臺灣臺中地方法院民事判決 97年度訴字第1398號
97年度訴字第1415號97年度訴字第1417號97年度訴字第1419號97年度訴字第1420號原 告 保證責任臺中縣清水合作農場法定代理人 壬○○原 告 辛○○
丁○○乙○○戊○○丙○○
1號前6原告共同訴訟代理人
楊明山 律師原 告 蔡奕壬
庚○○前1原告訴訟代理人
楊明山 律師被 告 彰化縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 己○○
吳榮昌 律師上當事人間租佃爭議事件，經臺中縣政府調處不成立移送前來，本院命為合併辯論，經於97年9月30日言詞辯論終結，合併判決如下：
主 文原告先位之訴均駁回。
確認原告保證責任臺中縣清水合作農場就附表一、二、三、四、五所示之土地，對被告之耕地租賃關係存在。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、兩造之聲明：
一、原告：㈠原告保證責任臺中縣清水合作農場（下稱清水合作農場）、辛○○（97年度訴字1398號）：
①先位：確認原告辛○○就附表一所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
②備位：確認原告清水合作農場就附表一所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
③訴訟費用由被告負擔。
㈡原告清水合作農場、丁○○、乙○○、戊○○、丙○○（
97年度訴字第1415號）①先位：確認原告丁○○、乙○○、戊○○、丙○○就附表二所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
②備位：確認原告清水合作農場就附表二所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
③訴訟費用由被告負擔。
㈢原告清水合作農場、蔡奕壬（97年度訴字第1417號）
①先位：確認原告蔡奕壬就附表三所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
②備位：確認原告清水合作農場就附表三所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
③訴訟費用由被告負擔。
㈣原告清水合作農場、庚○○（97年度訴字第1419號）
①先位：確認原告庚○○就附表四所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
②備位：確認原告清水合作農場就附表四所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
③訴訟費用由被告負擔。
㈤原告清水合作農場、丁○○、乙○○（97年度訴字第1420
號）①先位：確認原告丁○○、乙○○就附表五所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
②備位：確認原告清水合作農場就附表五所示之土地對被告之耕地租賃關係存在。
③訴訟費用由被告負擔。
二、被告：㈠原告之訴駁回。㈡訴訟費用由原告負擔。
貳、原告起訴主張：原告清水農場成立於民國36年間，自光復後即向政府領租公有耕地，分配所屬場員耕作迄今，迭經政府組織變革，其中現屬被告彰化縣政府所有之公有耕地面積約50幾公頃，分由所屬約百餘名場員耕作。附表一（配耕於原告辛○○）、二（配耕於原告丁○○、乙○○、戊○○、丙○○）、三（配耕於原告蔡壬癸）、四（配耕於原告庚○○）、五（配耕於原告丁○○、乙○○）所示之土地，亦分別配耕於原告辛○○等人。