臺灣臺中地方法院民事判決 97年度訴字第1423號原 告 保證責任臺中縣清水合作農場法定代理人 己○○原 告 乙○○
戊○○丙○○丁○○上5人共同訴訟代理人 楊明山律師被 告 彰化縣政府法定代理人 卓伯源訴訟代理人 甲○○上列當事人間租佃爭議事件，原告提起租佃爭議調處不成立，經臺中縣政府耕地租佃委員會移送前來，本院於民國97年8 月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告先位之訴駁回。
確認原告保證責任臺中縣清水合作農場，就附表所列地號耕地，對被告依耕地三七五減租條例所訂耕地租約之租賃關係存在。
事實及理由
壹、原告主張略以：
一、原告清水農場自台灣光復後，即向被告彰化縣政府、台中縣政府、國防部軍備局等公家機關領租公有耕地，分配所屬場員耕作迄今；其中向被告領租公有耕地約50餘公頃，分由所屬百餘名場員耕作。民國94年1 月間，台中縣政府進行台中港特定區市鎮中心市地重劃，同年月14日公告禁止再耕種農林作物，重劃區內清水農場場員承租戶115 名，被告原須依平均地權條例第63條之相關規定，補償承租戶。惟上開重劃區內土地分配結果公告期滿前數日，被告竟於96年6 月11日以府財產字第0960114802號函通知清水農場，關於清水農場承租被告坐落於台中縣○○鎮○○段27、164 、205 等地號之縣有耕地，有未自任耕作情形，依耕地三七五減租條例第16條（下稱減租條例）規定，清水農場承租被告縣有耕地租約無效，欲以此推卸補償之責。然清水農場非屬營利機構，而由台中縣政府督導與管理，清水農場向被告領租公有耕地，係向所屬場員按期收取租金，依相同金額陳報轉交被告，雖有法人格，實質上僅靠原始入股金與被告發給補助建設費維持，僅猶如大家長，為眾多場員向被告領耕耕地，配耕予場員實際耕作，居被告與承耕場員間溝通橋樑，應認清水農場將耕地租賃權轉讓所屬場員（本件即原告乙○○、戊○○、丙○○、丁○○，下稱原告乙○○等4 人），即配耕予場員實際耕作。往昔被告處理清水農場承耕耕地有無水稻災歉等情，亦就個別耕地有無休耕公告之不同而異其處理，足見被告默認清水農場將耕地租賃權轉讓給個別場員，再依最高法院52年臺上字第1014號判例，意旨，亦應認個別場員就實際耕作耕地，取得承租人權利，僅被告就租賃權轉讓人清水農場之抗辯權，依民法第299 條第1 項規定得對抗配耕之個別場員。爰求予判決如先位聲明所示。
二、退步言之，亦應認耕地租約關係，至少存在於原告清水農場與被告之間。蓋原告清水農場與被告間自光復以來所放租之公有耕地，應係各別存在於各別耕地上，並非同一租賃契約之單一租賃關係。有關減租條例第16條所規定「未自任耕作」之租約效力認定問題，應就場員個別領耕之租賃關係予以觀察。被告上開通知函主張「全部租約無效」，違背行之數十年的慣例。且「自任耕作」，在法律適用上應採「目的性限縮解釋」，對屬非營利性的公益法人之清水農場，應無適用餘地，此由同條例第24條並未處罰法人，依法律體系觀察，益見明瞭。而司法院大法官會議釋字第208 號之意旨揭示扶植自耕農及保障農民係基本國策，清水農場與被告締約當時，承租多達50餘公頃公有耕地，雙方並受各種行政命令之約束，農場的角色猶如被告之左右手即幫忙收租，不致發生就承耕耕地剝削圖利情形，農場之角色為配耕單位並代收租金，與行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬武陵農場雷同，而所屬場員須自任耕作，係減租條例所定自任耕作法義務要求的對象，有無自任耕作之認定，應係以實際承耕之場員各別耕作情形來斷定，並施以相關制裁，始符合誠信原則等語。
三、並聲明：㈠先位聲明：請求確認原告乙○○等4 人就附表所列地號土地，對被告依減租條例所訂耕地租約之承租人權利存在。
㈡備位聲明：如主文第2項所示。
貳、被告抗辯略以：
一、本案係因被告所管坐落台中縣清水鎮權屬彰化縣縣有耕地，原出租予原告清水農場，95、96年間，雙方派員會同勘查出租耕地使用情形，並製作勘查紀錄，經會勘人員簽名確認。依減租條例第16條規定及內政部92年1 月20日內授中辦地字第0910020787號令，原告清水農場承租之縣有耕地，部分耕地查有未自任耕作情形，依上開規定，原告清水農場承租被告所管縣有耕地租約無效。
