臺灣臺中地方法院民事判決 101年度訴字第2844號原 告 漢翔航空工業股份有限公司法定代理人 劉介岑訴訟代理人 林欣屏律師
李育錚律師被 告 相陽企業有限公司法定代理人 陳麗香訴訟代理人 吳榮昌律師複 代理人 鄭中睿律師上列當事人間請求損害賠償事件，經本院於中華民國102年1月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣伍拾陸萬壹仟元，及自民國一０一年十一月七日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
本判決於原告以新台幣壹拾捌萬柒仟元為被告供擔保後，得假執行；但被告如以新台幣伍拾陸萬壹仟元為原告預供擔保，得免為假執行。
事實及理由
甲、程序方面：
壹、政府機關、公立學校、公營事業或受政府機關補助一定金額之法人或團體為辦理採購，與他人間締結契約之行為，係立於私法主體地位從事私經濟行為，其間權利義務關係，應依雙方意思表示合致之內容為斷，其性質應為私法契約（最高法院101年度台上字第1579號判決意旨參照）。
貳、原告係國營事業，原告為採購後開加工機，依政府採購法之規定，辦理公開招標，決標時並由被告得標，現兩造因性質為私法契約之後揭採購案之契約履約爭議進行爭訟，本事件應屬民事事件，本院自有審判權。
乙、實體方面：
壹、原告起訴主張：原告為採購ＣＮＣ立式綜合加工機（下稱系爭加工機），辦理公開招標（招標號碼：000-000000，下稱系爭採購案），民國100年10月5日第一次招標時，因無廠商投標致流標，原告於100年10月18日進行第二次公開招標，並於招標投標文件第11點載明全份招標文件包括：投標須知、契約條款等事項。嗣被告備妥投標文件完成投標後，於100年10月25日以新台幣（下同）438萬9000元決標，兩造間就系爭採購案之契約（下稱系爭契約），自斯時起業巳成立生效，其後合約之簽訂僅係將投標須知及公告等相關事項，另以書面形式為之，簽約手續並非契約成立或生效要件，被告自應依構成系爭契約一部之招標文件內容履約。原告於決標後之100年11月3日發文予被告，請被告於100年11月8日前簽署採購合約之書面，被告竟執其投標規格與原告要求之規格不符，要求原告更改已公告之驗收標準為由，拒絕完成書面合約之簽署。惟原告採購之標的係用於航太業務，所要求之精密度甚高，而「JMIS-1505規範」（下稱系爭規範）之驗收方式較為精確，以系爭規範驗收合格之標的，始可符合原告對於採購標的精密度之要求，原告更早於7、80年代，即使用系爭規範作為驗收方式，且本為業界所熟知，原告亦於招標文件中訂明驗收方式，被告對該驗收方式知之甚詳，況系爭規範，非採購標的之功能或效益，自與政府採購法第26條第1項規定無違；又原告辦理政府採購案件時，所援引之採購契約、招標公告，均係依行政院公共工程委員會（下稱工程會）提供之範本辦理，且對有意投標之廠商，均一視同仁，系爭契約之重購價差條款，並無違反政府採購法第6條之差別待遇情事。至於系爭契約之契約條款內容，明確規範履約保證、交貨方式、接收檢驗及保固、逾期交貨損害賠償及違約處理及其他條款，並無任何範圍籠統模糊無法界定之情事；另契約條款之字體大小均相同，並未特別將重購價差條款之字體縮小；又重購價差條款乃係當廠商先以低價搶標，卻無故不履約，而有可歸責於廠商之債務不履行情事，如因此造成機關另行招標而增加採購價金，所生之損害自得向原得標廠商求償，實屬民法債務不履行中損害賠償態樣之明文化規定，亦為法律適用之必然結果，要無任何顯失公平之情形，更無加重廠商責任或對廠商有重大不利益之情事，此定型化契約條款當有其效力。而原告於被告得標後，既已依契約規定，將書面採購合約郵寄被告，並發函請被告於100年11月8日前簽署寄回，自被告得標時計算，此段期間已長達14日，被告卻故意不簽約，原告不得已於100年11月11 日以翔物字第000000 0000號函，通知被告撤銷決標（解除契約），沒入押標金15萬元及求償重購價差，並刊登政府採購公報停權處分；又上開押標金非履約保證金，除確保履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用，非屬違約金、定金之性質，而具有秩序性、懲罰性之性質，非損害賠償之一部，當無充抵重購價差之損害賠償問題。其後因原告仍有採購系爭加工機之需求，乃再次公開招標，並於10 0年12月26日與訴外人晉奕科技股份有限公司（下稱晉奕公司）簽署採購合約，採購金額則增加為495萬元，原告於101年3月13日以翔物字第0000000 00 0號函，請求被告於接獲該函後45日曆天內，賠償重購價差56萬1000元，但被告拒絕給付，為此爰依系爭契約之契約條款第4欄之約定提起本訴，請求被告給付上開數額之重購價差及自起訴狀繕本送達翌日即101年11月7日起至清償日止之法定遲延利息等語。並聲明:除假執行供擔保金額及供擔保免為假執行外，如主文所示。