原告清水合作農場非營利機構，由臺中縣政府督導與管理，向所屬場員按期收取租金後，同額轉交被告，於法律上雖有法人人格，但實質上僅靠原始入股金與被告發給之補助建設費維持，猶如大家長為眾多場員向被告領耕耕地後，配耕予場員實際耕作，僅為被告與承耕之場員間的溝通橋樑或轉運站，原告清水合作農場向被告領租附表一、二、三、四、五所示之土地後，即將耕地之租賃權轉讓所屬場員（即原告辛○○等人），由場員原告辛○○等人實際耕作，故個別場員就實際耕作之耕地，取得耕地承租人之權利；即使原告辛○○等各別場員未取得租賃權，原告清水合作農場就附表一、二、三、四、五所示之土地亦有耕地租賃權，惟94年1月間臺中縣政府進行臺中港特定區市鎮中心市地重劃，被告依市地重劃實施辦法、平均地權條例第63條之相關規定應補償承租戶，被告竟於民國96年6月11日以府財產字第0960114802號函原告清水合作農場稱：「關於貴場承租本府經管坐落臺中縣○○鎮○○段27、164、205、
330、470、504、659、1188、1299、1393、……地號等所有縣有耕地，查有未自任耕作情形，依據耕地三七五減租條例第16條規定，貴場承租本府經管所有縣有耕地租約無效」云云，欲全盤否定原告等之租賃權圖卸補償責任，爰依法請求判決如聲明欄所示之先、備位聲明。
參、被告則以：被告與原告清水合作農場之場員間未曾訂定任何租賃契約，被告與原告間歷年訴訟（本院72年訴字第8376號判決、高等法院臺中分院73年度上字第798號判決、最高法院74年度台上字第88號判決；本院86年度訴字第2479號判決）、原告清水合作農場歷年來函、相關文書資料，亦均足證明租賃關係存在於被告與原告清水合作農場之間，原告清水合作農場如何經營承租之耕地，與被告無關。又被告與原告清水合作農場間僅存在1份租賃契約，並非依個別土地與原告清水合作農場成立租賃契約，民國95、96年間，被告與原告清水合作農場雙方派員會同勘查出租耕地使用情形，其結果部分耕地確有未自任耕作之情形，依耕地三七五減租條例第16條第1項、第2項之規定，原告清水合作農場所承租之耕地全部租賃契約無效等語資為抗辯。
肆、經查：
一、以下之事實為兩造所不爭，本院採為判決之基礎：㈠日治時期1920年台灣行政區改制，採州郡市（街庄）（相
當於現在的市鎮鄉）制，全台設5州2廳，台中州（下轄今之台中縣市、南投、彰化縣）廳（即州政府）置於台中市，下轄東勢、豐原、大甲、大屯、彰化、員林、北斗、能高、新高、南投、竹山等11郡。1945年（民國34年）戰爭結束後，國民政府接管，成立台中縣政府，行政區名稱變更，台中州改稱台中縣，所屬各郡改稱為區；1950年（民國39年）推動地方自治，縣市鄉鎮首長由官派改為民選，並將台中、南投、彰化分治設縣，台中市升格為省轄市，彰化縣政府於1950年（民國39年）10月21日成立。
㈡附表所示土地於台灣光復（民國34年）後，由當時之台中
縣政府依台灣省行政長官公署公布之「臺灣省公有耕地放租辦法」之規定放租於原告清水合作農場。彰化縣由原臺中縣分治設縣後，系爭土地由原臺中縣政府移交由彰化縣政府管理（民國44年2月接管），彰化縣政府取得耕地出租人之地位。原告清水合作農場與原台中縣政府領租公有耕地之原始書面租約已不存在。截至民國95年12月31日止，經被告彰化縣政府清查之結果，其出租與被告清水合作農場之公有耕地共1,137筆，面積528,934.99平方公尺。
㈢民國95年、96年間原告清水合作農場與被告彰化縣政府派
員會同勘查出租耕地使用情形，經查計有132筆、合計面積7.0 16491公頃土地遭舖設水泥、瀝青、搭蓋鐵皮、磚房建物田地目土地開挖水池供養殖使用，或養地目，經填土供耕種使用遭堆置建築廢棄物、雜物等行為。附表一至五所示之土地並無上開情形。
㈣被告彰化縣政府於民國96年6月11日以府財產字第0960114
802號函原告清水合作農場稱：「關於貴場承租本府經管坐落台中縣○○鎮○○段27、164、205、330、470、504、659、1188、1299、1393、．．．．．地號等所有縣有耕地，查有未自任耕作情形，依據耕地三七五減租條例第16條規定，貴場承租本府經管所有縣有耕地租約無效」。