二、被告所管坐落台中縣境內之縣有土地，原依臺灣省公有耕地放租辦法第4 條規定出租予清水農場，而後為不定期租賃關係，被告出租清水鎮之縣有耕地，承租人僅清水農場，此從雙方往返公文，被告歷年開徵地租繳款書繳款人均為清水農場，災欠減租對象也是清水農場，並無其他人，被告亦從未同意與原告清水農場間之耕地租賃權讓與其場員。被告與清水農場於72年及86年間，尚因給付租金及給付報酬金事件經爭訟判決（本院72年訴字第8376號判決、台灣高等法院台中分院73年度上字第798 號判決、最高法院74年度台上字第88號判決及本院86年度訴字第2479號判決），明確證實被告與原告清水農場間租賃關係。清水農場以何種方式經營該承租耕地，或將承租耕地分配與其場員管理，均為其內部組織運作，被告無權干預亦未參與。再依放租辦法施行細則第12條規定，及原告清水農場於72年2 月8 日檢送承租被告公有耕地租賃契約3 份，函請被告惠予續約，暨被告每年依耕地等則開立繳款人為清水農場之「彰化縣縣有土地代金地租及罰鍰違約金收入繳款書」，供原告清水農場繳納佃租觀之，均足證被告與原告清水農場間僅存在1 份租賃契約。
三、原告清水農場提供予承攬台中縣政府台中港特定區（市鎮中心）市地重劃業務辦理地上物查估之亞興測量有限公司，該公司再提供被告「承租台中、彰化縣有土地（商業區內）」重劃區內耕地清冊，該清冊內所載承租人姓名有個別場員，亦有原告清水農場本身，其中不乏個別場員與清水農場租用同筆地號耕地情形，清冊內所列清水農場承租筆數87筆，面積合計2 公頃8,030 平方公尺，相關補償金可預見將由清水農場所領取，部分耕地之補償金則由場員領取，則被告出租與清水農場之耕地，豈不成為部分耕地具有租賃權轉讓關係，部分耕地無租賃權轉讓存在？此與原告主張自任耕作僅適用於場員，不適用於農場，而農場卻又能領取耕地補償金之事實嚴重矛盾？而台中縣政府提供予被告「台中港特定區（市鎮中心）市地重劃農林作物補償歸戶清冊（第一工區）」，農林作物所有人、農作改良物所有人原告清水農場依然在列，相關補償費亦由原告清水農場領取，此與原告所述承租之公有耕地均配耕予其場員耕種，場員係實際承租人及補償金發放對象（實際領取人）說法，顯然不盡相符等語。
四、並聲明：原告之訴駁回。
叁、本件經法官會同兩造確認不爭執事項如下（見本院97年8 月21日言詞辯論筆錄）：
⒈原告清水農場於36年成立，領租耕地全部為公有耕地，放租單位係被告彰化縣政府、台中縣政府及國防部軍備局。
⒉被告接管原屬日據時代台中州廳管轄之州產後，依臺灣省公
有耕地放租辦法之規定，將所管坐落台中縣清水鎮權屬彰化縣縣有耕地出租（一次放租）與原告清水農場（約1100多筆，面積約50餘公頃）。
⒊原始租賃契約書兩造均無法提出。
⒋原告乙○○等4 人係原告清水農場所屬之場員，就附表所列地號耕地係由原告清水農場配耕與原告乙○○等4 人耕作。
⒌附表所列地號耕地，並無被告與原告清水合作農場於95、96年間雙方會同勘查表列之情形。
⒍系爭耕地之出租有減租條例之適用。
肆、法院之判斷：
一、按民事訴訟法第247 條確認訴訟所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決予以除去之者而言（最高法院42年度臺上字第1031號判例參照）。原告起訴主張原告乙○○等4 人或保證責任台中縣清水合作農場（下稱清水農場）就附表所列地號耕地，對被告依減租條例所訂耕地租約之租賃關係存在，為被告所否認，並經台中縣租佃爭議調解委員會移送前來，足見雙方租賃關係存否不明確，且足使原告私法上地位有受侵害之危險，此項不安狀態尚非不得以確認判決除去之，因認原告提起本件訴訟有受確認判決之法律上利益。又當事人提起預備合併之訴，係以先位之訴無理由為停止條件，請求法院就備位之訴為裁判，法院應就先位之訴先為審判，必待先位之訴無理由（停止條件成就），始得就備位之訴為裁判。原告本件訴訟，既定有先後之順序，本院爰依其順序審酌，並於先位聲明無理由時，始就備位聲明為裁判，合先敘明。
二、先位之訴（先位聲明部分）部分：㈠按當事人主張有利於已之事實者，就其事實有舉證之責任，