貳、被告則以：決標僅為一採購程序，決標後契約不當然絕對成立生效，尤其是政府採購契約為求謹慎，雙方之權利義務自應以真正簽立書面並送機關核准用印後，始發生拘束力；另政府採購法既區分招標、審標、決標及履約等不同階段，基於不同階段應不同處理之精神，縱使被告未簽約違反履約義務，亦不能以招標文件之規範予以限制並進而處罰，因招標文件之處罰或限制，解釋上應僅限於招標階段，本件發生爭議並非招標階段，自不能以招標文件相繩；又被告未簽約而遭沒收押標金及受停權一年，業已受相當程度之處罰，自不應再對被告請求重購價差。系爭採購案招標文件所載之系爭規範驗收方式，並非國家或國際標準，且招標文件對於系爭規範之內容根本隻字未提，原告亦未對系爭規範依政府採購法第26條執行注意事項第6點提出任何審查資料，系爭契約違反政府採購法第26條第1項之規定，應屬無效；又系爭採購案之契約條款關於重購價差之約定，範圍籠統模糊無法界定，且雙方無法就此約定為蹉商，若逕要求被告受此不明確之約定限制，有顯失公平之情形，依政府採購法第6條第1項之規定，該約定亦應認為無效。系爭採購案之契約條款核屬定型化契約條款，惟契約條款關於重購價差之約定字體過小，公告期間含假日及投標文件送達原告期間僅7日，縱認被告有拒不簽約之情形，被告亦已遭沒收押標金及宣告停權，被告權利已然受有重大損害，重購價差之約定，增加被告之不利益及生重大不利益之情形，對被告顯失公平，依民法第247條之1規定，應屬無效。被告並非無法交貨，而係原告之驗收標準並不符合國內標準，原告違反契約義務，在未終止或解除之情形下即另行招標，不符合系爭契約得請求重購價差之約定。被告提供之15萬元履約保證金，應屬不履行契約損害賠償之一部分，原告既已沒收履約保證金，即已生部分清償之效力，應由同屬損害賠償性質之重購價差中扣除，始無超過損害範圍重複受償之問題等語資為抗辯。並聲明:⑴原告之訴及假執行之聲請均駁回；⑵如受不利判決，願供擔保請准宣告免予假執行。
參、兩造不爭執之事實：
一、原告為採購系爭加工機，辦理系爭採購案，100年10月5日第一次公開招標時，因無廠商投標而流標，另於100年10月18日進行第二次公開招標，由被告備妥投標文件完成投標後，於100年10月25日由被告以438萬9000元決標。
二、系爭採購案之招標投標文件第11點載明全份招標文件包括投標須知、契約條款等事項。
三、系爭採購案招標投標文件附件四之契約條款第4欄（逾期交貨損害賠償及違約金）第1款記載：「乙方（得標廠商）…未履行合約所規定應執行之事項，甲方（原告）得不經催告逕行終止或解除本合約，沒收履約保證金，並得另洽其他廠商重購或自製，如重購價款或自製費用超出原訂合約金額時，其差價應由乙方負責賠償」。
四、原告於決標後之100年11月3日發文予被告，請被告於100 年11月8日前簽署採購合約之書面，被告則執其投標規格與原告要求之規格不符，要求原告更改已公告之驗收標準為由，拒絕完成書面合約之簽署。
五、被告未於100年11月8日前簽署書面採購合約，原告於100 年11月11日函知被告撤銷決標，沒入押標金15萬元及求償重購價差，並刊登政府採購公報停權處分，被告則向原告出異議，但未進行行政救濟。
六、原告因仍有採購系爭加工機之需求，乃再次公開招標，並於100年12月26日與晉奕公司簽署採購合約，採購金額則增加為495萬元。
七、原告於101年3月13日函知被告，請被告於接獲該函後45日曆天內，賠償重購價差56萬1000元，但被告並未給付。
八、系爭採購案之契約條款，係由原告單方擬訂用於同種類契約之條款，而由參與投標並得標之廠商，依照該預定條款而訂立之定型化契約。
以上兩造不爭執之事實，並有原告提出被告不爭執其形式上真正之決標紀錄、備忘錄、原告公司函、拒絕往來廠商刊登公告、採購合約各1件、招標投標文件、原告公司函各2件（均影本）可證，上述事實，本院採為判決之基礎。
肆、爭點之所在：