二、本院認場員與被告間就各別配耕之土地並無耕地租賃關係，其理由如下：
㈠兩造對於本件系爭土地係民國36年間政府機關依前台灣省
行政長官公署所制定之台灣省公有耕地放租辦法所放租之公有耕地並無爭執。臺灣省公有耕地放租辦法（民國87年1月21日廢止）第2條規定：「本辦法所稱公有耕地，係指日人在本省所有之公有田，畑及廢置之公用地，與日人在本省私有耕地而言」，已明定放租之標的為日人在台灣遺留之公、私有耕地，據此以觀，台灣光復初期之公有耕地放租，實係接收日人財產處理序程之一環，有其時代背景及政策之方向。按臺灣於民國34年10月25日光復後，即由我政府（按係指行憲前之國民政府，行憲後成立中華民國政府）及有關機關、學校、院所、場廠、公司等分別進駐並接收日本政府及所屬機關、學校、場所等管有的財產和土地。臺灣省行政長官公署亦於35年4月22日訂頒「臺灣省公有土地處理規則」，以為接收處理之依據。對於日人私有土地，以戰後和約尚未簽訂，中、日仍屬敵對狀態，敵國人民所留財產，自應收歸國有，故亦經行政長官公署先後發布「前日人公有土地暫行處理辦法」、「臺灣省接收日人財產處理準則」、「臺灣省接收日資企業處理實施辦法」等多項規章，以為各機關學校接收處理日人公私有土地財產之依據。惟以中央、省、縣各機關隸屬不同，軍、公、學校、研究、試驗、場廠、公司性質各異；為期統合齊一，臺灣省行政長官公署又特別設立「臺灣省日產處理委員會，會同各有關機關辦理。但以舊制解體，新制尚末建立，而盜賣、侵佔、矇蔽、隱匿情事極多，長官公署乃於35年6月定頒土地登記報表，限令一個月內填表申報，否則嚴予懲處。對公有耕地則更制頒「臺灣省公有耕地緊急清查辦法」，並依該辦法第二條規定，由公署組織「公地清查團」，動員省縣人員，全面專案清查。計經清查結果，填表報送之機關團體，共有244個單位，土地面積達347,041甲。其中屬於田、畑 (旱)兩地目（即耕地）者共有181,490.7912甲 (折合176,038.45 45公頃)。此即辦理公有耕地放租及劃撥各機關學校留用公有耕地之範圍。前項經清查接收之公有耕地，其在日據時期之權屬及面積如次：前總督府所有者：23, 453.9900甲、前州廳所有者：5,213.7063甲、前街庄所有者:5,623.5550 甲、前日人私有者：10,304.3028甲、前日人會社所有者：121.089.5
304甲、前移民村所有者：5,517.7109甲、前河川浮復地：6,517.0384甲、前軍事用地：3,773, 3574甲。合計：181,490.7912甲（以上見前內政部地政司長、中國地政研究所所長張維一著，「公有耕地放租─臺灣土地改革的第一大步」第8頁，土地問題研究季刊，民國92年9月）。依據臺灣省公有耕地放耕辦法重新放租者，占全部公有耕地
58.9%。其餘41.l%，則為各公營事業機構供應原料之自營農場及政府機關或職業學校為農事示範、實驗、育苗等而留用之耕地（同上文第10頁）。似此國民政府大規模接收日產，並將日人之公私有耕地大規模放租之情形，實有濃厚之公行政色彩，不能與私人間之耕地租佃關係等同而論，前者係依法行政、後者係私法自治契約自由，所依循之法理迥不相同。司法院大法官會議釋字第448號解釋稱：
「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。……」，雖指行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行政處分，惟最高行政法院（原行政法院）61年裁字第15 9號判例則謂：「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，……」，直指行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，係基於公法為國家處理公務。解釋兩造間之耕地租約，自應考量當時之法規狀況，及公地放租此一土地改革之重大施政作為所欲達成之政策目標為何？㈡臺灣省公有耕地放租辦法施行細則（民國87年1月21日廢