民事訴訟法第277 條定有明文。又債權債務之主體應以締結契約之當事人為準，故凡契約上所載明之債權人，不問其實際情形如何，對於債務人當然得行使契約上之權利。且解釋契約，須探求當事人之真意，不得拘泥於所用辭句，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解，最高法院43年台上字第99號、17 年 上字第1118號著有判例可資參照。兩造對於被告係依臺灣省公有耕地放租辦法規定，將所管坐落台中縣清水鎮權屬彰化縣縣有耕地，放租與原告清水農場等情已不爭執（見不爭執事項１、２），並與35年12月31日臺灣省行政長官公署公布、36年1 月1 日施行之台灣省公有耕地放租辦法（已於87 年1月21日經台灣省政府以87府法四字第143012號令廢止）第4條規定：「公有耕地一律放租合作農場使用。…」，及台灣省公有耕地放租辦法施行細則第12條規定：「凡經放租之公有耕地，合作農場以農場名義與政府訂立租約。」相符。原告主張如附表所示地號土地，已因租賃權之轉讓，或因原告清水農場代表所屬場員領租耕地，配耕予場員實際耕作，而由個別場員（本件即原告乙○○等4 人）與被告間就所配耕之耕地間，成立租賃關係存在，自應就此有利於己之事實負舉證責任。
㈡本件依兩造所提出原告清水農場與被告或另一放耕單位台中
縣政府間歷年關於系爭土地計收租金、終止租賃關係等各項往來函文（見本院卷第142 至146 頁、148 至154 頁、232至233 頁），暨卷內彰化縣現有土地代金地租及違約金收入繳款書多紙，除明載原告向被告「承租」土地等文字，放租單位並始終以原告清水農場為繳款人，暨以其為承租、請求租金、續約等意思表示之相對人，依雙方所用辭句，業已表示本件當事人係以原告清水農場為系爭耕地租約債權債務主體之真意，再參酌台灣省公有耕地放租辦法以合作農場訂立租約之明文規定，本院自無從反捨契約文字，而認定逕以獲配耕之個別場員為承租人。且司法院大法官解釋釋字第208號亦明揭：「為貫徹扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀國計民生均足之基本國策，平均地權條例第11條規定，依法徵收及撥用之土地為出租耕地時，應就扣除土地增值稅後，補償地價餘款之三分之一補償耕地承租人，其所稱耕地承租人指承租耕地實際自任耕作之自然人及『合作農場』而言。」，94年12月16日修正之平均地權條例施行細則第8條 亦明定：「依本條例第11條、第63條及第77條規定得受領補償地價之耕地承租人，指承租耕地實施自任耕作之自然人或『合作農場』。」，在在顯示我國法律體系就公有耕地放租合作農場情形，並無捨法條文字，否定合作農場之承租人地位情形，堪認原告清水農場係立於承租人地位而向被告承耕土地無訛。至於原告所引用最高法52年台上字第1014號判例，依其全文：「凡戶長出名承租之耕地，而由未分家之兄弟共同承耕，嗣後因分家關係，而將該租來之耕地分耕者，自應解為該戶長所訂租約，係自始以戶長資格代表未分家之兄弟全體所為之法律行為，其事後分耕，不僅與轉租情形有別，且應認為分耕人與出租人間，亦已發生租賃關係，無減租條例第16條所定轉租無效之適用」，應係就同戶共爨及原共同耕作之兄弟或家長家屬，嗣因分家關係而有分管分耕事實，有無減租條例第16條轉租適用所為判解，與本件係依公有耕地放租辦法將公有耕地一律放租合作農場，顯然比擬，原告引用上開判例，謂本件租賃關係應存在於原告乙○○等4 人及被告間，即屬無憑。至於原告主張已由清水農場將耕地租賃權轉讓予乙○○等4 人，並獲被告同意云云，未據提出任何證據以實其說，委無可採。
㈢況依原告所主張本件耕地租賃契約，應以特定場員配耕特定
耕地認定其場員與被告間個別成立租賃契約，則原告清水農場與被告間之租賃關係是否存在，顯有疑義，原告亦自承如依台中縣政府及臺中縣政府耕地租佃委員會所採取法律見解，即區分「形式上承租人、實質上承租人」，勢必使法律關係更為複雜，治絲益棼，而使法律關係更加複雜，乃主張以「租賃權轉讓」之法律關係，作為先位之訴所憑理由（見原告97年7 月15日言詞辯論意旨狀）。然無論「形式上承租人、實質上承租人」，或租賃權轉讓，既涉及權利義務主體之變更，與公有耕地明定一律放租予合作農場之原意，顯然不符，均無從憑採。
㈣綜上所述，原告就其主張租賃契約係存在個別場員（即原告
