事實，並輔以概括性規定以免繁複或掛一漏萬。對概括性規定之解釋適用，即必須從相關例示規定中探尋事物之共同特徵。又依「特別規定約束概括規定」之解釋原則，在界定立法者就概括規定之範圍與內容時，更應直接以該特定之列舉條款為準。
㈢民法第245條之1第1、2款之例示規定，主觀歸責事由分別規
定為「惡意」隱匿或為不實之說明，「故意」或「重大過失」洩漏秘密。基於上開說明，解釋第3款概括規定之主觀歸責事由，自應與前2款列舉規定同視，亦即以「惡意」、「故意」、或「重大過失」為必要。
㈣再參照最高法院45年台上字第105號判例意旨，認為誠信原
則之違反，在行為人主觀上，係以損害他人為主要目的，原有「故意」甚或「惡意」之本質。如謂當事人無過失而違反誠信，於一般事理上誠屬難以想像。更何況第245條第1項第3款規定「顯然違反誠實及信用方法」，立法者特別加重其行為態樣，須達「顯然」之程度始可，同樣就行為人之主觀歸責事由，亦應較一般歸責要件之故意及過失，提升至「惡意」、「故意」、或「重大過失」，始為合理。
三、系爭計畫係由環保署決策停止招商程序：㈠根據環保署回函，該函說明二、三、記載：本件台中市第二
座垃圾焚化廠宣布停建，係立法院於審查92年度預算時，基於國際推動之「零垃圾」或稱「零廢棄」垃圾減量環保政策，要求行政院全面檢討現行垃圾處理政策，並以不鼓勵、不補助興建垃圾焚化廠之原則，停止或廢止垃圾焚化廠興建計畫。
㈡前環保署署長郝龍斌乃於立法院第五屆第三會期衛生環境及
社會福利委員會開會報告時，向全體委員會報告「台中市第二座垃圾焚化廠可以考慮停止興建。」嗣經該署內部討論，經考量該函說明三、所列舉之7項因素，「本署決定計畫終止」。環保署函說明五、第1.點更載明：「由本署主動宣布『停建』」。足證本件系爭計劃停止興建，係環保署自行作成決策。
㈢環保署回函說明六又載明：「本署政策決定本廠『停建』後
，台中市第二座垃圾焚化廠即自『鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠計畫』中排除，自不再依『建設費補助款核付規定』給予補助。」此外，依環保署回函檢送台中市議會之會議記錄及公函，台中市議會於第15屆第2次大會議決本B.O.O.案未經議會同意不得進行簽約，相關預算亦遭刪除，被告已無可用之財源。故環保署決定停止興建並停止補助，實已斷絕本招商案繼續進行之可能性。
㈣徵諸環保署回函說明七前段記載：「台中市政府曾於90年5
月29日、6月12日…一再表達第二座垃圾焚化廠『實有興建必要』之立場。」可見環保署政策決定停止系爭計劃之興建後，被告曾多次去函爭取環保署仍依原核定計畫執行興建；原告指摘被告未據理力爭云云，已有誤解。
㈤再依該回函說明七後段記載：「本署92年4月8日函所述『經
與貴府研商…請即停止招標相關作業』，查係本案雖為本署補助之計畫，台中市政府亦應配合本署政策，為考量施政和諧、尊重地方，本署政策決定前照會該府實屬必要。」足證環保署政策決定停止興建系爭計劃，被告事先不知情，也未參與決策。
四、被告依據環保署政策，停止本件招商計畫，並無違反誠信原則：
㈠關於本件系爭計劃之招商、興建，依據「鼓勵公民營機構興
建營運垃圾焚化爐推動方案」等相關法規規定，在權責分配上，被告僅有行政執行權，並無政策規劃權。
㈡上開推動方案第伍條十七更明定：依該方案接受中央補助之
計畫，須配合中央政策辦理。以及「行政院環境保護署鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠建設費補助款核付要點」第3條也規定：「接受本署補助者，須配合本署垃圾處理政策辦理；不配合者，不予補助直至配合辦理為止，並得要求繳還當年度已核發之補助款。」足證被告須配合上級政府即環保署政策，而在其指揮監督下執行系爭計劃興建，被告係執行中央政府環保署委辦事項，自須受其政策拘束。縱其不然，再依上開推動方案及該方案附表一所列「主要工作權責劃分表」規定，中央與地方各有權責，應屬「共同辦理事項」之性質。其中就焚化爐之興建與否，即計劃之是否續行，依法定權限劃分，屬環保署之權責，被告亦須受其拘束。
㈢參前揭環保署回函說明六內容已載明對於興建系爭計劃不再
給予經費補助。雖原告對於環保署於本計畫實際補助之金額若干有爭執，但仍自認補助經費占全部費用之50%，此一財務缺口，絕非日益困窘之地方財政所能負擔。且台中市議會於第15屆第2次大會議決本B.O.O.案未經議會同意不得進行簽約，並刪除92年度預算4819萬5千元，被告已無可用之財源。又原告稱被告可調整收取台中市自來水用戶清除處理費等語，然對家戶加徵費用，須經議會審議通過，訂定公告，相關規定尚應報中央主管機關備查，非如原告所言可恣意獨行。原告所言昧於事實及法理，實無可取。
㈣本件被告自始主張系爭計畫係因環保署決議停止興建，進而
停止相關招商甄審作業；並未主張是因台中市議會之決議而停止，故原告主張市議會未決議要求被告停止系爭計畫部分之抗辯，並無意義。
㈤再參本招商文件第一部申請須知、第三章計畫簡介、3.9垃
圾委託處理費經費來源，載明本案經費來源主要為行政院環保署撥付之建設費補助款，並表明本件被告辦理系爭計劃之
B.O.O.招商，法令依據為行政院環境保護署頒訂之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案」。故被告就本件焚化廠之招商、興建，其權限悉依上開方案定之。
㈥對照招商文件第二部、第一章總則、1.1定義、第25條規定
，第四部、第一章定義、第1.01定義、第4條規定，均明示本案焚化廠之營運，被告須受環保署命令之拘束。另第二部、第十一章不可抗力與法令變更、11.1.2規定所謂「法令變更」，指「自申請截止日起之法律變更或主管機關之命令或處分變更，且足以影響本契約興建及營運工作之履行及專案財務者」。可見招商文件中已載明環保署政策之改變，將影響招商之續行，並構成被告免責之事由。原告謂招商文件中未揭示系爭計畫將受環保署政策影響云云，顯不足採。
㈦按民法第245條之1第1項第1款告知及說明義務之違反，以他
方提出詢問為要件，蓋「各當事人應自行取得必要資訊，不能仰賴他人提供，否則雙方將難獲得必要資訊，使締約失其效率。」本件原告未舉證曾就被告與環保署間之關係提出詢問，已難認被告有何資訊義務之違反。況原告主張因參與本件招商，委聘律師提供法律諮詢協助，支出法律服務費用高達二百餘萬元；對於被告與環保署間之權責關係，律師當能提供專業法律意見，原告亦無不知之理。
㈧再依原告提出之92年1月3日新工字第92001號函所載：「...
