臺灣臺中地方法院民事判決 101年度重國字第3號原 告 柯金月訴訟代理人 簡祥紋律師被 告 法務部行政執行署臺中分署法定代理人 簡文鎮訴訟代理人 胡天賜
李鴻明上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國101年3月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：按依國家賠償法請求國家機關為損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，且須賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人始得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查原告於民國100年7月4日具狀向被告請求國家賠償，經被告於100年8月1日出具國家賠償決定書拒絕賠償之情，有上開國家賠償請求書、國家賠償決定書各1件在卷可稽，是依上開規定，原告自得提起本件國家賠償訴訟，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、原告方面：
一、訴外人即主債務人侑輝股份有限公司（下稱侑輝公司）因滯欠臺中縣稅捐稽徵處（現已改制為臺中市政府地方稅務局）、財政部臺灣省中區國稅局（下稱中區國稅局）之租稅債務，先後於91年1月、4月遭移送被告為行政執行（91年度營稅執特專字第6174、6175、58160、58161、58162號案件）。
而原告為擔保侑輝公司上開債務，於91年7月31日書立擔保書（下稱系爭擔保書）予被告，嗣侑輝公司未按系爭擔保書所載分期清償計畫為清償，被告遂廢止該分期清償計畫，並以系爭擔保書為「執行名義」，另行分案為99年度他執字第96號行政執行案件，對原告為強制執行。但因系爭擔保書實不具執行名義之效力，且中區國稅局未曾請求被告對原告為執行，被告所屬公務員所為之行政執行程序顯然違法，經原告聲明異議並請求停止執行，被告所屬公務員仍續為違法執行原告財產，難謂無故意或過失。執行所得包括原告之銀行存款新臺幣（下同）233,230元、股票變賣價金16,517,37 7元，共16,750,607元。又因被告不停止執行，續對原告之不動產為強制執行，為避免原告不動產續遭違法執行，原告於100年6月30日主動代侑輝公司清償所欠餘額490,168元。總計原告因被告之違法執行，財產損失金額共17,240,775元。
按行政執行法第10條規定「行政執行，有國家賠償法所定國家應負賠償責任之情事者，受損害人得依該法請求損害賠償。」，復依國家賠償法第2條第2項本文規定「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」，被告所屬公務員對原告實施行政執行程序時，確有故意或過失而違法侵害原告財產權之情事，應由被告負損害賠償責任。
二、依最高法院81年臺抗字第141號判例「強制執行應依執行名義為之，執行法院對於執行名義是否有效成立，自應加以審查，未確定之支付命令，不備執行名義之要件，其執行名義尚未成立，執行法院不得據以強制執行。法院誤認未確定之裁判為確定，而依聲請付與確定判決書者，不生該裁判已確定之效力。執行法院就該裁判已否確定，仍得予以審查，不受該確定證明書之拘束。」之見解可知，執行機關「無執行名義」不得為強制執行。所謂「無執行名義」，並包含「執行名義尚未成立」，且執行機關對此有依職權審查之義務。但系爭擔保書應不具執行名義之要件，不得據之為強制執行，被告所為執行程序自屬違法。論述如下：
（一）被告係依行政執行法第18條規定對原告為強制執行，但該條所稱之「擔保書」係屬行政程序法第135條「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」之行政契約，此亦為被告之主張（參原證1國家賠償決定書第6頁第1行）。依臺中高等行政法院100年度停字第8號裁定謂「又聲請人於行政執行程序中，類推適用強制執行法第23條或依行政執行法第18條之規定，對執行債務為擔保者，雖然是對執行機關為『擔保』之意思表示，不過國內強制執行法學界之通說，仍然將之視為『聲請人對執行債權人為保證』之行為，而將之解為保證契約，只不過排除民法第745條『先訴抗辯權』之適用。因此聲請人對債權人所負擔之債務不是稅捐債務，而是公法上之保證債務。」，足見行政執行法第18條之規定僅在排除「擔保人」（即公法上保證人）之「先訴抗辯權」，未就擔保書作為行政契約之成立要件有特別規定。故有關此類型之行政契約如何作成，行政執行法既無規定，自應適用行政程序法有關行政契約之規定（行政執行法第1條規定參照）。又擔保債務係稅捐債務所衍生之另一公法上法律關係，其公法債權人應為原移送機關（即本件之中區國稅局），故系爭擔保書性質上應屬存在於原告與中區國稅局兩造間之公法上行政（保證）契約。
承上所述，則被告據以分案執行之系爭擔保書是否得為「執行名義」，自應以系爭擔保書已否具備行政契約之成立及生效要件為前提。但系爭擔保書應不具行政契約之成立要件，蓋依學者吳庚教授之見解：「契約須雙方當事人意思表示一致始能成立，民法上之契約如此，公法上之契約亦然，是故民法債篇有關要約及承諾之規定於行政契約自有其適用。人民與行政主體間所訂立之隸屬關係契約，依通常情形，多由人民一方向主管機關提出申請，此種申請若內容具體原則上應視為要約，主管機關允為訂約之意思表示，則屬承諾；反之，若由行政機關主動要求相對人訂立契約，亦視其內容、形式而判定究屬要約或要約之引誘。又在民法上遇有特殊情況，並不完全排除因事實行為而成立契約關係。在行政契約則因本法第139條明文規定：
