臺灣臺中地方法院民事判決 97年度國字第13號原 告 丙○○被 告 臺中市政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 甲○○上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國97年10月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣伍拾參萬伍仟零壹拾肆元，及自民國九十六年十二月八日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
訴訟費用新臺幣伍仟捌佰肆拾元由被告負擔。
本判決於原告以新臺幣壹拾柒萬玖仟元為被告供擔保後，得假執行。但被告如以新臺幣伍拾參萬伍仟零壹拾肆元為原告預供擔保，得免為假執行。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；又賠償義務機關拒絕賠償，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。本件原告前以書面向被告請求損害賠償，經被告於民國97年3月25日以府法賠字第0970066934號函拒絕賠償，並有臺中市政府拒絕賠償理由書（案號096043）在卷可稽，原告提起本件訴訟，已合於國家賠償法所定之前置程序。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。原告起訴聲明原請求被告應賠償原告新臺幣（下同）550,516元及法定利息，於訴狀送達後減縮訴之聲明請求被告賠償535,014元及法定利息（見本院97年10月30日言詞辯論筆錄），核為減縮應受判決事項之聲明，與上開法條規定相符，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、原告主張：
（一）原告為臺中市中華國小教師，原服務於臺中市軍功國小，於91年7月獲得國立中正大學法律學碩士學位，並於同年9月12日向被告申請改敘薪級。經被告以91年10月23日府人任字第0910158281號函核定薪額為本薪新臺幣（下同）390元。原告不服，提起申訴、再申訴，經臺灣省教師申訴評議委員會（下稱省評會）決定：「再申訴有理由，臺中市教師申訴評議委員會原評議決定應不予維持，原措施機關應依本評議書之意旨另為適法之處分。」惟被告於93年2月16日府人任字第0930023946號函仍以原薪級核定，嗣又於93年7月28日以府人任字第0930118904號函重新核敘原告薪級為410元，並註銷原處分，原告仍不服，再次提起申訴，遭臺中市教師申訴評議委員會（下稱市評會）決定不受理，提起再申訴，案經省評會評議決定：「再申訴有理由。臺中市教師申訴評議委員會原評議決定應予撤銷，並對原申訴案進行實體評議。」市評會於94年6月30日重行召開評議委員會議進行實體評議，仍評議決定為：「申訴駁回」。原告不服，提起再申訴，經省評會95年4月20日第94038號再申訴評議書評議決定：「再申訴有理，臺中市教師申訴評議委員會原評議決定應不予維持，原措施機關依本評議書之意旨另為適當之處置。」被告於95年5月22日以府人任字第0950097713號函重新核定原告薪級仍為本薪410元。原告仍不服，提起申訴，經市評會95年12月13日評議決定：「申訴有理由。臺中市政府應依本評議書之意旨另為適當之處置。」而被告收受評議書後，並未不服，且於97年5月15日以府人任字第0970107519號函重行審查核定原告薪額仍為410元。
（二）原告在職進修期間，除85及86學年度進修留職停薪年資不計服務年資外，其餘進修期間即87、89及90學年度（其中87學年度第2學期及89學年度第1學期原告更辦理休學），乃原告寫作論文期間，並未利用上班時間，且不影響教學工作，不應扣除其學經歷牴觸3年年資，並經市評會評議決定被告應依其評議書之意旨另為適當之處置，且於理由明確認定，被告應准原告寫作論文期間之學經歷併予採計，該申訴評議，因被告未提起再申訴，而告確定，被告本應依照教師法第32條規定，遵照市評會評議書之意旨，改核定原告之薪額為475元，並補發薪資差額。惟被告於97年5月15日重行審查核定原告薪額，竟不遵守確定評議決定，仍核定為410元，顯然違反教師法第32條規定，則被告所屬公務員於執行職務行使公權力時，即有故意或過失不法侵害原告之權利，致原告受有薪資差額之損失計535,014元。爰依國家賠償法第2條第2項，請求被告應負損害賠償責任等語。並聲明：⑴被告應給付原告535,014元，及自國家賠償請求書送達被告之翌日（96年12月8日）起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息；⑵願供擔保，請准宣告假執行。