近日行政院環保署面臨各環保團體與民意機關質疑，因而政策有所鬆動改變之跡象，令本公司十分不安... 」故請求被告就是否繼續推動本案計畫釋明疑義。設若原告認定被告為本計畫案唯一權責單位，且「有權、有錢」，縱令環保署政策有所鬆動，原告何慮之有？此益證原告自始知悉環保署政策對於本興建計畫之存續具有絕對影響力，被告並無不實說明或惡意隱匿。
㈨綜上，國家公共工程往往取決於公共政策，政策改變，勢必
影響計畫之存廢，原告參與BOT招商，對此斷無不知之理。本件中央政府環保署對於垃圾處理問題，決議停建焚化廠，被告為地方自治團體，亦不能自反於全國一致性之政策推行，至於政策之決定或改變，是否正確妥當？為公共事務討論之範疇，非司法審查之對象。被告因遵守上級機關環保署之命令，並基於配合全國性政策，以及財政合理分配以照顧全體市民福祉之公益考量，宣布停止招商計畫，並非以損害原告為主要目的，本無違反誠信可言。且招商文件中已據實揭露所有招商資訊，原告對於本計畫案須配合環保署政策命令，及環保署補助款為本案主要經費來源，知之甚詳，被告更無不實說明或惡意隱匿之情。
五、原告非系爭計劃可得確定之最優申請人：㈠按一般BOT案之通常流程，從廠商意願調查及計畫之提出，
以至於簽訂特許經營契約，達成移轉，需經過12道程序。本件原告僅通過資格預審，距離簽定特許經營合約，尚有複審、協商、選擇最優申請人、籌設「特許營運公司」等諸多流程，各個流程能否順利完成？變數甚多。其中關於協商階段，實為BOT制度之精髓所在，亦為是否被評為最優申請人之關鍵；至於資格審查，僅在取得協商之門票，絕非代表已具備締約之成熟條件。原告稱其已取得合格申請人資格，將來必能被評選為最優申請人進而與被告締約，實無根據。
㈡本件原告雖經決議為合格申請人，然後續尚須進行興建營運
計畫書簡報及說明（包含興建工作、籌辦工作計畫書、興建工程計畫書、操作營運計畫書等），以確保申請人及其投資組合、建廠統包商及操作營運商，具有興建本件B.O.O.垃圾焚化廠及負責營運20年之工程、財務能力，避免焚化廠中途因故須停止興建及營運，致使台中市產生垃圾處理危機，故相關計畫書細節均須比照資格預審程序，先經台中市政府工作小組辦理審核，並提送本計畫甄審委員會討論，必要時並得要求申請人提出補充說明。最後尚須以每公噸攤提建設費、操作維護費、售電收入，以及每公噸廢棄物運輸費等數值計算比價金額（PV值），低於評決底價PV值且為報價PV值最低者，始為最優申請人，而得與被告簽約。本件尚未完成綜合評審，亦未進入價格標評比。且原告報價書計算比價金額（PV值）是否可低於被告所定底價？尚未可知。故原告主張在無其他合格申請人有權參加比價之情形下，其必然被評為最優申請人云云，言之過早。
㈢原告曾稱：「... 一旦被評選為合格申請人，只要興建計劃
書經甄審委員會審查合格及報價書提報之比價金額最低且低於底價者，即可取得最優申請人資格，進而與被告簽約。」已自認其能否成為最優申請人，尚有變數。其又稱：「甄審委員會得依需要與廠商協商修改投資計畫書，以促成合格申請人通過綜合評審。」以及「倘合格申請人報價書所列之比價金額（PV值）超過底價時，仍得以減價方式調整比價金額至底價以下，以取得最優申請人之資格。」云云；惟甄審委員會是否與廠商協商修改投資計畫書，以「促成」合格申請人通過綜合評審？其發動權在甄審委員會，非原告可得掌控。又如被告所定底價遠低於合格申請人預期，申請人於衡量興建及未來營運成本之經濟投資效益，是否會接受減價？均未可知。原告謂其「並無不能通過綜合評審之情形」，其論斷欠缺事實之基礎，並無可採。
六、系爭「申請切結書」第5條、第6條之約定未違反民法第247之1規定，應屬有效：
㈠所謂定型化契約應受衡平原則限制，係指締約之一方之契約
條款已預先擬定，他方僅能依該條款訂立契約，否則，即受不締約之不利益，始應適用衡平原則之法理，以排除不公平之「單方利益條款」，避免居於經濟弱勢之一方無締約之可能，而忍受不締約之不利益，是縱他方接受該條款而締約，亦應認違反衡平原則而無效，俾符平等互惠原則。最高法院
93 年台上字第710號判決意旨參照。㈡系爭「申請切結書」，係被告參照行政院環境保護署擬訂之
「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠招標文件及契約範例」製定，各縣市政府辦理B.O.O.／B.O.T.垃圾焚化廠之招標公告均使用相同文件，並非被告所獨創。原告自稱其自90年起即積極參與本件投標作業，對於該項投標應附文件之內容，必經充分瞭解與考慮，並非受被告之詐欺所致，與民法第247條之1第2款、第4款規定附合契約約定無效之情形不同。
㈢本案招商文件第一部「申請須知」第六章「申請作業應注意
事項」，其中第6.3.1節規定「投標商對招商文件之異議」，申請人如認為招商文件有不可接受之處，可以提出異議。另依第6. 3.3節「申請人要求澄清招商文件」，申請人如發現招商文件內有矛盾或疏漏或疑問等情事，應於公告日起至申請截止日前40天以前提出要求澄清。故申請人如提出要求澄清招商文件，被告自當提出內容研析，或得修改招商文件，並依第6.4.5節「招商文件之補充或修改」辦理補充公告。
故原告對於「申請切結書」第5條、第6條之約定，既非無磋商變更之餘地，屬當事人得依特約排除之任意規定，自無原告所指顯失公平而無效之情形。
㈣又本件「申請切結書」約定之條款，並非企業經營者為商品
交易之便捷而與不特定之多數消費者而訂立；換言之，該申請切結書非民法第247條之1被告預定於同類契約之條款而定立之契約，非附合契約。況原告為國內知名企業，財力雄厚，並非經濟上之弱者，對於是否同意上開約定均有參與磋商及自主決定之權利，與民法第247條之1立法目的所規範之定型化契約迥不相同。自難執此指摘該條款為無效。
七、原告不得請求履行利益之損害賠償：㈠基於締約上過失而發生之損害賠償請求權，其內容以信賴利