止）第12條規定：「凡經放租之公有耕地，合作農場以農場名義，農戶以『戶長』（部分法規誤繕為『農場』）名義，分別與政府訂立租約，……」，明文規定放租之對象為合作農場時，應以合作農場之名義訂立租約，僅在零星土地放租與各別自為耕作之農民時，始由戶長與政府訂立租約（臺灣省公有耕地放租辦法第4條、第8條），換言之，在放租與合作農場之大面積公有耕地時（依同辦法第5條之規定：公有土地在300 畝以上，而有農戶10戶以上集中一處者，得設置合作農場，領租公有耕地經營之；同辦法第4條規定：公有耕地一律放租合作農場使用。但不合於合作農場經營之零星土地，得放租與自為耕作之農民使用），其承租人應為合作農場，放租之零星公地其承租人始為各別農戶，如認實際配耕之場員於獲配土地時與放租機關間成立耕地租賃關係，與放租當時所依據法規明文規定有所牴觸。
㈢應說明者，為何以公有耕地放租以合作農場為對象，不直
接放租給農民？公有耕地放租辦法之實施，主要目的在杜絕包租轉佃和減輕承租農民之地租負擔，以改善其生活，另一重要目的在獎勵合作經營，以改進農業生產方式（同上文第10頁），公有耕地放租與合作農場並非出於由合作農場代機關管理公地之目的。以現在的眼光來看，不論合作農場之制度的推行是否成功，合作農場之推行，在農業史上為一巨大變革，有稱之為亞洲土地改革的起床號，在經濟蕭條的舊臺幣時期，政府推行合作農場措施，本身就具有社會主義的實踐意義，更有劃時代的歷史意義（葉龍彥，臺灣戰後初期的合作農場1945年至1949年，臺北文獻直字第137期，第138頁、第139頁、第124頁，民國90 年9月），台灣地區創辦合作農場之緣起，為民國35年（1946年）2月25日在南京的行政院公布全國設置合作農場辦法，其宗旨在發展農業合作，實行集體生產。於是，臺灣省行政長官公署民政處合作事業管理委員會於同年8月13日召開第一次委員會議，並在遵照中央法令，適應本省實際情況下，通過工作綱要，首次倡辦各合作農場及合作工廠。同年底，由各縣市政府辦理合作農場（或集體農場）之登記，內容包括登記表、登記證、報單（含名稱、地址、面積、經營種類、資本數額、經理及場員年資等），並得附送組織章程、場員名冊、職員名冊、業務計畫及農場面積等。進而在民國36年（1947年）元月20日，省民政處合作事業管理委員會公布組織規程，將全省合作農場及合作工廠管理事項，劃歸合管會的合作農場指導室來管轄，合作農場指導室再分組辦事。越五日，省政府公布「臺灣省設置合作農場實施規則」，強調本省合作農場以實施行政院公布之設置合作農場辦法為目的。但在試行初期，其耕作部分得視各農場實際情況，由分耕而後漸進於合耕（同上文第126頁）。臺灣創設合作農場之社會背景為：①地權的過度集中：光復之際，臺灣可耕土地的面積，70%集中在少數的大地主和富農手中，而其餘的30%，平均自耕農占43.67%，佃農占56.33 %像這種土地集中在少數地主手中，必然導致農業生產的退步，原因是：⑴地主與佃農自成榨取與被榨取的關係，社會不能調和發展，⑵地主只知道收租計算，並不顧慮土地改良和農業改進，⑶佃農負擔過重，根本無力改良農業生產，如有力量改良而增加收獲，地主便可增收佃租，反而使佃農負擔加重。這些因素迫使人數較多的佃農施行所謂「掠奪農法」的粗放經營，土地自然日趨荒廢，農業日益退步。②農業的規模過小。西洋人曾說：「中國的農場，不過是像西洋的花園一樣大」。臺灣的全部耕地面積，平均每一農戶可分得30公畝，但實際情形，一家農戶耕種面積不到7至5市畝，這樣的小農戶，竟占有43%以上。如果再放寬尺度來看，不到30畝的農家，占有80%以上，這與歐美各國的農業規模來比較時，實在小得可憐。③農場面積的零星分散。④農家的實際收益很低：⑴一般農家收入的半數以上，歸為少數地主所有；而此財富完全流溢到都市，並未還原回農村，也就無法培養農村經濟。