乙○○等4 人）與被告間，並未舉證以實其說，原告先位之訴請求確認原告乙○○等4 人就附表所列地號土地，對被告依減租條例所訂耕地租約之承租人權利存在，無從准許。
二、備位之訴（備位聲明）部分：㈠按承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人
。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。減租條例第16條第1 、2 項定有明文。所謂原定租約無效，固係指轉租及未轉租部分之全部租約均無效而言，然究以同一租約為限，並非謂同一當事人間所訂其他非同一之耕地租約，亦概歸於無效，最高法院66年台上字第761 號著有判例。又本件原告清水農場與被告間，原係依36年1 月1 日所施行之公地放租辦法放租土地及訂立公有耕地租約，嗣40年6 月7 日公布施行減租條例，第1 條明定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，最高法院84年台上字第2332號判例揭示：「耕地三七五減租條例係屬保護佃農，調整業佃間權利義務，協助達成耕者有其田目的之法律。故在該條例施行後，所有耕地租賃事項，在性質相同之範圍內，均應適用。」，司法院大法官會議釋字第580 號解釋則明揭：減租條例之制定公布，係秉承憲法第143 條第4 項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153 條第1 項改善農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。其立法目的在藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，並奠定國家經濟發展方向。減租條例第16條第1 項關於轉租禁止之規定，係為穩定租賃關係而設，藉此實現扶植自耕農及改善農民生活基本國策之意旨。而政府於台灣光復初期實施土地改革，其中關於公地放耕部分，乃有鑒於日治時期，農民承租公地，多遭中間階級層層剝削，遂由政府統一放租，以杜絕包租轉佃和減輕承租農民之地租負擔，復為落實公地放租，並以合作經營方式改進農業生產方式，遂設立合作農場制度，以促進公有土地有效經營管理利用，其目的當亦與憲法第143 條第4 項扶植自耕農之農地使用政策，及憲法第153 條第1 項改善農民生活之基本國策相符。本件因公地放租所生法律關係，有無減租條例第16條租約無效規定情形，自應依據上開意旨，以為判斷。㈡查被告雖謂原告清水農場承租之被告縣有耕地，因部分耕地
有未自任耕作情形，關於被告所管縣有耕地，均有租約無效情形云云，然原告否認原告乙○○等4 人所配耕如附表所列地號耕地，與前開未自任耕作土地，屬於同一租約範圍，而兩造就系爭耕地之原始租賃契約書均無法提出（見不爭執事項３），已無從憑認前揭未自任耕作土地部分，與原告乙○○等4 人所配耕如附表所列地號耕地，屬於同一租賃契約標的物，而使此部分租約同歸無效。而被告雖謂：清水農場曾於72年2 月8 日函送公有耕地租賃契約3 份，請求續約，足見雙方存在1 份租賃契約云云，然並未提出原告清水農場於72年間所檢具之公有耕地租賃契約以為佐證，本件自無從認定雙方72年間所訂立租賃契約內容、暨雙方係存在幾個租賃契約，且卷附上開72年間函文內容，亦明載：「年久輾轉無法查出原有契約書…」（見本院卷第65頁），益徵雙方有無逐一訂立契約書，係一次同時就放租土地訂立一份契約，或陸續訂立多份契約，均無可考。而被告於每年開立地租繳款代金時，僅依照土地等則分別開立，此有「彰化縣縣有土地代金地租及罰鍰違約金收入繳款書」在卷可憑。又被告所提出清水農場承租彰化縣縣有耕地清冊（見本院卷第222至231頁），亦按土○○○鄉鎮○段號、面積、等則逐一記載，且被告於本件訴訟前，曾於92、93、94、95年間，因出租耕地災歉同意核減當期租金，並逐筆認定有無休耕事實，另於86年、88、89、95年間，分別因部分土地有不自任耕作，而就該部分土地表明終止租賃關係及收回土地（見本院卷第142至146 頁、148 至152 、232 正反面之被告函文），均係就各筆土地分別為之，並無以全部放租土地為同一契約標的物，而主張其餘部分亦同其效力之情形，被告既就放租土地逐筆管理，有無不自任耕作、而無一概基於同一租賃契約予以管理之情形，本件亦無其餘事證足以認定，兩造有就原告清水農場領租之耕地，僅訂立一份租賃契約之真意，被告徒執前開內容未盡明確之72年間函文，主張雙方僅存在1 份租賃契約，已屬無憑。