益為限，而因信賴契約有效所受之損害，此即所謂消極的契約利益，亦稱之為信賴利益；例如訂約費用、準備履行所需費用或另失訂約機會之損害等是；至於積極的契約履行利益，則以法律行為有效成立為前提，故契約因以不能之給付為標的而無效者，履行利益即屬無從發生，因契約履行所得之利益，尚不在得為請求之列（最高法院51年度臺上字第2101號判例、71年度臺上字第147號號判決意旨參照）。此種信賴利益之損害賠償，不唯於民法第247條第1項之契約無效之情形如是，於其他契約無效之情形（如民法第113條），及民法第245條之1所定契約不成立之情形，皆應為同一之解釋，故此項損害賠償自應以信賴契約有效所受之損害為限，至履行利益之損害賠償則不包括在內。
㈡本件原告主張受有預期利益之損害，係以兩造契約如有效成
立，於20年營運期間可獲得之稅後淨利，為其計算基礎。所主張者為因履行契約可得之「履行利益」，並不在民法第245條之1得為請求賠償之列。其請求於法無據，應予駁回。
八、本件原告請求所受損害部分之賠償項目，多屬非必要費用，且不合理：
㈠土地款部分：各該款項是否確已支付出賣人？原告應舉證，
並就土地買賣請提出完整合約內容。又原告與地主間之買賣契約是否終止？抑或繼續進行？如未終止，原告將取得土地所有權，則損益相抵，難認有損失。
㈡行政規費：⑴90年11月向行政院公共工程委員會提出有關
本件B.O.O.焚化廠第二次公告招標之異議處理審查費用5萬元，原告不得請求。⑵本件原告未曾得標，兩造更無簽約，依合約約定，土地尚未進入過戶階段，故原告主張土地登記費、書狀費、抵押權設定之服務費、登記簿謄本規費，均非合理。⑶部分相關文件須經由法院公證或認證，原告所辦理公證費用，屬「申請切結書」第5條所載，應由原告自行負擔之費用。⑷原告檢附之相關單據均為影本，部分內容不清，無法辨識其支出用途與本案是否有其關聯？且經被告計算後，原告所提收據與其主張之金額不符，被告否認其金額之真正。
㈢顧問費：⑴原告支付給律師及事務所之法律服務費用，付款
單據事由記載之服務項目，絕大部分均非因本案所提供之法律服務費用；且部分單據僅記載「律師服務費」，不能證明其服務內容與本案有關。⑵被告於92.3.20.函文通知原告停止本案甄審作業，後續原告再委託律師提供諮詢服務（即
92.5.27～92.7.1），應與本案無涉。⑶被告所提供之招商文件，並未要求申請人為準備投標事宜應延聘法律專家提供法律諮詢。⑷建廠預定廠址須辦理環境評估等作業，為申請人應自行負擔之費用，又原告稱其支付600萬元予特有公司辦理環境評估等必要支出及審查規費，但委託項目為何？是否全部為本案有關之事務處理？費用計算之基礎如何？...原告應舉證並說明其必要性。
㈣文具及印刷費用：⑴相關影印費支出，為申請人應自行負擔
之費用。⑵購置本案申請文件為廠商瞭解標案內容之必要支出，且招商文件印刷係屬被告支出，提出該項請求實不合理。⑶檔案夾及文件夾等係屬公司資料整理之庶務支出，不能證明與本案有關。
㈤交通及差旅費：原告主張之交通差旅費，是否均為辦理本招
商案所支出者？其支出是否確有必要？原告應詳細說明並證明之。
㈥人事行政費：⑴原告所提出之「人事行政管理費」明細表為
其單方面製作之私文書，原告否認其真正。⑵本件原告於90.7.1 與新纖工業股份有限公司簽訂「委託契約書」，委託新纖工業股份有限公司代理其管理對外承攬之興建系爭計畫相關行政事務，顯已違反切結書第7條規定。原告據此請求賠償相關人事費用，實無理由。⑶原告主張委託新纖工業股份有限公司辦理相關行政事務管理服務，委託之具體工作事項為何？是否與本申請案有直接關聯？⑷原告已委託新纖工
業股份有限公司辦理行政事務，新纖工業股份有限公司人員之差旅費即應由該公司辦理核銷作業始合理。⑸原告明細所列之工作人員徐華楠等16人，並非專為本招商案之投標事宜而僱用，縱曾偶而參與本件B.O.O焚化爐專案，主要業務仍為處理公司事務，原告請求上開人員8至22月份不等之全部薪資，顯非合理。再者，被告於92.3.20已正式函文通知原告停止後續甄審作業，然原告所列之人事行政管理費竟計算至92年5月，其請求殊無理由。
㈦其他費用：⑴原告提出之宴客收據，邀請之對象為誰？是否
與本案有關？又宴客並非參與招商之「必要費用」，此項支出不能向被告請求。⑵相片沖洗、購買採購法書籍、台中市都市計畫光碟均為庶務支出，原告請求不合理。
九、聲明：㈠原告之訴及假執行之聲請均駁回。㈡如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
參、兩造經本院整理、簡化爭點，其結果如下：
一、兩造不爭執事實：㈠被告為處理台中市一般廢棄物，曾依據「促進民間參與公共
建設法」及環保署頒訂「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案」及相關辦法，於91年7月23日為第3次招商公告辦理系爭計畫之招商案。亦即，透過公開招商之方式，由甄審委員會先審查申請人之資格，以選出合格申請人；再以價格最低、且低於公告之底價者，為最優申請人後，由被告與最優申請人簽訂垃圾委託焚化處理契約，由最優申請人以建設、營運、擁有（BOO）方式辦理籌資、設計、製造、安裝、試車一座垃圾焚化廠，並負責操作營運二十年；而被告於營運期間提供保證垃圾量並依契約給付委託處理費，以解決台中市垃圾處理問題。
㈡被告為解決台中市之垃圾問題，自89年5月20日至92年3月20
日止，曾先後為3次公開招標及招商公告。首次招標公告係於89年5月20日為之，惟因無任何廠家參與投標而流標；嗣又於90年4月25日為第2次招標公告，原告參與投標，卻遭被告以程序不符招標規定為由，為廢標處分。經原告依法提出異議及申訴後，前開廢標處分經行政院公共工程委員會廢棄在案。被告於91年7月11日發函告知原告將維持廢標之處置，原告參與第3次招商公告。