⑵政府財源來自農村，多於商家與工廠，但政府對農村的措施卻不公允。⑶農家以其生產品廉售給商家，再向商家買入高價需用品，中間雙重損失，無形中增加農民負擔。⑷農家子弟多到都市受教育，返回農村服務的少而與農村脫節，從而加重農家負擔而致農村蔽陋（同上文第124頁、第125頁）。自以上之說明，在臺灣推行合作農場制度，有特有之條件（因光復自日本政府、日本會社及日人接收大量土地可供政府利用，藉由公權接收原始取得日人之不動產，以大面積土地創設合作農場），創設合作農場制度之目的，原係期待合作農場由「分耕合營」，過渡到「合耕合營」，擴大農地經營面積，化零為整、廢除田埂，充份利用土地，達成企業化有效之經營規模，期使勞力、資本、土地三項生產要素集合於一共同操作之生產單位，實行農業經營組織化，擴大經營面積，提高經營效率、增加農業生產、改善農民生活，與傳統家庭農場之生產模式以共同生活戶為單位，坵塊畸零狹小、技術落後、資金短絀，無法適應現代化企業化有效經營規模，明顯不同。（按依民國63年5月23日所發布之台灣省合作農場管理辦法第5條仍規定：「合作農場承租公有土地，應以合耕合營為原則，已承租公有土地之合作農場如採分耕合營制度者，應限期改革」）。再者，臺灣省公有耕地放租辦法第7條規定：「合作農場以所在地之縣（市）政府為主管監督機關，並以本行政長官公署設計考核委員會常務委員、財政處長、農林處長、合作事業管理委員會主任委員及專家一人，組織合作農場指導委員會為指導機關」，亦明定合作農場指導委員會合作農場之指導機關，委員會之成員除「本行政長官公署設計考核委員會常務委員」外、尚包括「財政處長」、「農林處長」、「合作事業管理委員會主任委員」，及「專家一人」，亦見合作農場事業之經營發展，除公有耕地放租之外，尚包括農業資金融通（見臺灣省公有耕地放租辦法施行細則第16條）、農業發展，及合作事業發展等各種政策目標之面向；此外，臺灣省公有耕地放租辦法施行細則第7條規定：「公有耕地佃租平均以正產物收穫總額四分之一為準，為求合作農場制度推行盡利計，政府得於各該合作農場應納佃租內，提出十分之二為生產改良及公益費用」，另由政府自應納佃租內對合作農場進行土地改良等費用進行補貼，以資助土地、農業設施之改良，獎助發展合作事業（原告清水合作農場於另案主張該部分費用係屬私法上委任之報酬），在在均顯示創設合作農場之目的不僅在擔任放租機關與承耕場員間溝通之橋樑或轉運站，工作僅在代放租機關管理公地、收轉租金，而是另有其積極之目標。且徵之事實，台灣確亦有採「合耕合營」之合作農場（葉龍彥前揭文第143頁，「推展至民國38年（1949年）3月，九如農場仍是全省唯一真正共耕共營共享的合作農場，其糧食採配給制，宿舍亦集體制，由場方建成後分配，整齊劃一，且場內設有國民學校一所，農民子弟入學均免費；此外另建農舍、醫療室、豬舍、公共食堂、公廁等則由省府補助」；張維一前揭文第10頁、第11頁，「在公地放租當時，經勘查適合發展之合作農場共有293處，土地面積約四萬餘甲（每甲合15市畝），……，適合一般耕作而成立合作農場者，至36年底，計有174場，場員l8,237戶，耕地面積2,156,2 86公畝（合21,000甲），當時協助發展之合作農場，分甲、乙兩種，甲種係由場員『合耕合營』，場方則統籌生產經營及收益分配，乙種則係『分耕合營』，合作農場僅從事部份技術性連繫協助及產品對外運銷工作。舉凡犁地、播種、鋤草、施肥、灌溉、收割等生產事項，均由場員就自己分耕之地界自行負責處理。由於農民自耕自營、勤勞操作之傳統習慣強烈，自負盈虧之自利心理趨使，致當時成立之合作農場174處，採取甲種合耕合營之方式者，僅雲林縣之虎尾、屏東縣之九如二處，其場地面積，僅100甲，不及全部合作農場土地面積的0.5%，而且此二處甲種合作農場，於民國40年公地放領前後，亦先後改為乙種合作農場，而其他合作農場，於公地放領之後，其自耕場員亦多逐年退場，就其取得所有權之耕地，自耕自營，成為一般自耕農民……」）。原告主張原告清水合作農場非營利機構，於法律上雖有法人人格，但實質上僅靠原始入股金與被告發給之補助建設費維持，猶如大家長為眾多場員向被告領耕耕地後，配耕予場員實際耕作，僅為被告與承耕之場員間的溝通橋樑或轉運站云云，誠屬誤會合作農場制度之目的，據此主張於配耕場員之時，放租機關即已同意租賃關係存在於場員與放租機關之間，自非可採。