二、對被告抗辯之陳述：教育部非本案之權責主管機關，亦非爭訟救濟機關；所為函釋並非行政處分，亦非司法裁判，對於系爭個案並無拘束力。被告不察，一再以此為據，並謂「依法行政」，實際上卻違反教師法第32條之規定，實乃對法制誤解之結果。
三、被告則以：
（一）按公立學校教職員敘薪標準表說明第5點規定：「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認，……」，且教育部歷年之函文亦指示：「教師在職進修取得碩士學位，依其新取得學歷核薪，並按服務年資每滿1年提敘1級，惟應扣除進修期間之年資。」、「寫作論文期間，雖未利用日間進修課程，惟仍屬進修期間，其服務年資之採計請仍依『公立學校教職員敘薪辦法』所附公立學校教職員敘薪標準表說明5：學歷與經歷時間牴觸者擇一採認之規定，扣除其在職進修年資後辦理。」、「教師進修碩士學位期間，曾辦理休學一年，以該休學期間並無進修之事實，尚毋需計入進修期間。」、「教師在職進修改敘採計之服務年資，係以辦理成績考核之學年度為計算標準，尚無法就不同學年度之畸零月數合併計算。」、「查本部88年8月6日台（88）人㈠字第88094834號函示：『中小學教師利用寒暑假期間出國進修或於國內碩士在職進修專班進修取得碩博士學位改敘，仍按現行規定，以較高學歷起敘，再採計服務年資按年提敘至本職最高薪止，並受學歷與經歷牴觸者擇一採認』原則之限制，即進修期間之年資均應扣除不得採計，上開規定已敘明取得較高學歷改敘仍按現行規定辦理，而現行對於教師在職進修取得學士、碩士、博士學位之進修期間，均係以其自入學至畢業之全部修業年限認定。」、「依現行規定，公立中小學教師在職進修取得較高學歷，得以新取得學歷起敘，並按服務年資每滿1年提敘1級至本職最高薪止，惟進修期間之年資應予扣除。另依本部81年4月27日台（八一）人字第21328號函釋，中小學教師在職進修取得碩士學位申請改敘，其寫作論文期間，仍屬進修期間，於採計服務年資時，應予扣除。查行政程序法第161條規定，有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。有關公立中小學教師在職進修取得較高學歷改敘，其服務年資之採計，應依上開函釋辦理。又教師法第32條規定，申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實執行，而教師申訴評議委員會組織及評議準則第31條第2款定，再申訴評議書送達於再申訴人者，即為確定。爰教師申訴案件經評議原處分不予維持者，宜在不違反本部現有規定原則下，重為『適法』之處分。」、「教師進修『碩士』學歷辦理改敘者，因國內目前尚無夜間部研究所之設置，且並無全面要求教師需具碩士以上學位，爰該等教師尚無法且無依據比照夜間部進修方式併計進修期間之年資。又教師在職進修取得碩士學歷辦理改敘，採計不含進修期間之服務成績優良年資，其進修期間之認定，與『有無利用上班時間進修』或『有無影響教學』因素無涉」等語，均認為進修期間之服務年資不得作為採計提敘薪級之用，故原告於91年7月取得碩士學位，自應扣除其學經歷牴觸3年年資，則被告依法行政，因而核定原告薪額，自無違誤，更無故意或過失不法侵害原告權益之情事。
（二）依行政程序法第161條規定，有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。被告依教育部前開函釋規定，重行審查原告取得較高學歷薪級改敘案，並核定其薪額，於法並無不合。
（三）被告就教師在職進修取得碩士學歷申請薪級改敘，提起申訴、再申訴，其評議結果如違反現行教育部所頒法規及函釋時，被告重行處分時應如何適用法令疑義乙案，教育部亦函示被告應依前函內容：「教師在職進修取得碩士學歷辦理改敘，採計不含進修期間之服務成績優良年資，其進修期間之認定，與『有無利用上班時間進修』或『有無影響教學』因素無涉；且依行政程序法第161條規定，有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，教育部93年1月30日台人㈠字第0930009716號函已敘明有關公立中小學教師在職進修取得較高學歷改敘，其寫作論文期間，仍屬進修期間，於採計服務年資時，應予扣除，故服務年資之採計，自應依上開規定辦理。」辦理。