㈢原告參與被告系爭計畫之第3次招商程序，原告曾於92年1月
3日向被告函詢是否依招商文件繼續進行系爭計畫，經被告於92年1月21日函覆仍依原訂計畫繼續辦理，於同年1月23日被告又召開第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議，原告於92年2月20日取得合格申請人之資格，而第3次招商，僅有原告一家公司取得合格申請人之資格，並無其他合格申請人。
㈣被告於92年3月20日，以配合環保署之政策為由，宣布取消
興建計畫，並以府授環場字第0920035728號函知原告停止招商計畫。
㈤環保署於92年4月8日以環署工字第0920025101號函知被告「
... 經與貴府研商檢討應積極推動垃圾源頭減量及資源回收，並加強維護管理維持既有焚化處理設施處理容量，請即停止招標相關作業，並儘速辦理補助經費結算。」
二、兩造爭執之事項：㈠被告於本件甄審程序之進行及停止甄審程序，有無該當民法
第245條之1第1項第1款、第3款事由之情事？⑴系爭計畫係由何單位決策停止招商程序？停止招商有無違反
誠信原則？⑵民法第245之1條是否以故意、惡意或重大過失為要件？被告
停止招商有無故意、惡意或重大過失？㈡被告如有民法第245條之1第1項第3款之違反誠實及信用方法
之情事，是否因此導致原告受有損害？亦即原告已取得合格申請人資格，如被告未停止系爭計畫甄審程序，原告是否必然成為最優申請人進而得與被告簽約？㈢被告如有違反民法第245之1條，原告得請求之損害賠償金額
為何？
肆、本院得心證之理由：
一、原告主張：被告為處理台中市一般廢棄物，曾依據促參法及環保署頒訂「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案」及相關辦法，於91年7月23日為第3次招商公告辦理系爭計畫之招商案。亦即，透過公開招商之方式，由甄審委員會先審查申請人之資格，以選出合格申請人；再以價格最低、且低於公告之底價者，為最優申請人後，由被告與最優申請人簽訂垃圾委託焚化處理契約，由最優申請人以建設、營運、擁有（BOO）方式辦理籌資、設計、製造、安裝、試車一座垃圾焚化廠，並負責操作營運二十年；而被告於營運期間提供保證垃圾量並依契約給付委託處理費，以解決台中市垃圾處理問題；又原告參與被告系爭計畫之第3次招商程序，原告曾於92年1月3日向被告函詢是否依招商文件繼續進行系爭計畫，經被告於92年1月21日函覆仍依原訂計畫繼續辦理，於同年1月23日被告又召開第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議，原告於92年2月20日取得合格申請人之資格，惟被告於92年3月20日，以配合環保署之政策為由，宣布取消興建計畫，並以府授環場字第0920035728號函知原告停止招商計畫；嗣於92年4月8日環保署以環署工字第0920025101號函知被告「... 經與貴府研商檢討應積極推動垃圾源頭減量及資源回收，並加強維護管理維持既有焚化處理設施處理容量，請即停止招標相關作業，並儘速辦理補助經費結算。」等情，業為兩造所不爭，故應堪採信。
二、被告係因環保署政策變更而停止系爭計畫招商程序：㈠立法院於審查92年度預算，質疑環保署總預算中，與焚化廠
相關之「大型及鼓勵公民營焚化廠興建與灰渣再利用計畫」佔全署預算百分之四十以上，有違國際推動之「零垃圾」或稱「零廢棄」（zero waste）垃圾減量環保政策。立法院永續發展促進會並於91年ll月26日召開「鼓勵公民營機構興建焚化爐方案檢討與催生多元垃圾處理方案」公聽會，要求行政院全面檢討現行垃圾處理政策，並以不鼓勵及不補助興建垃圾焚化廠之原則，停止或廢止垃圾焚化廠興建計畫，同時亦提出需擬訂垃圾減量獎勵方案、推行多元垃圾處理設施、提高垃圾資源回收比率、積極推動廚餘回收措施等多項議題，於此次會議中，環保署同意針對尚未興建完成之垃圾焚化廠進行續建評估；另環保署郝前署長龍斌並於92年3月13日立法院第五屆第三會期衛生環境及社會福利委員會第四次全體委員會報告「台北縣第四座焚化廠及台中市第二座焚化廠可以考慮停止興建」等情，業有環保署於95年8月24日以環署督字第0950062583號公文函覆本院在卷足稽。又立法院審查九十二年度中央政府總預算案曾決議：「環保署九十二年度補助計畫預算之『鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動計畫』中，關於補助台中市興建第二焚化爐，應由環保署進行全面環境及空污檢測及提出最新之檢測報告，並向本院相關委員會報告經同意後，始得動支」、「『鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案』有關桃園縣、花蓮縣、澎湖縣、新竹縣、台中市及台中縣烏日鄉等六縣市之前置作業費用應予保留，俟各縣市政府自行評估可行性後，始得動支」等情，亦有環保署前揭函文附件之立法院第五屆第二會期第十七次會議通過之中華民國九十二年度中央政府總預算案審查總報告一份載卷足憑。由此可知被告於91年7月23日開始進行系爭計畫招商程序後，因：⑴立法院永續發展促進會於91年ll月26日召開公聽會，要求重新檢討垃圾減量及焚化爐興建政策；⑵立法院審查92年度預算案時，於審查環保署、台中市政府系爭計畫之相關補助費用時，明確決議附帶前揭保留意見；⑶環保署郝前署長龍斌於92年3月13日立法院第五屆第三會期衛生環境及社會福利委員會第四次全體委員會報告「台北縣第四座焚化廠及台中市第二座焚化廠可以考慮停止興建」等因素，環保署遂重新檢討停建系爭焚化廠之可行性。
㈡環保署依據「中華民國統計年報」之統計資料，認我國於87