『行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。』已排除事實行為成立行政契約之可能性，至法條所稱法規另有其他方式，係指在書面之外另有物之交付等或比書面有更慎重之要式而言。」故行政契約之成立應以當事人雙方意思表示合致為要件，但本件原告與中區國稅局並無訂立系爭行政契約之合意存在。蓋原告所為擔保之要約係向被告為之，而非向中區國稅局，此觀系爭擔保書所載「此致法務部行政執行署臺中行政執行處」可明。原告既從未向中區國稅局提出擔保之要約，則雙方之間不可能存在訂立行政契約之合意存在，既無合意，行政契約豈能成立。退步言之，縱認中區國稅局曾受原告為擔保之要約，但中區國稅局從未向原告為承諾之意思表示，雙方仍無訂立系爭公法上保證契約之合意存在。
依前述行政程序法第139條規定所謂「書面」，依最高行政法院95年度判字第1947號判決及最高行政法院96年度判字第1718號判決意旨，雙方訂立行政契約之合意須記載於「同一文件」，參以陳敏大法官之見解「行政契約亦如同私法契約，經當事人以明示或默示之方式互為意思表示一致而成立。惟在應以書面作成之行政契約，通常無從以默示方式為之。行政機關將行政契約書經機關首長簽署後寄送相對人，由相對人完成簽署後寄回，於行政機關收受該契約書時成立行政契約。反之，行政機關如將未經機關首長簽署之行政契約書寄送相對人，則相對人於簽署後寄回行政機關時完成要約，行政機關除應由機關首長於契約書為簽署外，尚須將其事實以契約書之正、副本，或以其他方式通知相對人，始完成承諾之意思表示，成立行政契約。……所謂以書面締結行政契約，是否限於將契約內容作成一文書，並由雙方當事人簽署，所謂『文書單一性』（Urkundeneinheit）之情形，或由雙方當事人互以書面為相對而一致之意思表示，即為以書面締結行政契約，學說上有不同之見解。惟為確保法律關係之明確計，應以前者作成正式契約書之見解較為合理。」故系爭擔保書應符合文書單一性之要件，將雙方當事人及其要約與承諾並權利義務關係記載於同一文件以昭明確。且行政執行法第18條規定所稱之擔保書，非僅指一般之行政契約，其性質為行政程序法第148條第1項所稱「行政契約約定自願接受執行時。債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行執行名義。」亦即可直接做為執行名義。故此類擔保書之記載自須將當事人及執行請求權內容記載明確，始符合執行名義之要件，此參照最高法院63年臺抗字第376號判例「強制執行事件之當事人，依執行名義之記載定之。應為如何之執行，則依執行名義之內容定之。至於執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，執行法院無審認判斷之權。」可明。故系爭擔保書應如陳敏大法官所言嚴格履行「機關首長於契約書簽署」要件，並應「將其事實以契約書之正、副本，或以其他方式通知相對人」，始符合行政程序法第139條之「書面」要件。惟觀諸系爭擔保書上僅有具擔保書人即原告之簽名，未記載債權人為何人及債權人是否同意訂立系爭公法上保證契約，系爭擔保書應不符合行政程序法第139條所稱「書面」之要件。再退步言之，縱認行政程序法第139條所謂「書面」不以單一文件為必要，惟至少仍須締約雙方有書面之往來，始可認為有締結行政契約之意思為要件，但中區國稅局與原告間並未就訂立公法上保證契約，有任何書面文件之往來。依行政程序法第149條準用民法第73條本文規定「法律行為不依法定方式者，無效。」及行政程序法第141條第1項規定「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。」系爭擔保書既未載明當事人雙方及其合意之存在，又無書面文件往來，應不生行政契約之效力，系爭擔保書應不具執行名義之要件。
（二）所謂行政執行名義，係表示公法上給付請求權存在及範圍，得據以執行之公文書，有臺北高等行政法院98年訴字第1201號判決可資參照（按本判決業經最高行政法院100年判字第357號判決予以維持），參以強制執行法第4條第1項及行政執行法第11條第1項規定可知，執行名義文書均為「公文書」，且執行名義乃發動國家公權力為強制執行之依據，殊不能以當事人簽署之私文書作為執行名義。尤其本件所涉乃公法上金錢給付義務之強制執行，私文書豈能生公法上金錢給付義務之效果。本件被告係以原告簽署之系爭擔保書為執行名義，但其上並未有機關印信或簽署，甚至未有任何公務員之簽名，並非公務員依其職權所製作之文書，不符公文程式條例有關「公文書」之規定，故系爭擔保書之性質，僅為原告自行簽署出具之「私文書」，性質上僅為人民單方提出之「申請書」，係向被告提出為擔保要約之意思表示，尚不具公文書之性質，故不具行政執行名義之成立要件。