一、兩造就系爭採購案之契約，是否業已於100年10月25日決標時巳成立生效，被告應依招標文件內容履約？
二、系爭契約之契約條款，是否有違反政府採購法第6條第1項及第26條第1項規定之情事，而屬無效？
三、系爭契約之定型化契約條款，是否有對被告顯失公平之處，而屬無效？
四、系爭契約如已成立生效，該契約是否業經原告合法解除？
五、被告投標時所給付之押標金15萬元，是否得自重購價差損害賠償中予以扣抵？
伍、得心證之理由：
一、兩造間就系爭採購案之契約，業於100年10月25日決標時巳成立生效，被告在得標後應依含括投標須知、契約條款等招標文件內容履約。
（一）政府採購程序中的公告，即政府採購法第27條第1項規定：「機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路；公告之內容修正時，亦同」。在締結採購契約的過程中，應僅屬於要約引誘性質，而並非要約，然其與民法上之要約引誘並無任何法律上之拘束力者並不完全相同。蓋在政府採購法第74條、第75條第1項第1款、第2款，已經明文規定，招標公告後，若廠商對對招標文件規定或對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充有所異議，依該法規定之異議、申訴程序處理；而且，若廠商依照招標公告而提出投標，採購機關並無法隨意拒絕投標，必須依照招標文件所示條件，決標給最低標或最有利標之投標廠商。此與一般要約引誘之情形，原則上潛在的交易相對者對於要約引誘之內容，在民法上並無表示異議之權，且要約引誘人無必然要與某一提議訂約者締結契約之義務，有所不同，此亦為最高行政法院向來見解，即以招標公告為要約引誘，廠商之投標為要約，而採購機關之決標，為承諾性質，且以決標時點意思合致為雙方契約成立時點。準此，採購契約內容於決標時即已確定，而嗣後契約之簽訂僅係將投標須知及公告相關事項，另以書面形式為之，故簽約手續並非契約成立或生效要件，且雙方對締約內容並無任何磋商空間，自不能將形式上之簽約日期視為契約實際成立時點，而應以決標日為契約成立日（最高行政法院98年度判字第38號判決意旨參照）。
（二）原告依政府採購法規定辦理系爭採購案之公開招標時，招標投標文件第11點，業已載明全份招標文件包括投標須知、契約條款等事項；另觀諸原告提出之招標投標文件影本所示，系爭採購案之契約條款主要係規範履約保證、交貨方式、接收檢驗及保固、損害賠償及違約處理等重要權利義務等事項。而被告係於其所購買之完整招標投標文件上蓋用公司大小章，填載完成後（見卷附招標投標文件影本），向原告要約參與投標，原告則於100年10月25日決標時，同意（承諾）由被告以438萬9000元得標，揆諸前揭說明，兩造間就系爭採購案之契約內容於決標時即已確定，系爭契約自決標日起業已成立生效，嗣後書面合約之簽訂僅係將投標須知及公告等相關事項，另以書面形式為之，簽約手續並非契約成立或生效要件，被告在得標後自應就含括投標須知、契約條款之招標文件內容履約，如有違反，原告亦得依構成系爭契約一部之全部招標文件內容求償，應屬明確。
二、系爭契約之契約條款，並無因違反政府採購法第6條第1項及第26條第1項等規定，應認為無效之情事。
（一）政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，屬政府機關、公立學校、公營事業或受政府機關補助一定金額之法人或團體辦理採購時所應遵守之內部監督規範，此觀同法第1條、第3條、第4條規定自明，其依該法授權而制定之相關辦法，亦同。至上開機關或團體立於私法主體地位從事私經濟行為而與他人所訂立之私法契約，其間權利義務關係，應依雙方意思表示合致之內容為斷。倘上開內部監督規範之內容，未經雙方意思表示合致，並以之作為契約之一部，即難認該內部規定得以拘束契約雙方當事人，且不因採購機關首長或採購人員是否須依相關內部規定負行政責任，而異其結果（最高法院101年度台上字第1579號判決意旨參照）。