年開始推動資源回收後，垃圾清運量逐年降低，並參酌上開立法院等相關民意機構建議，重新檢討停建部分焚化廠之可行性，其中台中市第二座焚化廠基於下列因素考量，決定計畫終止：⑴預定廠址位於台中縣市交界之大坑風景區附近，遭兩縣市民眾及民意代表強烈抗爭；⑵議會決議市府應審慎評估第二座焚化廠興建之必要性；⑶92年該焚化廠相關預算被議會刪除，並決議未經議會同意不得與廠商簽約；⑷該市部分立法委員關切認為應停止興建，且立法院決議：「本署92年度補助計畫預算關於補助台中市興建第二座焚化廠，應由環保署進行全面環境及空污檢測及提出最新之檢測報告，並向本院相關委負會報告經同意後，始得動支」○○○區○○道路需經由台中縣，廠商並未辦理出入道路地主意見徵詢，相關措施需由台中縣政府協調及配合，執行難度大；⑹跨縣市爭議處理困難；⑺本招標案僅進行至資格審查階段，並未決標；⑻投標廠商皆依資格申請文件之「投標切結書」切結保證「同意甲方有權依其決定，在任何時候撤回申請，絕無異議」，廠商對於此切結條款並無認為違反法令致損害其權利或利益而依政府採購法第75條規定提出異議者，故環保署據以判斷，廠商前來參與投標，對於主辦機關撤回申請之權利均已認同並暸解，應無「違約賠償」問題等情，亦經環保署前揭函文明確說明決策過程，故系爭計畫確實係經由環保署評估後決定終止計畫，應堪認定。
㈢系爭計畫相關經費補助之情形如下：
⑴依環保署前揭函文，有關環保署對系爭計畫之經費補助及決定停建之經費補助處理情形如下：
①依環保署87年2月6日所訂「鼓勵公民營機構興建營運垃圾
焚化廠建設費補助款核付規定」 (本核付規定業於94年l月7日修正)，系爭焚化廠完工營運後，環保署將按季補助台中市政府建設費補助款。
②依上述「核付規定」，本署就設廠容量600噸/日BOO廠每
公噸攤提建設費補助金額以1,879元/噸為上限，並依「一般廢棄物清除處理費反映建設費比率」逐年遞減。
③台中市政府所須負擔經費為：由徵收之一般廢棄物清除處理費中支付操作維護費及分擔一部分建設費用。
④系爭計畫係依據行政院核定之「鼓勵公民營機構興建營運
垃圾焚化廠推動方案」辦理，該方案要求主辦機關必須配合中央政策辦理，若未能遵照中央政策或未經中央主管機關核准變更辦理方式 (包括相關之產權處分)，除不續予補助外，並得要求繳還原補助款，故主辦機關即被告接受環保署經費，自應配合本署政策執行。
⑤環保署政策決定本廠「停建」後，台中市第二座垃圾焚化
廠即自「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠計畫」中排除，自不再依「建設費補助款核付規定」給予補助。
⑵台中市九十二年度總預算案暨附屬單位預算及綜計表，經台
中市議會於第15屆第2次大會議審議完畢，於該預算審查會議第四次會議中決議：「1.請市府舉辦公聽會，審慎評估後決定。2.本ＢＯＯ案未經議會同意不得進行簽約。3.請政風室查明環評說明書定稿本是否引用不實鑽勘資料，及主辦單位是否失職情事。4.請環保局對垃圾去處應未雨綢繆及早規劃，並研擬更先進垃圾處理方法，於下次會期前送本會，且於大會中提出報告。5.請市府請示中央，有關ＢＯＯ案是否須經議會審議。」等情，此有台中市議會第十五屆第二次大會第四次會議紀錄及第十一次會議紀錄補充紀錄在卷足憑，足見台中市議會經民意反應，亦明確決議應重新評估系爭計畫，於經議會決議同意前，不得進行簽約。
⑶本院審酌上開上開經費補助情形，於環保署決定終止系爭計
畫執行後，即不再給予系爭計畫補助，而台中市議會亦於前揭預算審查時，明確決議應重新評估系爭計畫，未經議會同意前不得簽約等情，則被告於中央終止系爭計畫不予補助，而地方亦表明應重新評估之情形下，自無自行籌措經費續行系爭計畫招商程序之可能。
三、系爭「申請切結書」第5條、第6條之約定違反民法第247 之1規定，應屬無效：
㈠按依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，
為下列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：⑴免除或減輕預定契約條款之當事人之責任者。----⑶使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者，民法第247條之1第1款、第3款分別定有明文。
㈡查被告抗辯：原告於參加系爭計劃之招商程序時，曾簽訂「
申請切結書」等情，業為兩造所不爭，故應堪採信。惟上開申請切結書係被告參照行政院環境保護署擬訂之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠招標文件及契約範例」製定，各縣市政府辦理B.O.O.／B.O.T.垃圾焚化廠之招標公告均使用相同文件等情，業為被告所自承，並有環保署所擬定之上開契約範例一份在卷足參，故上開「申請切結書」係依照當事人一方預定用於同類契約之條款所為之約定，自應認屬民法第247條之1所規範之定型化契約無訛。被告雖抗辯前接切結書並非屬企業經營者為商品交易之便捷而與不特定之多數消費者而訂立，並非附合契約云云，然民法第247條之1所謂附合契約，並不以消費性內容為限，只要符合該條所規定之附合契約要件即可。
㈢再按有關定型化契約有效與否，法官應依個案情形實質審查
判斷有無「顯失公平」，不應僅以「有無磋商變更」之可能為判斷標準。又依前揭切結書第5條及第6條內容，已符合「免除或減輕預定契約條款之當事人責任」、「使當事人拋棄權利或限制其行使權利」及「於當事人有重大不利益」等情形，且上開切結書條文，賦予被告得隨時撤回招標權利，並令投標者均不得異議，完全無視於招商或招標機關是否有撤回招標之正當理由，即全面限制投標者行使異議權利，顯然濫用契約自由及違反交易公平性之定型化契約條款，該部分約定應為無效，被告不得以原告曾簽署該切結書作為免責事為由。
㈣上開切結書條文既違反民法第247條之1而無效，從而本件仍
應具體審查被告有無原告所主張之民法第245條第1項第1款、第3款事由。