三、依行政程序法第8條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」。原告辦理本件分期清償時，係申請每月繳2萬元，有執行筆錄影本可資證明，依當時法務部行政執行署所訂「行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點」第4點規定，分期清償之期數最多為36期，以侑輝公司所欠金額高達1千7百餘萬，若平均分36期繳納，每期應繳金額高達47萬餘元，但從系爭擔保書可知，被告核准之分期繳納計畫，係要求原告第1至35期僅繳納2萬元，其餘欠繳金額於第36期繳清，顯然違反分期規定，亦不符合原告當時所申請之清償計畫，被告亦明知此一分期繳納方式與規定不符，卻未告知原告與規定不符並拒絕原告之申請，而為誘使原告簽立系爭擔保書，仍核准原告分期繳納（按核准內容與原告申請者不同）。換言之，被告一方面認為，其所核准原告之分期清償計畫與規定不符，另一方面又以侑輝公司未按其所核准之分期計畫繳納為由，廢止分期，並以系爭擔保書為執行名義對原告為強制執行，顯然有違誠實信用原則。且原告願辦理分期繳納並書立系爭擔保書，係因執行人員告知，原告之母親身為主債務人侑輝公司之負責人，若不繳清欠稅，恐有遭聲請管收之虞。原告並非侑輝公司之董事或監察人，本毋須對其債務負責，但因恐母親遭管收，當下不得不簽立願為分期繳納並為擔保之文件，此實係迫於無奈，原告並無辦理分期繳納及為擔保之真意。乃被告為求執行績效，以違背誠實信用原則之手段，誘使無辜之原告承受如此鉅大清償責任，於法於情均有不當，非民主法治國家所為。
四、依行政執行法第4條規定「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。」故對公法上金錢給付義務之執行，行政執行機關不得依職權開啟行政執行程序，應經主管機關之聲請。本件系爭擔保書縱具行政契約之效力，但公法上之債權人乃中區國稅局，是否行使權利自應尊重中區國稅局職權之行使，亦即應由中區國稅局向被告聲請對原告強制執行，被告始得為之。但從被告100年度賠議字第1號國家賠償決定書內容可知，被告並未經中區國稅局之聲請，即對原告為強制執行，此為被告所不爭執（參該決定書第11頁第7行以下），於法自屬不合，亦與誠信原則有違，執行程序應屬違法。此參照法務部行政執行署94年度署處聲明異議實務問題研討會提案七決議見解「故行政執行處於其後義務人甲未按期繳納，對其廢止分期並限期履行後，仍應先經債權人之聲請，始得對擔保人乙之財產為強制執行，而不得逕依職權為之，才符合契約自由原則及行政程序法第8條誠實信用原則。是以，本件擔保人乙之聲明異議應認有理由。」及法務部行政執行署法規及業務諮詢第66次會議（3）決議「移送機關具函撤回行政執行時，即生撤回之效力，如本案已生撤回效力，除稅捐稽徵機關撤銷註銷稅捐之處分，並重新將主債務及擔保債務移送行政執行處執行外，執行機關不應對擔保人執行。」可明。
五、此外，依行政程序法第148條第1項規定「行政契約約定自願接受執行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義。」做反面解釋，有效之行政契約並不當然可作為執行名義。換言之，有行政契約存在，不等同於有合法之執行名義存在，行政契約仍須具備執行名義之要件，始得直接以行政契約聲請強制執行。行政執行法第I8條規定所稱之「擔保書」，非僅指一般之行政契約，其性質與行政程序法第148條第1項所稱之行政契約同，亦即可直接做為執行名義。故此類「擔保書」之記載自須將當事人及執行請求權內容記載明確，始符合執行名義之要件，此參照最高法院63年臺抗字第376號判例「強制執行事件之當事人，依執行名義之記載定之。應為如何之執行，則依執行名義之內容定之。至於執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，執行法院無審認判斷之權。」可明。但系爭「擔保書」為原告提出之「要約書」，僅具「私文書」之效力，且其上並無契約相對人之記載，實不具執行名義之要件，系爭擔保書應不具行政執行法第l8條所稱「擔保書」之效力，被告以行政執行法第18條規定，持系爭擔保書為執行名義對原告分案執行，形同無執行名義而為強制執行，所為執行程序自屬違法。從而，被告未持有效之執行名義，且未經中區國稅局之請求，即違法開始執行程序，原告雖曾依法聲明異議並聲請停止執行，但被告機關所屬公務員仍執意違法執行，難謂無故意過失，並已造成原告財產權損害，爰依國家賠償法第2條第2項及同法第9條第1項規定，提起本訴請求國家賠償。
六、聲明：（一）被告應給付原告17,240,775元，及自100年7月5日起至清償日止，按年息5％計算之利息。（二）願供現金或等值之有價證券為擔保後宣告假執行。
貳、被告方面：