（四）依公立學校教職員敘薪辦法第1條規定，公立學校教職員薪級之核敘，除專科以上學校教員外，依該辦法之規定。是以，除專科以上學校外，全國國中小教師薪級之核敘，均應以該辦法為準據，自無裁量權可言。爰被告於核敘教師薪級時，自應依該辦法之規定辦理，其中所遇適用疑義之事，理當由全國最高主管教育行政機關教育部釋示，並遵其函釋辦理，以維教師敘薪之一致性及公平性，地方政府尚不得違反全國一體適用之規範，恣意妄為另定規章隨意行之。如依原告主張，被告僅需依市評會意旨改核定其薪級即可，不需過問教育部，如此作為，教師薪級之核敘即失其準據，教育主管機關所核教師薪級之合法性、公平性定遭質疑，其體制規範蕩然無存。
（五）綜上，被告就原告權益及適用法令疑義，已積極函請教育部多次釋示在案，依國家賠償法第2條第2項規定，國家負損害賠償責任者，須以公務員之行為有故意或過失及違法等要件為前提，被告悉依主管機關教育部訂定並有效下達之敘薪辦法及其依職權作成之解釋性函令辦理，應無該條項前段因故意或過失不法侵害請求權人權利之情事，原告請求，應無理由等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴及假執行之聲請。
四、兩造不爭執之事實：
（一）被告原係臺中市軍功國民小學教師，於91年7月取得碩士學位，並於同年9月12日向被告申請改敘薪級，被告依以其碩士學歷自245元起敘，採計原告服務年資11年（自77學年度起至89學年度止，其中85及86學年度進修留職停薪年資不計），並扣除其學經歷牴觸年資3年（87、89及90學年度，其中88學年度休學，不計入進修期間；另87學年度第2學期及89學年度第1學期辦理休學，係分屬不同學年，各學年度休學未達1學年，仍計入進修期間），核定薪額為本薪390元。
（二）原告不服上開處分，主張其進修及寫作論文期間並未利用上班時間，且不影響教學，不應扣除其學經歷牴觸年資，且認教育部有關學歷與經歷時間牴觸擇一採認等限制規定違反平等原則，向市評會提起申訴，請求改敘薪額為475元，經市評會92年7月22日以府教特字第0920110693號函送評議決定書：「申訴駁回」，原告不服遂向省評會提起再申訴，省評會於92年11月4日以府文特教字第0920900522號函送評議決定書：「再申訴有理由，臺中市教師申訴評議委員會原評議決定應不予維持，原措施機關應依本評議書之意旨另為適法之處分。」
（三）被告收受省評會評議決定書後，於92年12月17日、93年1月15日分別以府人任字第0920202038號、以府人任字第0930009103號函請教育部解釋，被告根據教育部函釋，於93年2月16日府人任字第0930023946號函仍以原薪級核定，嗣又於93年7月28日以府人任字第0930118904號函重新核敘原告薪級為410元，並註銷原處分（因時間之經過，服務年資繼續累計結果），原告仍不服，再次提起申訴，遭市評會於93年8月27日決定不受理，原告提起再申訴，案經省評會評議決定：「再申訴有理由。臺中市教師申訴評議委員會原評議決定應予撤銷，並對原申訴案進行實體評議。」市評會乃依省評會之評議決定進行實體評議，並於94年9月19日決定駁回原告之申訴，原告不服，再次向省評會提起再申訴，省評會於95年4月20日第94038號再申訴評議書決定：「再申訴有理由。臺中市教師申訴評議委員會原評議決定不予維持，原措施機關應依本評議書之意旨另為適當之處置。」
（四）被告收受省評會評議決定書後，於95年5月22日以府人任字第0950097713號函重新核定原告薪級仍為本薪410元。