（二）原告辦理系爭採購案之系爭加工機，依卷附招標投標文件影本規格說明欄⒓⑶記載，係為配合精密航太零件生產所需之特殊採購案，投標商需具有於截止投標日前5年內銷售國內外相關產業生產商實績，並得含採購機關出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明（招標投標文件附件一之投標須知第三項亦有相同之規定）；另原告早自80年代起，即使用系爭規範作為驗收方式之事實，亦有原告提出之試驗檢查成績書、檢驗測試報告（均影本）各1件可查。是以，原告所陳：因系爭採購案之標的用於航太業務，所要求之精密度甚高，系爭規範之驗收方式較為精確，以此驗收方式驗收合格之標的，始可符合原告對於採購標的精密度之要求，且原告早即使用該規範作為驗收方式，並為業界所熟知一節，應非無據。而被告係銷售系爭加工機相關產業實績超逾5年之廠商，始取得參與系爭採購案之投標資格；另系爭採購案使用系爭規範作為驗收方式，亦經原告於招標投標文件之附件（A）報價清單第4頁明確記載，則以被告銷售相關產品多年之實際經驗，依其專業能力，就原告行諸多年早為業界熟知，且經明確載明於招標文件之系爭驗收規範，豈能委為不知；又縱使被告投標前不明暸系爭規範之驗收方式，或認系爭規範有何不妥之處，理應於投標前要求原告釋疑或聲明異議（見招標投標文件附件一之投標須知第八項⒋⒌），自不容其於得標後，始對系爭驗收規範提出質疑或要求變更。至於原告為符合航太業務之精密要求，無法依政府採購法第26條第1項規定，以國際標準或國家標準擬定驗收標準，需以較嚴格之系爭驗收規範作為驗收方式前，是否有依政府採購法第26條執行注意事項第6項規定之程序進行審查，姑且不論，但上開執行注意事項僅係行政機關之內部監督規範，其內容既未經兩造意思表示合致，並以之作為系爭契約之一部，即難認該內部規定得以拘束契約雙方當事人，自亦不影響系爭契約之效力。
（三）原告辦理系爭採購案時，所援引之招標公告、投標須知、契約條款等文件，均係參酌工程會訂定之招標投標及契約範本、投標須知範本、財物採購契約範本辦理，有原告提出之招標投標文件影本可稽，細繹其內容，應無任何差別待遇之情事。其次，系爭採購案之契約條款關於重購價差賠償之約定，係指得標廠商未履行契約規定應執行之事項，經原告終止或解除合約後，另洽其他廠商重購或自製，如重購價款或自製費用超出原訂合約金額時，其差價應由原得標廠商負責賠償，該條款並無任何範圍籠統模糊無法界定之處；又系爭契約之契約條款有關重購價差之約定，係廠商得標後無故不履約，有可歸責之債務不履行情事，造成原告另行招標增加採購價金所生之損害，該約款實屬民法債務不履行中損害賠償態樣之明文化規定，亦為法律適用之必然結果，要無任何顯失公平之情形，自亦不生是否有違反政府採購法第6條第1項規定，應認為無效之問題。
三、系爭採購案之定型化契約條款中有關重購價差約定，並無對被告顯失公平，應依民法第247條之1規定認為無效之情事。
（一）依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，為加重他方當事人責任之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效，固為民法247條之1第2款所明定。惟88年4月21日民法債編增訂該條規定之立法理由，乃鑑於我國國情及工商發展之現況，經濟上強者所預定之契約條款，他方每無磋商變更之餘地，為使社會大眾普遍知法、守法，防止契約自由之濫用及維護交易之公平，而列舉4款有關他方當事人利害之約定，而為原則上之規定，明定「附合契約」之意義，及各款約定按其情形顯失公平時，其約定為無效。是該條第2款所謂「加重他方當事人之責任」，應係指一方預定之契約條款，為他方所不及知或無磋商變更之餘地而言，而所稱「按其情形顯失公平者」，則係指依契約本質所生之主要權利義務，或按法律規定加以綜合判斷有顯失公平之情形而言（最高法院91年度台上字第2336號、94年度台上字第2340號判決參照）。
（二）系爭採購案之契約條款，固係由原告單方擬訂用於同種類契約之條款，而由參與投標並得標之廠商，依照該預定條款而訂立之定型化契約。惟系爭契約之重購價差條款，殆係原告參酌工程會訂定之財物採購契約範本第17條第1款第8目、第3款之規定擬訂；另綜觀卷附之招標投標文件所示，契約條款之字體大小均相同，並未特別將重購價差條款之字體縮小，顯無字體過小無法辨識之情形；又系爭契約之契約條款有關重購價差之約定，係民法債務不履行中損害賠償態樣之明文化規定，亦有如前述；復被告在參與投標前，已購買完整之招標投標文件，系爭採購案決標後，兩造所應簽立之書面合約內容，與被告事先購買者並無任何差異，被告在投標前就參與投標及決標之契約權利義務，已有相當時間閱覽知悉。是以，系爭採購案之定型化契約條款中有關重購價差約定，應無對被告顯失公平，應依民法第247條之1規定認為無效之情事。