一、程序答辯：按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」民事訴訟法第249條第2項定有明文。次按，「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。」、「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」分別為行政訴訟法第12條、第213條所明定。復按，「為訴訟標的之法律關係於確定終局判決中經裁判，該確定終局判決中有關訴訟標的之判斷，即成為規範當事人間法律關係之基準，嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時，當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，其積極作用在避免先後矛盾之判斷，消極作用則在禁止重複起訴」，有最高行政法院93年度判字第782號判決意旨可資參照。另「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1項、第2項分別定有明文。由是以觀，民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之。倘行政法院對於行政處分之違法性已有認定，民事或刑事法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定」，亦有最高法院93年度臺上字第2014號判決意旨可參。查被告所屬公務員於執行職務行使公權力之行為客觀上並無任何不法性，業經臺中高等行政法院100年度訴字第139號判決及最高行政法院100年度裁字第2888號裁定確定在案。被告所屬公務員於辦理侑輝公司滯欠公法上金錢給付義務（租稅債務）行政執行事件（執行案號：91年度營稅執特專字第6174號等案件）之執行程序中，依據行政執行法第18條規定，於侑輝公司逾期不履行繳納義務時，以原告簽具之擔保書逕就原告之財產為強制執行程序（執行案號：99年度他執字第96號）是否具有違法性，應為原告得否請求本件國家賠償之先決要件，惟此部份曾經原告對訴外人即移送機關（公法債權人）中區國稅局向臺中高等行政法院提起返還公法上不當得利行政訴訟，經該院以100年度訴字第139號判決原告之訴駁回，該判決理由六之（九）明確認定「臺中執行處對原告所為之執行程序並無違誤…」，嗣原告對該判決提起上訴，復經最高行政法院以100年度裁字第2888號裁定駁回確定在案。是本件國家賠償訴訟之客觀先決要件，乃被告所屬公務員執行職務行使公權力是否具有違法性乙節，既經行政法院上開判決原告敗訴確定，認定被告所屬公務員執行職務行使公權力之行為並無任何違法性，揆諸前揭規定及判決要旨，本件國家賠償訴訟之裁判，係以被告所屬公務員執行職務行使公權力之行為是否違法為據者，而該客觀先決要件既經行政訴訟程序於確定之終局判決中經裁判並無任何違法性而有確定力，顯見原告本件所訴事實在法律上顯無理由，自應依據民事訴訟法第249條第2項規定逕以判決駁回之，俾免浪費司法資源。
二、實體答辯：
（一）按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」國家賠償法第2條第2項前段定有明文。此項國家賠償責任係採國家代位責任，應以公務員依法應負損害賠償責任為前提，倘公務員所為之行政處分依法不負賠償責任，則國家即無代位賠償可言。又公務員執行職務行使公權力之行為應具備（一）客觀上須係不法之行為、（二）主觀上須行為人有故意過失、（三）須侵害人民之自由或權利、（四）須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始應負損害賠償責任。所謂不法，係指違反法律強制禁止之規定而言（最高法院86年度臺上字第977號、86年度臺上字第1815號、90年度臺上字第371號判決要旨參照）。次按，「擔保人於擔保書狀載明義務人逃亡或不履行義務由其負清償責任者，行政執行處於義務人逾前條第1項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執行之。」為行政執行法第18條所明定。是以，公法上金錢給付義務行政執行事件，擔保人出具擔保書擔保義務人如逃亡或不履行義務由其負清償責任者，義務人如有逾期不履行義務時，行政執行處得就擔保人之財產執行。再按，就實體之法律性質而言，行政執行法第18條之擔保書係屬行政程序法第135條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」之行政契約。惟因行政執行法第18條係行政程序法之特別規定，故就程序而言，應無庸適用行政程序法第148條第3項：「第一項強制執行，準用行政訴訟法有關強制執行之規定。」又行政執行法第18條係強制執行法第23條之特別規定，故若義務人未依分期繳納期限繳款，則行政執行處得依行政執行法第18條之規定，逕以該擔保書為執行名義而逕對該擔保人之財產為執行（法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第43次會議提案二決議意旨參照，被證3）。復按，行政程序法第139條規定行政契約之締結，應以書面為之，所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第139條立法依據之德國行政程序法第57條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，
已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要（臺北高等行政法院90年簡字第7969號判決意旨參照）。