㈣原告主張各別場員與被告間有租賃關係，另以最高法院52
年台上字第1014號為依據，該判例稱：「凡戶長出名承租之耕地，而由未分家之兄弟共同承耕，嗣後因分家關係，而將該租來之耕地分耕者，自應解為該戶長所訂租約，係自始以戶長資格代表未分家之兄弟全體所為之法律行為，其事後分耕，不僅與轉租情形有別，且應認為分耕人與出租人間，亦已發生租賃關係，無耕地三七五減租條例第十六條所定轉租無效之適用」，惟該判例係在闡釋家庭農場因分家而分耕原以戶長名義承租耕地時之法律適用，家庭農場因戶長死亡、分家等原因而分耕，應屬必然發生之自然現象，並將導致農場規模細分；而合作農場領租公地之目的係則係設定為由「分耕合營」過渡到「合耕合營」，係以公權力促成耕地大面積共同經營為目的，上開判決所釋與本件當事人間利益狀態正好相反，並無比附援引之餘地。
㈤租賃關係之成立，係以出租人與承租人間之信賴為其基礎
，承租人租賃權性質上不得讓與，除當事人間有得自由轉讓之特約，或經出租人之同意外，承租人不得將租賃權讓與第三人。原告主張附表所示之土地，已因租賃權之轉讓，而由個別場員與被告成立耕地租賃關係，惟被告已否認同意租賃權轉讓之事實，且未據原告舉證證明放租機關或被告如何同意租賃權轉讓，原告之主張亦非可採。
三、本件耕地之租賃契約，並未因其他配耕之場員「不自任耕作」而無效：
㈠被告主張原告清水合作農場附表一、二、三、四、五所示
之耕地租約無效，係以原告清水合作農場所領租，本件場員以外之其他場員所配耕之耕地有不自任耕作之行為（按係指舖設水泥、瀝青、搭蓋鐵皮、磚房建物填土供堆置建築廢棄物、雜物等積極行為，如肆、一之㈢所載），依耕地三七五減租條例第16條第2項之規定，不自任耕作部分之耕地，連其餘所有耕地之租約應一併無效。（被告彰化縣政府並未主張配耕於場員之行為係「轉租」）。
㈡原告清水合作農場與原放租機關（應係當時承續日治時期
台中州廳之「大」台中縣政府，而非事後成立之彰化縣政府），原係依35年12月31日臺灣省行政長官公署公布之「臺灣省公有耕地放租辦法」放租公有耕地，及訂立公有耕地租約。耕地三七五減租條例第16條第1項、第2項規定：
「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人」、「承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租」。所謂原定租約無效，固係指轉租（不自任耕作）及未轉租部分（未不自任耕作）之全部租約均無效而言，然究以同一租約為限，並非謂同一當事人間所訂其他非同一之耕地租約，亦概歸於無效（最高法院66年台上字第761號判例）。
㈢基於以下之說明，本院認為被告彰化縣政府無法證明原告
清水合作農場所領耕全部公有耕地係基於同一之耕地租約；且不能因部分場員有不自任耕作之情事，主張原告清水合作農場全部領租之公有耕地租約均無效：
①被告雖主張原告清水合作農場承租之被告縣有耕地，因
部分未自任耕作，全部縣有耕地租約均歸於無效。惟兩造就系爭耕地之原始租賃契約均無法提出（亦無現存之書面租約），已無從認為前揭未自任耕作土地，與本件系爭附表一、二、三、四、五所示之耕地，屬於同一耕地租賃契約之標的。
②公地放租之執行機關為當時之各縣市政府（臺灣省公有