四、被告停止系爭計畫招商程序，並無原告主張之民法第245 條之1第1項第1款、第3款事由：
㈠民法第245條之1第3款「其他顯然違反誠實及信用方法者」
要件，不應以行為人具有相當「惡意」、「故意」、或「重大過失」之主觀要件為必要，惟應具體個案判斷是否有「顯然違反誠信原則」之要件：
⑴按民法第第245條之1即所謂「締約過失責任」之增訂，其最
大意義係將「誠實信用原則」適用於締約準備或磋商階段，並將誠實信用原則具體化於「說明義務」及「保密義務」，於契約責任、侵權行為責任外，創設獨立之法定債之關係。又其立法理由為：「當事人為訂立契約而進行準備或商議，即已建立特殊信賴關係，如一方未誠實提供資訊、嚴重違反保密義務或違反進行締約時應遵守之誠信原則，致他方受損害，既非侵權行為，亦非債務不履行之範疇，原法對此未設有賠償責任之規定，有失周延，爰增訂第一項。」，其立法說明書說明上開立法參考希臘民法、義大利民法立法例，而希臘民法第198條明定「因過失致相對人遭受損害者」，係採過失責任；義大利民法第1338條規定以「當事人明知或應知」為主觀要件，由上開立法背景，可知立法者係採過失責任主義。
⑵又民法第245條之1第1項立法型式，其於第1、2款雖將誠實
信用原則具體化為「說明義務」、「保密義務」而為規定，並分別依上開義務予以規定其主觀要件分別為「惡意」、「故意或重大過失」，然於違反誠實信用原則之各類行為，其主觀要件之要求，即未必如「說明義務」、「保密義務」之主觀要件採取相同程度之要求。本院審酌上開規定仿外國立法例將誠實信用原則採為先契約義務之依據，使締約磋商過程亦受誠實信用原則之規範，然其第3款之概括規定內容仍有待法院裁判依個案事實不同，形成其具體內容，故就締約過失責任制度之建構，不應將上開第3款規定限制於「惡意」、「故意或重大過失」之要件，而應依個案事實，判斷行為人是否於締約過程有「顯然違反誠實信用原則」之情形。被告抗辯應以「惡意」、「故意或重大過失」為要件，本院礙難採認。
㈡原告應主張並舉證被告有無符合民法第245條之1第1項之要件：
⑴按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。
但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限，民事訴訟法第277條定有明文。又按債之關係發生之原因，本有侵權行為、契約不同之原因，而民法第245條之1締約過失責任，係將「誠實信用原則」擴大適用於締約準備或磋商階段，亦屬債之關係發生原因之一，與侵權行為、契約原因所生之債，均屬法定債之發生原因，故不因其為法定債之關係，而影響舉證責任之分配，仍應依前揭民事訴訟法第277條規定，於個案具體判斷舉證責任之有無及分配，從而本院認主張締約過失損害賠償請求權之人，就有利於己之事實仍應負舉證之責。原告引用學者見解主張應由被告負舉證之責云云，本院不予採認。
⑵又民法第245條之1所規定之要件，如「重要關係之事項」、
「惡意」、「秘密」、「故意或重大過失」、「顯然」、「誠實信用方法」等要件，均屬抽象之實體法規範要件，原告除主張上開抽象規範要件外，尚應依民事訴訟法第266條規定具體主張其所認為符合該當規範要件之評價根據事實，俾供法院審理判斷是否該當於規範要件。
㈢本件原告主張被告符合民法第245條之1第1項第1款、第3款之評價根據事實為：
⑴違反第245條之1第1項第1款部分：
①招商文件第一部申請須知、第三章計畫簡介、3.9垃圾委
託處理費經費來源明述：「甲方應負責籌措支付垃圾委託處理費所需經費。其經費來源主要為行政院環保署依『鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠建設費補助款核付規定』撥付之建設費補助款及市政府依『一般廢棄物清除處理費徵收辦法』收取之一般廢棄物清除處理費」。據此，被告於招商文件中明示經費來源有二：環保署提供之補助款及被告收取之一般廢棄物清除處理費。被告並未於招商文件中揭示將有不獲補助之可能，更未提及不獲補助將導致停止招商等等。
②招商文件、第一部申請須知、第三章計畫簡介、3.1.1計
畫執行方式及執行情形另謂：「本計畫採建設－營運－擁有（BOO）方式興建營運，興建營運公司須自備土地參與申請。現台中市政府已完成「垃圾委託處理計畫書」，並經台中市議會通過，再經省政府環境保護處轉呈行政院環境保護署同意備查。…」云云，明白宣示被告進行「本計畫案」已經市議會「通過」，行政院只是「備查」，意指被告為有權主辦機關，若被告並未於招商文件中明白揭示行政院環保署才是主辦機關及環保署不補助經費將導致停止招商等等，被告果真「無權、沒錢」辦理系爭計畫，顯違反說明義務。
③原告曾於92年1月3日，以新工字第九二００一號函詢被告
謂：「…二、本公司（新光合成纖維股份有限公司）依
貴府前揭招商文件申請參與上開計劃案，並於九十一年九月二十五日通過 貴府初審，取得初步參與資格。惟據聞，近日行政院環保署面臨各環保團體與民意機關質疑，因而政策有所鬆動改變之跡象，令本公司十分不安。故懇請
貴府儘速賜函釋疑，明示 貴府是否依原訂計畫推行本案，以解本公司之疑慮，俾便作為九十二年度預算執行編列之依據。毋任感禱。」云云，被告接獲上開函詢後，仍於92年1月23日如期舉行「台中市鼓勵公民營機構興建垃圾焚化廠（第二座垃圾焚化廠）計畫案申請人第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議」，並於會中宣告同意原告為合格申請人，繼而於92年1月21日函覆原告仍繼續進行「本計畫案」，又於同年2月20日核發合格通知書予原告。孰知一個月後之同年3月20日，被告竟發函通知原告停止「本計畫案」，被告於原告詢問環保署之政策變更是否將影響「本計畫案」之進行時，不但以行動表示不受影響，又以書面函覆繼續進行「本計畫案」。