（二）查原告受侑輝公司負責人柯吳血委任於91年7月31日至被告接受詢問時，當場請求辦理侑輝公司滯欠租稅債務之分期繳納程序，並提出系爭擔保書擔保侑輝公司分期義務之履行。系爭擔保書記載：「…具擔保書人柯金月因貴處91年度中執己特專字第6174、6175、58160、58161、58162號執行事件，茲擔保義務人侑輝公司應向移送機關依左列方式清繳：義務人願自91年8月1日起，以每月為一期，分36期繳納執行金額，第1期至第35期每月各繳2萬元（自91年8月1日至94年6月1日），第36期94年7月1日繳納餘額並加計利息，至94年7月1日清繳末期之日止；其中任何一期未依時繳納，行政執行處得廢止分期繳納核准命令。具擔保書人願擔保義務人屆期不清繳或逃亡時，具擔保書人願負清繳責任，並願依行政執行法第18條之規定逕受強制執行。…」等文字，原告當場於系爭擔保書親自簽名，執行筆錄亦記載「分期並已得移送機關代理人同意。分期詳擔保書」等文字，並經原告於「在場人」欄位簽名，「移送機關代理人」欄位則由張美凰簽名，該筆錄經被告時任處長蕭志鋒先生批示「一、先准分期繳納。二、如未按期繳納，則續執行其財產。」等文字，此有系爭擔保書及執行筆錄附於被告上開行政執行卷宗可稽。依被告之案件繳款金額查詢資料所示，侑輝公司自91年8月5日開始至95年3月間按月有2萬元之繳納入帳紀錄，顯見侑輝公司於94年7月1日前確有依原告於91年7月31日向被告所申辦分期繳納之約定繳納公法租稅債務。再就侑輝公司滯欠營業稅及罰鍰部分，被告為調查91年7月31日執行筆錄移送機關代理人張美凰於原告受任向被告申請分期繳納時，有無經當時之移送機關臺中縣稅捐稽徵處（現已改制為臺中市政府地方稅務局）授與行政執行程序之代理權，經該局以100年5月31日中市稅管字第1000034448號函查復略以：該局（原臺中縣稅捐稽徵處）有授予張雅婷（原姓名張美凰）委任處理行政執行案件之代理權等語；就侑輝公司滯欠營利事業所得稅及罰鍰部分，業經移送機關代理人於100年5月18日就有關原告於91年7月31日申辦分期繳納提供擔保之內容與方式表示同意在案。是依被告卷附執行筆錄、擔保書等相關文件，揆諸前揭判決意旨，已可察知雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，且就91年7月31日執行筆錄及系爭擔保書所載內容整體綜合觀之，足認移送機關（公法債權人）已就原告所提出擔保為承諾（同意）之意思表示，實不以移送機關代理人與擔保人即原告均須於擔保書上簽名為必要，益見上開行政執行事件之申請分期及原告簽具之擔保書均有效成立。況系爭擔保書已載明侑輝公司屆期不清繳時，原告願負清繳責任，因侑輝公司未於期限內繳清，經被告通知限期履行，逾期仍未履行，依行政執行法第18條規定及法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第43次會議提案二決議意旨，被告即得逕對原告之財產為強制執行。又依原告所書立之系爭擔保書所示，其上已載明侑輝公司滯欠公法租稅債務行政執行事件之執行案號，顯見原告之真意係擔保侑輝公司公法租稅債務之履行，主債務（公法租稅債務）仍有效存在，原告自應負擔保責任。原告主張系爭擔保書既未載明當事人雙方及其合意之存在，又無書面文件往來，應不生行政契約之效力，應不具執行名義之要件云云，殊無足採。
（三）至原告主張系爭擔保書之執行程序，未經移送機關（公法債權人）向被告聲請即逕就原告之財產為強制執行，有違行政程序法第8條規定之誠信原則，並引用法務部行政執行署94年度署處聲明異議實務問題研討會提案七決議見解以為參佐。經查，該提案係討論擔保人於地方法院財務法庭依強制執行法第23條規定所書立之擔保書如確已載明「義務人如屆其不繳清或逃亡者，執行法院得因債權人之聲請，逕向具保證書人為強制執行」者，則該財務執行案件於90年1月1日以後移交行政執行處繼續執行時，行政執行處應繼受原地方法院財務法庭與擔保人所訂立公法上保證契約之法律關係，應受該保證契約內容之拘束，應先經債權人之聲請始得對擔保人之財產為強制執行，而不得逕依職權為之，方符合契約自由原則及行政程序法第8條誠實信用原則，惟與本件原告係依行政執行法第18條規定簽具系爭擔保書，且系爭擔保書已明確載明「具擔保書人願擔保義務人屆期不清繳或逃亡時，具擔保書人願負清繳責任，並願依行政執行法第18條之規定逕受強制執行。…」等文字之情形迥異，揆諸法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第43次會議提案二決議意旨，行政執行法第18條係強制執行法第23條之特別規定，被告自無須經移送機關（公法債權人）之聲請，即得以系爭擔保書為執行名義而逕對原告之財產為執行，於法並無不合，原告明知上開提案七之案例事實與本件系爭擔保書之記載內容顯不相同，卻仍援引上開提案七決議見解涵攝於本件系爭擔保事實，顯然有所誤會。
（四）原告對被告99年度他執字第96號行政執行事件之執行行為，認有侵害其利益之情事，依行政執行法第9條規定，曾於100年5月11日具狀向被告聲明異議，被告審查認其聲明異議無理由，報請法務部行政執行署決定，經法務部行政執行署於100年7月13日以100年度署聲議字第114號聲明異議決定書（被證5）駁回原告之異議確定在案。又被告所屬公務員於執行職務行使公權力之行為客觀上並無任何不法性，業經臺中高等行政法院100年度訴字第139號判決明確認定被告對原告所為之執行程序並無違誤，並經最高行政法院100年度裁字第2888號裁定確定在案。準此，被告承辦公務員依法執行原告之財產，未違反法律強制禁止之規定，執行職務行使公權力之行為客觀上並無不法，主觀上亦無故意過失，難認符合國家賠償法第2條第2項前段規定之要件，依法自不應負損害賠償責任，則被告即無賠償責任可言。