耕地放租辦法第3條），放租之公有耕地則為「日人在本省所有之公有田，畑及廢置之公用地」、「日人在本省私有耕地」（同上辦法第2條），日人在臺灣之不動產因光復初期接收機關眾多，中央、省、縣各機關隸屬不同，軍、公、學校、研究、試驗、場廠、公司性質各異，經清查接收之公有耕地，依我國法律規定，分別劃定為國有、省有、縣市有及鄉鎮有（張維一前揭文第4頁）。執行公有耕地放租當時，縣市政府放租之公有耕地非僅縣有耕地一種（另有國有、省有、公營機關所有之耕地），且除放租之公有耕地法律上所有權之歸屬不同，有機關間接管再放租之問題外，尚須視公有耕地是否原已出租，而由縣市政府陸續審定接管調整放租（臺灣省公有耕地放租辦法施行細則第2條規定「出租之公有耕地」之放租程序、同細則第3條第1項規定「原屬留用或自耕之公有耕地」之放租程序）。此外，實際放耕公有耕地之前，尚涉及由臺灣省行政長官公署核定、行政長官公署會商決定各公營公司、公共團體、各軍種留用廢置軍事用地限度之問題待處理（見臺灣省公有耕地放租辦法第10、11、12條），以便該管縣市政府接管調整放租，自以上法規狀態以觀，公有耕地放租之標的眾多，程序繁複，實非一夕之間可以辦竣，被告彰化縣政府未經舉證證明，實無法認為民國36年執行公有耕地放租時，各縣市政府對各合作農場僅有一個放租行為，或僅有一個放租之公有耕地租賃契約。
③再就實際放租之執行程序而言，依臺灣省公有耕地放租
辦法施行細則第10條規定：「合作農場承租公有耕地面積，以按各該農場現耕農戶應租耕地面積之總和為原則」，係以各該農場現耕農戶應租耕地之面積之總和為合作農場承租公有耕地之面積，而非合作農場先承租一定面積之公有耕地後，再由合作農場配耕與各農戶。且公有耕地之放租實際執行時，尚進行實地調查、分配放租，依文獻上之記載：「臺灣省公有耕地放租辦法及相關規定公布後，行政政官公署即督責各縣市政府及有關機關，就已辦理之『現耕農戶』及『待耕農戶』登記成果，依公有耕地放租辦法之規定，辦理放租手續。茲將當時辦理之重點工作依臺灣省文獻委員會所編『臺灣土地改革紀實』節錄如次：㈠實地調整分配：為求公有耕地分配放租合理，於民國36年各縣市均成立『公有耕地放租委員會』；並於各鄉鎮區組織『公地放租小組』，並由縣市地政、財政、農林、合作等人員會同各鄉鎮公所組織之『放租小組』，實地依法調查、分配放租。㈡受配土地公示：按每戶土地分配清楚後，由承耕農戶將書明姓名之木牌插入田間，以資識別。㈢編造放租清冊：
每一鄉鎮分配完成後，即編造放租清冊以供訂約放租之用。㈣訂立租賃契約：凡經分配放租確定後，即由縣（市）政府與承租人之間，訂立租約。但合於組織合作農場之條件者，由合作人員輔導組織合作農場，並以合作農場名義訂立租約。㈤違法查察處理：……」（張維一前揭文第9頁、第10頁）。本件被告彰化縣政府並未舉證證明放租機關與合作農場僅訂立一個耕地租約之書面，已如前述；即使放租機關與合作農場僅訂立一個書面耕地租約，依上開公有耕地放租之程序，放租機關放租公有耕地時已將特定土地分配於特定農戶，並於現場將受配土地公示，而於訂約時由合作人員輔導組織合作農場，以合作農場之名義訂立租約，期能將「分耕合營」推動為「合耕合營」，租約標的之公有耕地實際所配耕之農戶可以區隔，各農戶領耕公有耕地之利益有別，以待推動「合耕合營」，自不能僅因其他農戶領耕之公有耕地不自任耕作，使其他農戶配耕之合作農場全部耕地租約均歸於無效。本院認即使只有一個書面租約，於解釋上亦應認為係依受配土地特定農戶之個數同時成立之多個耕地租約，被告自不能援引耕地三七五減租條例第16條第2項之規定，主張全部放租之縣有耕地租約均歸於無效。
④臺灣地區光復初期公有耕地之放租係在民國36年間，放