⑵違反第245條之1第1項第3款部分：
①系爭計畫被告依政府採購法前後兩次招標未能順利找到廠
商承辦後，第三次改依「促參法」擬訂招商文件招商（而非招標），並且於招商文件中明白宣示「本計畫案」已經台中市議會通過、再經環保署同意備查，亦即被告為有權主辦機關；同時招商文件明示垃圾委託處理經費來源主要為行政院環保署依「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠建設費補助款核付規定」撥付之建設費補助款及市政府依「一般廢棄物清除處理費徵收辦法」收取之一般廢棄物清除處理費。亦即，經費來源有二：環保署提供之補助款及被告收取一般廢棄物清除處理費。被告之招商文件顯示被告「有權、有錢」辦理「本計畫案」，嗣後卻以其招商文件隻字未提之「依環保署之命令」及「無經費來源」等「無權、沒錢」之理由驟然停止招商之事實行為，顯然違背被告之招商文件所給予準備與其商議締約之原告對締約協商之正常發展之一般期待，其違反誠信原則所要求之說明及忠誠協商義務甚明，而符合民法第245條之1第1項第3款規定。
②被告於歷次主張行政院環保署92年4月8日環署工字第0920
025101號函為其停止招商之依據，然被告係於92年3月20日函知原告停止招商計畫，其發文時間早於行政院環保署92年4月8日函，顯見環保署上開函文並非被告停止本招商案之依據在案。又環保署函文明示環保署並未「命令」（而係雙方「研商檢討」）被告停止招商。被告於環保署未強制被告停止招商之情形下，非但未顧及原告之正常期待，於協商過程中努力向環保署爭取繼續補助經費，反而違反台中市議會之決議，無論被告係惡意、故意、過失、任意或隨便「選擇」上開會議作為停止招商之依據，被告顯有可歸責性，已違背原告對締約協商之一般正常期待，顯然違反誠信原則之忠誠協商義務，而符合民法第245條之1第1項第3款之事由。
③系爭計畫於91年7月23日招商時已經是第3次招商，第1次
招商於89年5月20日因無廠商參與投標而流標；第2次招標是在90年4月25日原告參與投標，遭被告以程序不符廢標，其廢標處分經行政院公共工程委員會審議判斷廢棄原處分，然被告不顧前揭審議判斷的結果，仍然於91年7月11日函知原告維持廢標處置，並希望原告參與第3次招商。
經過上開招商過程，讓原告認定系爭計畫必會繼續興建，而積極參與申請。
㈣經查：
⑴被告並無民法第245條之1第1項第1款之事由：
①系爭計畫係依據促參法及環保署核定之「鼓勵公民營機構
興建營運垃圾焚化廠推動方案」辦理，業為原告所自承並明知，且為招商文件內所明示；又招商文件第二部、第一章總則、1.1定義、第25條規定，第四部、第一章定義、第1.01定義、第4條規定，均明示本案焚化廠之營運，被告須受環保署命令之拘束。另第二部、第十一章不可抗力與法令變更、11.1.2規定所謂「法令變更」，指「自申請截止日起之法律變更或主管機關之命令或處分變更，且足以影響本契約興建及營運工作之履行及專案財務者」，足見招商文件中已載明環保署政策之改變，將影響招商之續行，並構成被告免責之事由。原告謂招商文件中未揭示系爭計畫將受環保署政策影響云云，顯不足採信。再按，被告於前揭招商文件中已明確載明系爭計畫之經費來源為：
環保署提供之補助款及被告收取之一般廢棄物清除處理費，則依前揭內容，一般人客觀上均會知悉：環保署是否會提供補助經費及被告可否收取一般廢棄物清除處理費，將會影響系爭計畫之順利推動進行與否。又原告為企業集團所屬頗具規模之公司，於參與系爭計畫招商程序，得知系爭計畫部分經費來自環保署之補助款，當有能力探求知悉環保署系爭計畫補助款之來源及依據，亦當明知環保署動用經費補助系爭計畫，必須經過立法部門之預算審查及決議通過，亦即前揭補助款之順利核撥與否，仍涉及政府環保決策之影響，而政府環保決策又受立法即民意之影響，故原告主張被告並未於招商文件中揭示將有不獲補助之可能，更未提及不獲補助將導致停止招商有惡意隱匿或為不實之說明云云，不足採信。
②又如前所述，系爭計畫既係依「鼓勵公民營機構興建營運
垃圾焚化廠推動方案」辦理，而該方案明確要求主辦機關必須配合中央政策辦理，若未能遵照中央政策或未經中央主管機關核准變更辦理方式 (包括相關之產權處分)，除不續予補助外，並得要求繳還原補助款等情，自亦為原告所應知悉，則原告亦應明知依上開方案被告顯僅係政策執行機關，並非決策機關應甚灼然。原告主張被告未於招商說明文件明白揭示行政院環保署才是主辦機關及環保署不補助經費將導致停止招商等等違反說明義務云云，自不足採信。
③原告主張其曾於92年1月3日函詢被告系爭計畫是否繼續推
行，被告於92年1月21日函覆原告仍繼續進行「本計畫案」，於92年1月23日如期舉行系爭計畫申請人第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議，並於會中宣告同意原告為合格申請人，並於同年2月20日核發合格通知書予原告，竟於同年3月20日，被告發函通知原告停止「本計畫案」，顯然惡意違反說明義務云云。惟查：
a.台中市議會於91年11月4日就系爭計畫決議：台中市政府應舉辦公聽會審慎評估系爭計畫，並於議會同意前不得簽約，而立法院於92年1月10日審查92年度預算時，對系爭計畫予以前揭保留意見等情，均已如前述，足見系爭計畫於上開時點業經地方議會、立法院決議應重新審慎評估，於評估前不得簽約或動支相關預算。
b.91年11月間起，台中市地方各界開始反對興建系爭焚化爐，此有媒體剪報影本在卷足參，而當時台中市縣市立法委員、議員、社區發展協會等分別於91年11月間起積極去函環保署抗議或請求停止興建系爭焚化爐並暫緩系爭計畫之經費補助，其中環保署曾於92年1月15日函覆當時立法委員沈智慧稱：「有關暫緩補助台中市政府辦理第二焚化廠經費案，本署將依九十二年度立法院審查預算結果辦理」；另於92年3月18日函覆台中縣太平光華里社區發展協會稱：「有關台中市政府計畫在台中縣市交界處興建第二座焚化廠乙案，本署刻正與台中市政府商議該焚化廠停建事宜」，此有環保署前揭函文所附之公文影本、抗議書在卷足稽，足見於92年1月10日立法院審查系爭計畫決議保留意見後，環保署即積極與被告研議重新評估系爭計畫，於92年3月間即已與台中市政府研議停建事宜，故系爭計畫並非被告單方於92年3月20日突然片面決定停建而發函通知原告。