三、聲明：（一）原告之訴駁回。（二）如受不利益之判決，被告願供擔保，請准予宣告免為假執行。
參、兩造不爭執及爭執事項：
一、兩造不爭執之部分（本院採為判決之基礎）：
（一）訴外人侑輝公司前因滯欠臺中縣稅捐稽徵處（現已改制為臺中市政府地方稅務局）、中區國稅局之租稅債務，先後於91年1月、4月遭移送被告為行政執行（91年度營稅執特專字第6174、6175、58160、58161、58162號案件）。
（二）原告於91年7月31日書立系爭擔保書予被告，擔保侑輝公司按期清償，內容略為：「具擔保書人柯金月（即原告）因貴處91年度中執己特專字第6174、6175、58160、58161、58162號執行案件，茲擔保義務人侑輝公司應向移送機關依左列方式清繳：一、義務人願自91年8月1日起，以每月為一期，分36期繳納執行金額，第1期至第35期每月各繳納2萬元，第36期即94年7月1日繳納餘額並加計利息。
二、具擔保書人（即原告）願擔保義務人屆期不繳清或逃亡時，具擔保書人願負清繳責任，並願依行政執行法第18條規定逕受強制執行。」並經原告於系爭擔保書上簽名。
（三）對於系爭擔保書所載分期清償方式，同日執行筆錄記載「分期並已得移送機關代理人同意。分期詳擔保書」等語，並經原告於「在場人」欄位簽名，「移送機關代理人」欄位則由張美凰簽名。上開筆錄嗣經時任被告處長蕭志鋒批示「一、先准分期繳納。二、如未按期繳納，則續執行其財產」等語。
（四）據臺中縣稅捐稽徵處（現已改制為臺中市政府地方稅務局）100年5月31日中市稅管字第1000034448號函復結果為：
已授與被告之人員張雅婷（原名張美凰）委任處理前開行政執行程序之代理權等語。
（五）侑輝公司嗣未按系爭擔保書所載分期清償計畫為清償，被告遂廢止該分期清償計畫，並以系爭擔保書為執行名義，另行分案為99年度他執字第96號行政執行案件，對原告為強制執行，執行所得包括原告之銀行存款233,230元、股票變賣價金16,517,377元，共16,750,607元，加計原告於100年6月30日主動代侑輝公司清償所欠餘額490,168元，總計原告共支付17,240,775元。
（六）原告對被告99年度他執字第96號行政執行事件之執行行為，曾於100年4月27日提出異議，並請求停止上開案件之執行，經臺中高等行政法院於100年5月10日100年度停字第8號裁定駁回原告停止行政執行之請求，而被告因認其聲明異議無理由，亦報請法務部行政執行署，該署於100年7月13日以100年度署聲議字第114號聲明異議決定書駁回原告之異議確定在案。另臺中高等行政法院100年度訴字第139號判決亦認被告對原告所為之執行程序並無違誤，經最高行政法院100年度裁字第2888號裁定確定在案。嗣原告又向被告提出損害賠償之請求，業經被告以100年度賠議字第1號國家賠償決定書拒絕其請求。
二、兩造爭執之事項：原告所提之系爭擔保書是否為合法之執行名義？是否須經公法上債權人之請求，方能執行？
肆、本院之判斷：
一、按「擔保人於擔保書狀載明義務人逃亡或不履行義務由其負清償責任者，行政執行處於義務人逾前條第1項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執行之。」，行政執行法第18條定有明文。是以，公法上金錢給付義務行政執行事件，擔保人出具擔保書擔保義務人如逃亡或不履行義務由其負清償責任者，義務人如有逾期不履行義務時，行政執行處得就擔保人之財產執行。次按「義務人依其經濟狀況或因天災、事變致遭受重大財產損失，無法一次完納公法上金錢給付義務者，行政執行處於徵得移送機關同意後，得酌情核准其分期繳納。經核准分期繳納，而未依限繳納者，行政執行處得廢止之。」、「凡經核准分期繳納者，義務人或第三人應書立擔保書狀，或提供相當之擔保，或出具票據交付移送機關代理人保管；移送機關應同時掣給收據交付義務人及執行人員。經核准分期繳納，而未依限繳納，或有任何一期票據未獲付款者，行政執行處得廢止之。」，分別為本件擔保書書立日期即91年7月31日時行政執行法施行細則第27條及行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點第5點所規定。上開施行細則係依行政執行法第43條授權所訂定，又行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點則係法務部行政執行署為執行行政執行法施行細則第27條規定而訂定，自屬有效。準此，行政執行程序之義務人欲辦理分期繳納，需由義務人向行政執行處申請並經移送機關同意後，由義務人或第三人書立擔保書狀，或提供相當之擔保，或出具票據交付移送機關代理人保管，行政執行處方得核准義務人分期繳納。