租後之民國40年6月7日總統公布施行耕地三七五減租條例（臺灣對私有耕地進行減租係在該條例公布施行前之民國38年間，由時任台灣省主席─當時台灣省行政長官公署已改組為台灣省政府─之陳誠於1949年1月宣布實施，1949年4月14日以行政命令公佈施行「臺灣省私有耕地租佃管理條例」，1949年5月下旬起迄6月中旬止，將所有業佃租約，除極少數因糾紛或地主住址不明等特殊情形外，均經登記換訂完畢。見王澤遠，陳誠與台灣土地改革上、下，中外雜誌，90年10月、11月；許介鱗，戰後臺灣史記卷一第95頁，1997年3月二版一刷，而非在該條例公布施行之後，耕地三七五減租條例之規定，係為私有耕地減租取得正當性之基礎，而非規範公地之減租，推行三七五減租係為達成土地改革之階段工作，公有耕地之土地所有人本即為公權力機關，本得自行決定減租，無須再以法律強制減租。參照臺灣省公有耕地放租辦法施行細則第7條所規定之租金額、耕地三七五減租條例第21條之規定，亦可得知。），該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定」，最高法院84年台上字第2332號判決闡釋稱：「耕地三七五減租條例係屬保護佃農，調整業佃間權利義務，協助達成耕者有其田目的之法律。故在該條例施行後，所有耕地租賃事項，在性質相同之範圍內，均應適用」，公有耕地放租係行政機關依法行政之作為，與私有耕地係屬私法上之契約行為有異，公有耕地放租之耕地租約僅在「性質相同」之範圍內，適用耕地三七五減租條例之規定，而非無條件一體適用。原告清水合作農場係放租當時政府政策獎勵推動之合作生產組織，並無法如自然人般從事農業體力勞動，於物理上自無可能「自任耕作」，且公有耕地放租與合作農場，本即設定其目標為「合耕合營」，初期階段則採「分耕合營」，由場員自任耕作，原告清水合作農場當無法自任耕作；況「公有耕地經放租後，縣市政府應會同民意機關隨時派員分區抽查，如發現有轉讓、頂替、包攬情事（人民如發現有上述情事，亦得逕報縣市政府）經查實者，除由縣市政府撤銷其租約外，並應支付該地一年租金相等額之違約金，同時報請地政局備查」（臺灣省公有耕地放租辦法施行細則第11條第1項），關於承耕之公有耕地有轉讓之情事，其法律效果係縣市政府「得撤銷其租約」、「支付違約金」，與耕地三七五減租條例第16條所規定轉租「原訂租約無效」亦不相同（前述施行細則係在民國87年1月21日廢止，時間尚在耕地三七五減租條例公布施行之後），耕地三七五減租條例第16條第1項「自任耕作」部分之規定，對於原告清水合作農場並不適用，不生原告清水合作農場（一部場員）不自任耕作，使全部耕地租約歸於無效之結果。被告彰化縣政府所引最高法院46年台上字第57號、66年台上字第761號兩件判例，核其內容，均係闡釋私有耕地出租與自然人之耕地租賃關係，與本件公地放租與合作農場不同，無適用之餘地。
伍、原告清水合作農場領租本件公有耕地，而原告辛○○等人則主張係配耕之農戶，被告彰化縣政府於96年6月11日函告原告清水合作農場稱承租之所有（全部）縣有耕地租約無效，致原告清水合作農場及辛○○等人在私法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決予以除去，原告清水合作農場及辛○○等人自有提起本件確認之訴之利益。依前所述，原告先位請求確認原告辛○○等就附表一、二、三、四、五所示土地對被告之耕地租賃關係存在，為無理由，應予駁回，而備位之訴請求確認原告清水農場上開土地對被告之耕地租賃關係存在，為有理由，應予准許。本件判決之結果已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，於判決之結果無影響，毋庸一一贅述，附此敘明。
陸、訴訟費用由敗訴之被告彰化縣政府負擔。另本件係屬耕地租佃爭議事件，依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定免徵裁判費，於本院審理期間，亦未發生其他訴訟費用，併確定訴訟費用之金額為新台幣0元。
柒、結論：原告之先位訴為無理由，備位之訴為有理由，依民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 14 日
民事第四庭 法 官 王 銘正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 97 年 10 月 14 日
書記官 柳寶倫