原告仍不服，提起申訴，經市評會95年12月13日評議決定：「申訴有理由。臺中市政府應依本評議書之意旨另為適當之處置。」其理由略以：依教育部79年12月12日台（79）人字第61782號函釋意旨，教師進修取得較高學歷欲申請提敘薪級，是否適用「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」而予以扣除進修年資，似仍應依「有無利用上班時間進修」及「有無影響教學」為斷。應再審究者為原告是否有利用上班時間書寫論文，按以舉證原則而論，主張積極事實之一方應負舉證責任。本件關於原告有無「利用上班時間書寫論文」一事，原則上應由主張有該事實之一方負舉證責任，而認為被告並未提出證據證明原告有所違失，且原告主張其並無利用上班時間書寫論文，並提出相關事證，是以堪認原告所訴可採，本案被告應准予原告寫作論文期間之學經歷併予採計等語。
（五）嗣原告雖對上開市評會95年12月13日評議決定不服，向省評會提起再申訴，請求改核定薪額為475元，省評會於96年5月23日評議決定再申訴駁回。原告不服，乃提起行政訴訟，經臺中高等行政法院於96年11月15日以96度訴字第00335號判決駁回原告之訴。而被告對上開市評會95年12月13日評議決定，並未提起再申訴，則市評會95年12月13日評議決定已告確定。
（六）被告於97年5月15日以府人任字第0970107519號函重行審查核定原告薪額仍為410元。
（七）原告寫作論文期間之學經歷如併予採計（即不扣除其學經歷牴觸3年年資），則91學年度起至96學年度原告之薪資尚應補發差額合計535,014元。
五、得心證之理由：
（一）按人民對於公務員為（或不為）行政處分而執行職務、行使公權力時，認有違法不當者，除得依行政爭訟程序尋求救濟外，當然亦得依國家賠償法請求賠償，且二者併行不悖，應無先後次序之限制，始符法律保障人民權利之本旨。至於行政訴訟法第12條第1項、第2項規定：「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。」，其立法目的係為防止對於同一基礎事實所衍生之民、刑事訴訟及行政訴訟，由於不同法院對事實認定歧異，致生裁判結果互相牴觸之情形而設，並非因此剝奪人民之民事或刑事訴訟權。故民事之裁判，如以行政處分是否無效或違法為據者，苟行政爭訟程序尚未開始，民事法院審判長即應依民事訴訟法第199條第2項規定行使闡明權，曉諭當事人就行政處分是否無效或違法，先依行政爭訟程序確定之。若當事人已表明不循行政爭訟程序請求救濟，或捨棄該行政程序救濟之途，而選擇逕行提起民事訴訟請求國家賠償者，民事法院固不能否認該行政處分之效力，然究非不得就公務員為該行政處分行使公權力時，有無故意或過失不法侵害人民權利之情事，自行審查認定（最高法院96年度台上字第1595號判決參照）。本件原告於行政爭訟程序完結後，復提起民事訴訟請求國家賠償，揆諸前開說明，尚無不合。
（二）次按權利之侵害，以違法為原則，以適法為例外，被害人主張因公務員執行職務行使公權力之行為，致自己之權利受侵害，依國家賠償法請求國家賠償時，則依舉證責任分配之原則，被害人祇須證明權利侵害之事實即為已足，而賠償義務機關則非證明阻卻違法事由之存在，不得免其責任（司法院第一廳70年9月4日 (70)廳民一字第0649號函）。本件原告主張因被告違法之措施，致其權利遭受侵害，已為被告所否認，則原告祇須證明權利侵害之事實即為已足，而被告除非能證明存有阻卻違法事由，否則不得免其責任。
（三）再按「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。教師申訴評議委員會……組織及評議準則由教育部定之。」教師法第29條定有明文。而上開法律授權訂定之教師申訴評議委員會組織及評議準則第24條復規定：「申訴有理由者，申評會應為有理由之評議決定；其有補救措施者，並應於評議書主文中載明。」又評議決定確定後，學校或主管教育行政機關應依評議決定執行，主管機關並應依法監督其確實執行，教師法第32條及教師申訴評議委員會組織及評議準則第32條均有類似之規定，是申訴評議決定具有拘束教師、原處分機關之效力，洵無疑義。本件市評會95年12月13日評議決定，除於主文載明被告應依該評議書之意旨另為適當之處置外，並於評議理由第6段就學經歷應否併計乙節，明確認定：「本件關於申訴人（即原告）有無『利用上班時間書寫論文』一事，原則上應由主張有該事實之一方負舉證責任，而原措施機關（即被告）並未能提出證據證明申訴人有所違失，且申訴人亦主張其並無利用上班時間書寫論文，並提出相關事證附卷足稽，堪認申訴人所訴可採。本案原措施機關應准予申訴人寫作論文期間之學經歷併予採計。」且該評議決定，業已確定等情，均為兩造所不爭執，是關於被告另為處置之內容業已明確，被告即應依教師法第32條規定，應據以確實執行，即准原告寫作論文期間之學經歷併予採計，然被告嗣後於97年5月15日以府人任字第0970107519號函重行審查核定原告之薪額時，卻仍未將原告寫作論文期間之學經歷併予採計，被告該項處置行為，顯然違反教師法第32條之規定，是原告主張被告於97年5月15日重為處置，違反教師法第32條規定，要非無稽。