c.環保署雖於92年4月8日才以前揭函文正式發函台中市政府停止系爭計畫招標相關作業，然前揭函文係由環保署承辦人員於同年3月24日即已擬妥函稿，經簽會環保署會計室，會計室簽具如由環保署發函地方取消興建是否發生賠償問題等語，故承辦人員於92年4月4日另擬簽呈說明，並於簽呈中說明：「本終止案係經本署與縣（市）政府研商後，由本署主動宣布停建，宜由本署正式發函縣 (市)政府據以憑辦」，上開函稿、簽呈於92年4月7日始經前署長郝龍斌批示發文等情，亦有環保署上開函文及簽呈擬稿影本在卷足憑，更足見系爭計畫停建事宜係由環保署重新評估後，主動宣布停建，被告始於92年3月20日正式發函原告停止招商事宜。於環保署上開正式評估決定停建前，被告既尚未獲得停建通知，其於92年1月3日經原告函詢時，仍函覆繼續進行計畫，即無所謂惡意隱匿或說明不實之情事。
④按民法第245條之1第1項第1款告知及說明義務之違反，以
他方提出詢問為要件，此一要件亦為判斷當事人是否「惡意」之重要因素，本件原告未舉證曾就被告與環保署間之關係曾向被告提出詢問，即難認被告有何資訊義務之違反，況原告亦主張因參與本件招商，委聘律師提供法律諮詢協助，支出法律服務費用高達二百餘萬元；對於被告與環保署間之權責關係，律師當能提供專業法律意見，原告亦無不知之理。
⑵被告並無民法第245條之1第1項第3款之事由：
①原告雖主張：被告嗣後以「依環保署之命令」及「無經費
來源」等理由驟然停止招商之事實行為，顯然違背被告之招商文件所給予準備與其商議締約之原告對締約協商之正常發展之一般期待，其違反誠信原則所要求之說明及忠誠協商義務云云。惟查：被告於招商文件中已明確載明經費來源及受環保署政策影響之可能，且系爭計畫係因立法院預算決議附帶保留意見，由環保署重新評估後，變更政策而停建，並非被告驟然片面宣布停建均已如前述，故被告並無顯然違反誠實及信用方法之情事。
②原告雖主張：行政院環保署於92年4月8日正式發函被告停
止招標事宜，而被告早於92年3月20日即已通知原告停止招標程序，被告於環保署未強制被告停止招商之情形下，非但未顧及原告之正常期待，於協商過程中努力向環保署爭取繼續補助經費，已違背原告對締約協商之一般正常期待，顯然違反誠信原則之忠誠協商義務云云，惟查：環保署於92年1月10日立法院預算審查決議後，即已積極重新評估系爭計畫，於92年3月間即已與被告研商停建事宜，且係主動宣告停建系爭計畫，已如前述，故被告並非早於環保署宣布停建前，片面驟然停止招商程序，故亦無顯然違反誠實及信用方法之情事。
③原告雖主張：系爭計畫於91年7月23日招商時已經是第3次
招商，系爭計畫第1次招標於89年5月20日因無廠商參與投標而流標；第2次招標是在90年4月25日原告參與投標，遭被告以程序不符廢標，其廢標處分經行政院公共工程委員會審議判斷廢棄原處分，然被告不顧前揭審議判斷的結果，仍然於91年7月11日函知原告維持廢標處置，並希望原告參與第3次招商，經過上開招商過程，讓原告認定系爭計畫必會繼續興建，而積極參與申請，被告竟擅自停止招標程序，顯有違誠信原則云云。惟：被告就系爭計畫之第1次招標、第2次招標程序，乃屬獨立不同之招標程序，且原告既已不再爭議前揭招標程序，即無法再執前二次招標程序之事實，主張被告違反誠信原則。又被告第3次招商程序，既屬另依促參法所進行之獨立招商程序，且被告前揭停止招商程序，係依環保署於92年3月間政策變更而決定，均已如前述，從而自難認被告就此有何顯然違反誠實及信用方法。
六、按政府為推動公共建設、促進經濟發展、提升國民生活品質及公共服務水準，並顧及政府支出公共建設經費之短絀，乃積極引進民間參與公共建設，參照「獎勵民間參與交通建設條例」之條文，訂定促參法，利用「用地取得與開發協助」、「融資」、「租稅優惠」等獎勵措施，吸引民間參與公共建設。然政府推動公共建設，於決策、經費補助方面，尚需受立法部門之監督及審查，尤其有關環保領域焚化廠之興建，更需面對環境影響評估、民意抗衡等不確定因素影響，如有維護公共利益之需時，依促參法第11條、第13條規定，政府尚得行使緊急處分權，令民間機關停止興建或營運之一部或全部，故政府推動公共建設，仍應以公共利益為優先考量，而民間參與政府公共建設，除考量前揭優惠措施外，定當將前揭前揭風險列入參加與否之評估中。當然政府決定如常處於不確定之風險，亦當影響民間參與公共建設之意願，其間如何平衡，有賴政府部門慎思執行。本件被告停止系爭計畫之招商程序，依前揭所述決策過程及理由，本院認被告並無原告所主張之民法第245條之1第1項第1款、第3款之事由，從而原告主張被告應依民法第245條之1負締約過失之損害賠償責任，即無理由應予駁回。又原告之訴既已駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，自應併予駁回。
伍、本件判決之基礎已為明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證均已無礙於本院上開審認，爰不逐一論駁，附此敘明。
丙、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 27 日
民事第三庭 法 官 陳毓秀正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 95 年 11 月 27 日
書記官 吳美鳳