㈢再者，公有耕地放租辦法第4 條及同辦法施行細則第12條，
僅明定公有耕地一律放租予合作農場，並以合作農場名義訂立租約，並未規定放租單位與合作農場間，就已放租之土地，僅得於同一時間訂立一個租賃契約。且合作農場係基於農業政策，依法設立之承租機關，實際於合作農場領租土地上耕作者，仍為個別農戶，故合作農場以場員為其組成員，並以實施各場員生產上之聯合，及生產設備之改善為目的（見原告清水農場章程第2 條），且於有一定戶數以上農戶（場員）集中一處者，始得設置（見台灣省公有耕地放租辦法第
5 條）。而光復時期，政府接收日人耕地之幅員廣大、面積遼闊，筆數眾多，特定農戶於日治時期已有承耕事實者，亦屬普遍，此由台灣省公有耕地放租辦法放租第6 條載明：「合作農場場員以有耕作能力之左列農戶充當之：一『現耕農戶』無其他土地耕作者。二『現耕農戶』有其他土地耕作而未超過規定者。『現耕農戶』有其他土地耕作並超過規定者，不得加入合作農場，其現耕之耕地，應收歸合作農場領租之。」、第8 條載明：「依第4 條所定零星土地放租與自為耕作之農民使用者，其放租順序如左：一『現耕農戶』…。」等語甚明，原告清水農場章程第20條規定：「本場承租公有土地以場員各別耕作為原則…」，尚明採分耕合營制度，依其政策目的及歷史沿革以觀，茍謂同一法定承租機關（本件即清水合作農場）向同一放租單位（本件即被告）承租土地時，俱屬同一租賃契約範圍，如任一農戶（場員）不自任耕作、擅自轉租，同一合作農場內其餘農戶（場員）耕作部分，租約亦歸於無效，而得由放租單位（出租人）向合作農場（承租人）收回土地，顯然對於並無不自任耕作情事之農戶（場員）過苛，亦與憲法之扶植自耕農、保障農民精神相違。此外，被告復未能就其所主張本件僅有一個租約之事實負舉證責任，本院參酌公有耕地放租之特殊歷史因素，認原告所主張合作農場領租之被告縣有耕地有無未自任耕作，應個別就特定場員配耕特定耕地，是否有未自任耕作之情形為判斷，尚非無據。而兩造對於原告乙○○等4 人實際配耕之附表所列地號耕地，並無不自任耕作情形亦無爭執（見不爭執事項５），縱原告清水農場領耕之其餘耕地有何「不自任耕作」情事，亦無從使原告清水農場與被告間就附表所列地號耕地之租賃關係同歸無效。
㈣綜上所述，原告備位之訴主張原告清水農場與被告就附表所列地號耕地之租賃關係仍存在，即屬有據。
三、綜上所述，是原告起訴先位請求確認原告乙○○等4 人就附表所列地號耕地，對被告依減租條例所訂耕地租約之承租人權利存在，為無理由，應予駁回。而原告備位之訴部分，因原告乙○○等4 人並無減租條例第16條不自任耕作之情形，不因部分場員部分不自任耕作而有影響，原告請求確認原告清水農場就附表所列地號，對被告依減租條例所訂耕地租約之租賃關係存在，為有理由，應予准許。
四、本件判決之結果已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌均於判決結果無影響，毋庸一一贅述，附此敘明。
五、本件係屬耕地租佃爭議事件，依耕地三七五減租條例第26條第1 項規定，免收裁判費，其於本院審理期間，亦未滋生其他訴訟必要費用，並無訴訟費用負擔問題，附予敘明。
中 華 民 國 97 年 9 月 11 日
民事第三庭 法 官 林慧貞正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 97 年 9 月 11 日
書記官附表：
┌───────────────────────────┐│ 台中縣○○鎮○○段 │├────┬─────┬─────┬──────────┤│地 號│地 目│等 則│ 面積 (平方公尺) │├────┼─────┼─────┼──────────┤│ 567 │ 田 │ 七 │ 2918 │├────┼─────┼─────┼──────────┤│ 567-1 │ 田 │ 七 │ 2165 │├────┴─────┴─────┼──────────┤│ 合 計 │ 5083 │└────────────────┴──────────┘