（四）次查原告寫作論文期間之學經歷如併予採計（即不扣除其學經歷牴觸3年年資），則91學年度起至96學年度原告之薪資尚應補發差額合計535,014元等情，為兩造所不爭執，堪信為真，而前開市評會95年12月13日評議決定，認被告應准予原告寫作論文期間之學經歷併予採計，已如前述，則原告主張：被告未依市評會評議決定核定其薪額，致91學年度起至96學年度薪資，伊受有短少535,014元之權利損害，亦值採信。
（五）被告雖抗辯：伊就原告權益及適用法令疑義，已積極函請教育部多次釋示在案，伊悉依教育部訂定並有效下達之敘薪辦法及其依職權作成之解釋性函令辦理，應無不法侵害原告權利之情事等語，固據提出其與教育部間歷年往來公文多份附卷可稽，然如前述，申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實執行，為具法律位階之教師法第32條所明定，即申訴評議決定具有拘束被告之效力，則被告尚不得以其遵守法規位階係屬命令之公立學校教職員敘薪辦法，或服從上級行政機關之解釋令函，而拒絕接受確定申訴評議決定，是被告前開所辯雖屬實情，然未足為違法性阻卻之原因；此外，被告復未能舉證證明其另有阻卻違法事由之存在，則被告辯稱，其不負國家賠償責任云云，委無足採。
（六）復按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文；又關於公權力之範圍係指國家或其他公法人作用中，除開私經濟作用及營造物之設置或管理以外之作用而言；而所謂不法，乃指公務員之積極行為明顯抵觸法律規定而言。本件被告所屬公務員於執行職務行使公權力時，違反教師法第32條規定，未依市評會評議決定而為處置，致原告薪資權利受有535,014元之損害，則被告至少有未依法行政之過失，且又未有阻卻違法事由之存在，是原告依前開規定主張被告應負國家賠償之責，即屬正當。
（七）按給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任，民法第229條第2項前段定有明文。又遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。但約定利率較高者，仍從其約定利率。應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5，民法第233條第1項、第203條亦有明文。本件原告對被告之損害賠償請求權，核屬無確定期限之給付，既經原告以書面向被告請求賠償，被告迄未給付，當應負遲延責任，而原告國家賠償請求書於96年12月7日送達被告，有其提出之中華郵政掛號郵件收件回執1紙附卷可憑，是原告請求自國家賠償請求書送達被告之翌日即96年12月8日起，按週年利率百分之5計算之法定遲延利息，核無不合。
（八）綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告賠償其損害之金額535,014元，及自國家賠償請求書送達被告之翌日即96年12月8日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。又原告據國家賠償法第2條第2項前段之規定請求被告賠償，既已獲勝訴判決，其另依同條項後段之規定，請求被告賠償，自無庸再予審酌。
六、本件原告陳明願供擔保，聲請宣告假執行，經核無不合，爰酌定相當之擔保金額准許之。併依民事訴訟法第392條第2項規定，職權宣告被告預供相當之擔保金額後得免為假執行。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後核與判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 97 年 11 月 14 日
民事第二庭 法 官 楊國精正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 97 年 11 月 14 日
書記官