二、查原告於91年6月13日下午2時許至臺中執行處提出侑輝公司負責人柯吳血出具之委託書，受侑輝公司委任至臺中執行處接受詢問時陳明「因侑輝股份有限公司之負責人柯吳血身體不適，不克前來，接獲本處通知，由柯金月處理該行政執行事件。」等語。又於91年6月28日上午l0時50分許至臺中執行處陳稱「因為負責人（柯吳血）身體不適，不克前來，爰委託我到貴處處理本案。」等語。再於91年7月17日上午至臺中執行處接受詢問時，執行書記官於執行筆錄載明「義務人（侑輝股份有限公司）委託在場人柯金月親自至本處陳明如左」，前揭執行筆錄皆當場交原告閱覽確認無訛後親自簽名，有委託書、各該執行筆錄等附於臺中執行處執行卷可稽（詳見上開執行卷第61-81頁）。又侑輝公司於90年6月19日向經濟部申請解散登記，並選任柯吳血為清算人（同上卷第156頁），柯吳血即為侑輝公司之代表人，代表侑輝公司委任原告至臺中執行處辦理有關侑輝公司之行政執行事件，足認原告確受侑輝公司負責人柯吳血之委任處理本件行政執行事件，原告即為侑輝公司之受任人，自屬有權代理，原告就該行政執行事件所為之行為，對侑輝公司自生效力。至原告雖於前揭執行筆錄中，均在「在場人」欄下簽名，而未在「義務人」欄下簽名，惟原告既受侑輝公司之委任處理本件行政執行事件，原告之身分為侑輝公司之受任人，其至臺中執行處接受訊問，自係居於侑輝公司代理人之地位接受訊問並簽名，並不因其係在「在場人」欄下簽名，而影響其代理人之效力。
三、次查，本件原告於91年7月31日至臺中執行處接受詢問時當場請求辦理侑輝公司滯欠金額之分期繳納程序，並提出系爭擔保書擔保侑輝公司分期繳納義務之履行。系爭擔保書載明：「．．．具擔保書人柯金月因貴處91年度中執己特專字第6174、6175、58160、58161、58162號執行事件，茲擔保義務人侑輝股份有限公司應向移送機關依左列方式清繳：義務人願自91年8月1日起，以每月為一期，分36期繳納執行金額，第1期至第35期每月各繳2萬元（自91年8月1日至94年6月1日），第36期94年7月1日繳納餘額並加計利息，至94年7月1日清繳末期之日止；其中任何一期未依時繳納，行政執行處得廢止分期繳納核准命令。具擔保書人願擔保義務人屆期不清繳或逃亡時，具擔保書人願負清繳責任，並願依行政執行法第18條之規定逕受強制執行。」等語，並經原告當場於系爭擔保書親自簽名。執行筆錄亦記載「問：本案金額太大，依法僅可分36期，要如何繳納？答：請求能每月月繳2萬元。‧‧‧諭知：請其能按期繳納，分期並已得移送機關代理人同意。分期詳擔保書」，並經原告於「在場人」欄位簽名，「移送機關代理人」欄位則由張美凰簽名，該筆錄經臺中執行處時任處長蕭志鋒先生批示「一、先准分期繳納。二、如未按期繳納，則續執行其財產。」等情，為兩造所不爭執。則原告既於該日係以侑輝公司代理人之身分向臺中執行處請求分期繳納，同時並由原告以擔保人之地位向臺中執行處提出系爭擔保書，擔保侑輝公司分期繳納之履行，並經移送機關代理人張美凰之同意及臺中執行處准予分期繳納，揆諸上開規定及說明，則該擔保書自已發生擔保契約之效力。再就侑輝公司滯欠營業稅及罰鍰部分，臺中執行處為調查91年7月31日執行筆錄移送機關代理人張美凰於原告受任向臺中執行處申請分期繳納時，有無經當時之移送機關臺中縣稅捐稽徵處（現已改制為臺中市政府地方稅務局）授與行政執行程序之代理權，經該局以100年5月31日中市稅管字第1000034448號函查復略以：該局（原臺中縣稅捐稽徵處）有授予張雅庭（原姓名張美凰）委任處理行政執行案件之代理權等語，亦為兩造所不爭執。是原臺中縣稅捐稽徵處之代理人張美凰就系爭執行案件，為有權代理，並非無權代理。另就侑輝公司滯欠營利事業所得稅及罰鍰部分，業經被告委任代理人李基榮於100年5月18日就有關侑輝公司委任原告於91年7月31日申請分期繳納提供擔保之內容與方式表示同意（詳見臺中高等行政法院100年度訴字第139號卷第208-211頁），予以補正追認在案。是侑輝公司所提出分期繳納之請求，已經移送機關同意，並經臺中執行處核准分期繳納，並由原告提出擔保書，即已發生擔保之效力，足堪認定。依行政執行法第18條之規定，該擔保書自得為執行名義。
四、再查，本件系爭擔保書，係原告在臺中執行處所簽立，核法令規範擔保書之存在，其原始設計目的在於使原與公法上債務無關之第三人簽署，簽署後該第三人對於原尚未執行完畢之公法上債務即負擔一定之責任，而執行機關則藉由該擔保書之簽署，使公法債權獲一定之擔保而准原公法上債務之債務人分期付款、寬限給付日期、暫免進一步之扣押、暫免管收主債務人等之決定，核其性質係由第三人與執行機關（或公法上債權人）間所設定公法上權利義務關係，性質上為行政契約。又「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」為行政程序法第3條第1項所明定。是有關行政執行法就執行程序已有規定者，自應較行政程序法或其他法令而優先適用。本件原告既已提出擔保書，並由原告在擔保書上簽名在案，並經移送機關同意，及經臺中執行處核准分期繳納，即已發生擔保之效力，並不須經移送機關代理人於擔保書上簽名，及記載合意之內容，亦不須由侑輝公司、原告與財政部臺灣省中區國稅局另行簽訂契約書（同一文件），始發生擔保契約之效力。原告主張系爭擔保書上僅有原告之簽名，未記載債權人為何人及債權人是否同意訂立公法上保證契約，不符合行政程序法第139條之書面要件，容有誤會。又本件系爭擔保書係依行政執行法第18條之規定，得為執行名義，並非屬行政執行法第11條第1項所列之執行名義，此由行政執行法第18條係針對「擔保人」之財產強制執行，而第11條係針對「義務人」之財產強制執行，二者迥不相同自明，是原告主張依行政執行法第11條第1項之規定，執行名義文書均為「公文書」，本件系爭擔保書僅為原告自行簽署出具之「私文書」，依法不得為執行名義，亦無理由。