四、被告得標後，因無正當理由拒絕簽署書面合約，未履行系爭契約規定應執行事項，系爭契約業經原告合法解除。
（一）原告辦理系爭採購案之公開招標時，已於招標投標文件主旨欄記載：「…投標時由廠商使用投標欄位並備齊投標文件後依規定投標；決標後由機關備妥契約與得標廠商5日內完成簽約手續」等語；並於招標投標文件附件一投標須知第九項⒊記載：「得標商應於收到合約後，5日內完成簽約手續，如無正當理由而不訂約或不履行契約者，應依政府採購法第101條第7款規定辦理」等語，此有原告提出之招標投標文件影本可查，就上開已成為系爭契約內容一部之招標投標文件規定，被告自應遵守，如有違反，依系爭採購案之契約條款第4欄第1款、投標須知第八項⒒⑹Ｆ之約定，原告除得不經催告逕行解除系爭契約，沒收（不予發還）押標金外，並得另洽其他廠商重購或自製，如超出被告投標金額，被告並應負責賠償差價。
（二）原告既於決標後之100年11月3日發文予被告，請被告於100年11月8日前簽署採購合約之書面，被告卻執其投標規格與原告要求之規格不符，要求原告更改已公告之驗收標準為由，拒絕完成書面合約之簽署，惟被告所執之事由均非正當，有如前述，被告既無正當理由，拒絕簽署書面合約，顯有未履行系爭契約規定應執行事項之情事，是則原告於100年11月11日函知被告撤銷決標（解除契約），沒收（不予發還）押標金15萬元及求償重購價差，並刊登政府採購公報停權處分，於法有據。
五、被告繳付之押標金，並非違約金或定金，而係具有秩序性、懲罰性之約款，原告沒入押標金，不以實際受損害為要件，且重購價差無法含括彌補原告全部損害，應不得自重購價差損害賠償中予以扣抵。
（一）工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，必須於投標以前支付，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。此與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付不同；亦與契約成立時交付之定金，用以確保契約履行之性質有間。投標人應繳押標金為參與投標應負之義務，押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，押標金之沒收，亦不以機關是否有實際損害為要件（最高法院59年台上字第1663號判例、81年度台上字第2963 號、101年度台上字第521號判決意旨參照）。
（二）被告為參與系爭採購案之投標，所繳付之15萬元押標金，因兩造未完成書面合約之簽署，尚未依招標投標文件附件一投標須知第八項⒒⑹Ｇ規定，轉換為履約保證金，而該押標金既係被告為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向原告所繳交之保證金，除據以督促被告得標後，必然履行契約外，兼有防範圍標或妨礙標售程序之作用，並非違約金或定金，原告依系爭契約之約定沒收押標金，亦不以實際受損害為要件，而係具有秩序性、懲罰性之約款；又被告違約拒絕完成書面合約之簽署，經原告撤銷決標（解除系爭契約）後重新公開招標，除採購金額增加為495萬元外，原告機關尚需額外增加人力物力進行重新招標事宜，並肇致無法如預定時程（延後）取得系爭機器投入生產之損害（風險），顯見重購價差並無法含括彌補原告全部損害。執此，被告投標時所給付之押標金15萬元，應不得自重購價差損害賠償中予以扣抵。從而，原告本於系爭採購案之契約條款第4欄之約定提起本訴，請求被告給付56萬1000元之重購價差及自起訴狀繕本送達翌日即101年11月7日起至清償日止之法定遲延利息，為有理由，應予准許。
六、兩造均陳明願供擔保，聲請宣告假執行及免為假執行，經均核無不合，爰分別酌定相當之擔保金額准許之。
陸、本件事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及證據調查，均與本案之判斷不生影響，自勿庸一一審酌論列，併此敘明。
丙：訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 102 年 2 月 8 日
民事第八庭 法 官 劉長宜正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。
中 華 民 國 102 年 2 月 8 日
書記官