五、另查，原告於91年7月31日代理侑輝公司提出分期繳納之申請，並由原告出具系爭擔保書，願擔保侑輝公司稅款債務之履行，已如前述。則原告應知當時分期繳納之期數為36期，第1至35期每期繳納2萬元，最後一期繳清其餘稅款及利息。
而最後一期繳清其餘稅款及利息，無非係讓侑輝公司或原告有較長時間籌措該筆款項，以資清償。又本件移送機關既就侑輝公司積欠之稅款移送執行，臺中執行處本應即就侑輝公司為強制執行，臺中執行處准予分期繳納，暫緩免予進一步執行，自無違准予分期繳納之本旨，是原告辯稱上開分期繳納計畫與規定不符，且違反誠實信用原則云云，自不足採。原告又主張其並非侑輝公司之董事或監察人，本無須對其債務負責，但因恐母親遭管收，當下無奈不得不簽立願為分期繳納並為擔保之文件，並無辦理分期繳納及為擔保之真意。臺中執行處為求執行績效，以違背誠實信用原則之手段，誘使無辜之原告承受如此鉅大清償責任，於法於情均有不當，非民主法治國家所當為云云，然查，法令規範擔保書之存在，其原始設計目的在於使原與公法上債務無關之第三人簽署，簽署後該第三人對於原尚未執行完畢之公法上債務即負擔一定之責任，而執行機關則藉由該擔保書之簽署，使公法債權獲一定之擔保而准原公法上債務之債務人分期付款、寬限給付日期、暫免進一步之扣押、暫免管收主債務人等之決定，已如前述，則原告既自願簽立擔保書，以使主債務人得暫免被管收，亦難認執行機關有何違法不當之處。
六、又按，「擔保人於擔保書狀載明義務人逃亡或不履行義務由其負清償責任者，行政執行處於義務人逾前條第1項之限期仍不履行時，得逕就擔保人之財產執行之。」，行政執行法第18條定有明文，另系爭擔保書亦載明：「．．．。具擔保書人願擔保義務人屆期不清繳或逃亡時，具擔保書人願負清繳責任，並願依行政執行法第18條之規定逕受強制執行。」等語，均如前述，則被告未經臺灣省中區國稅局之聲請，即依職權逕對原告之財產為執行，亦無違法不當之處。此與原告所提之法務部行政執行署94年度署處聲明異議實務問題研討會提案七之法律見解，係基於「擔保書如確已載明『義務人如屆期不繳清或逃亡時，執行法院得因債權人之聲請，逕向具保證書人為強制執行』者」之前提下，認「行政執行處仍應繼受原地方法院財務法庭與擔保人乙所訂立公法上保證契約之法律關係，即應受該保證契約內容之拘束，故行政執行處於其後義務人甲未按期繳納，對其廢止分期並限期履行後，仍應先經債權人之聲請，始得對擔保人乙之財產為強制執行，而不得逕依職權為之」，二者案情迥異，自無比附援引之餘地。至原告另提出法務部行政執行署法規及業務諮詢第66次會議⑶決議「移送機關具函撤回行政執行時，即生撤回之效力，如本案已生撤回效力，除稅捐稽徵機關撤銷註銷稅捐之處分，並重新將主債務及擔保債務移送行政執行處執行外，執行機關不應對擔保人執行。」，則係針對稽徵機關於執行無效果取得債權憑證，並終結執行程序後，再檢具擔保書為執行名義，然執行程序中稽徵機關就收執之債權憑證作內部稽管作業時，依憑證上所載限繳期限計算徵收期間，認該筆稅捐已逾5年徵收期間不得再徵收，而註銷稅捐並撤回對擔保人之執行之情形，與本件之前提事實亦不相同，而無從適用。是原告以上開2則法律意見為據，主張系爭擔保書縱為合法之執行名義，亦須經公法上債權人即財政部臺灣省中區國稅局之請求，方能執行云云，尚不足採。
七、原告雖另請求本院傳訊證人張雅婷（原名張美凰），待證事實則為張雅婷當時有無同意擔保書之內容，然查，當時執行筆錄既已記載「問：本案金額太大，依法僅可分36期，要如何繳納？答：請求能每月月繳2萬元。‧‧‧諭知：請其能按期繳納，分期並已得移送機關代理人同意。分期詳擔保書」等文字，足見張雅婷當時確已同意擔保書之內容無疑。況按，本件原告既已提出擔保書，並由原告在擔保書上簽名在案，並經移送機關同意，及經臺中執行處核准分期繳納，即已發生擔保之效力，並不須經移送機關代理人於擔保書上簽名，及記載合意之內容，亦不須由侑輝公司、原告與財政部臺灣省中區國稅局另行簽訂契約書（同一文件），始發生擔保契約之效力，亦如前述，是原告上開調查證據之聲請，核無必要，附此敘明。
八、綜上所述，本件被告本於有效之執行名義，對於原告之財產強制執行，難認有何「執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利」或「怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害」之事實，是原告依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被告給付原告17,240,775元，及自100年7月5日起至清償日止，按年息5％計算之利息，自屬無據，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所依附，應併予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
伍、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 101 年 4 月 16 日
民事第二庭 法 官 黃炫中正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 101 年 4 月 16 日
書記官 呂偵光