臺灣臺中地方法院民事判決 103年度訴字第1983號原 告 台中市長春自辦市地重劃區重劃會法定代理人 王松山訴訟代理人 李柏松律師
陳益軒律師上 一 人複 代理 人 陳志隆律師被 告 劉月霞訴訟代理人 張啟富律師上列當事人間請求拆除地上物事件，本院於中華民國104 年10月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○號內如附圖所示編號Ａ部分面積132 平方公尺土地上之鐵皮廠房、編號Ｂ部分面積99平方公尺土地上之圍籬及水塔、同段225-11地號內如附圖所示編號Ｃ部分面積1 平方公尺土地上之圍籬及水塔，上開土地及地上物（下稱系爭地上物）均為被告所有。
系爭地上物位於台中市長春自辦市地○○區0000○○○區○○○○道路○地○○號Ａ、Ｂ部分）及學校用地（編號Ｃ部分），妨礙重劃土地分配或工程施工，有拆除之必要。與被告協調不成後，經臺中市政府於民國103 年5月30日之調處結論為：「本案土地改良物位於○○區○○○道路用地，該建物屬獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項所稱重劃區內應行拆遷之地上物。其拆遷補償金額，經本府調處雙方無法達成共識，故裁處調處不成立。雙方如對本結論不服，請於文到30日內依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項規定辦理。」按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第1 項規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。」同條第2 項前段規定：「前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理。」其所謂「訴請司法機關處理」，應係指「請求拆除地上物」，為民事請求權基礎，且不待補償【理由詳後（二）4.部分】。爰依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段規定，請求拆除系爭地上物。
（二）對於被告所辯之回應：
1.系爭重劃區於96年9 月26日第一次會員大會，會員親自出席164 人，委託出席309 人，合計473 人，出席率為
74.72 ％，其持有土地面積共計567,415.28平方公尺，佔全區面積之73.86 ％，出席該次會員大會之人數及其所有面積均達全區二分之一以上，得進行相關提案之表決及理監事選舉投票事宜。前開第一次會員大會選出之理監事所有重劃前土地面積均達最小建築基地面積二分之一。原告分別於96年10月9 日、96年10月17日將第一次會員大會審議通過之章程、會員、理監事名冊、第一次會員大會、理監事會議紀錄、委託書、簽到簿等送請臺中市政府核定，並經臺中市政府於96年10月24日以府地劃字第0000000000號函核定同意辦理，是原告為民事訴訟法第40條第3 項之非法人團體，具當事人能力。
2.獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段之規定，係就爭議事項於訴請司法機關裁判前設置調處程序，旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程，並有效解決重劃會與所有權人間之爭議，故如調處程序已終結，而爭議未能循調處程序解決者，自應由司法機關予以裁判，以杜紛爭。該辦法既未限制當事人訴請司法機關裁判，須以主管機關為實體裁處為前提，則於主管機關就爭議事項認應由司法機關裁判，而終結調處程序之情形，自不得將主管機關未為實體裁處之不利益，歸諸當事人負擔，就當事人訴訟權之實施，為法律所無之限制（最高法院103 年度台上字第438 號民事判決）。加以實務上直轄市或縣（市）主管機關針對自辦市地重劃案件之調處程序，通常係委由縣、市府地政局重劃科科長擔任主持人，於聽取雙方陳述之意見後，即協調雙方就拆遷補償金額達成共識；如雙方確實無法達成共識，則作出「調處不成立」，並諭知二造依相關規定，訴請司法機關裁判之結論，並不會作出具有「准、駁」效力之裁處結論，畢竟自辦市地重劃之拆遷補償等糾紛，涉及跨局處及地政、法律等之相關領域之專門知識及經驗，主管機關在欠缺法源依據、專業之委員會及市府預算經費挹注之下，如受補償人（即土地所有權人）以重劃會查估不實為由，亦不積極配合複估之情況時，自無作出「專業判斷」之能力，輔以上述獎勵辦法增設「調處」程序，旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程，進而加速自辦市地重劃之完成，則當爭執之雙方確定無法達成共識，且主管機關無專業之裁處能力之情況下，自當迅予結束調處程序，將爭議交由司法機關裁決，始符合增設調處制度之修法意旨。
3.獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項後段之規定，並非原告針對公共設施工程施工應提存而送請主管機關代為拆遷之強制規定，蓋該條但書係以「得」為規定，亦即針對重劃區內公共設施工程之施工，重劃會得以選擇訴請法院判決，抑或以提存方式送請行政機關代為拆遷；再者，現行實務（高等法院或最高法院）有關重劃會訴請重劃會員拆遷坐落於重劃後之公共設施用地上之地上物，均無應透過提存、代為拆遷而為不利認定之情形存在，顯見現行實務對於該條項但書之解釋，亦為選擇權之賦予，而非應提存、代為拆遷之強制規定；另雖該條項就調處之規定係同為「得」，並業經現行實務認定為應調處之強制規定，惟「調處」與「提存、代為拆遷」之目的並非相同，亦即「調處」之目的在於調和重劃會與會員間之關係，俾利相關爭議得以透過前階段之協商即獲得解決，故解釋為應調處之強制規定本屬合理，然「提存、代為拆遷」之規定，係賦予重劃會視重劃進行之程度，而為判斷究否「提存、代為拆遷」，即予重劃會另一方式以獲得紛爭之解決，絕非重劃會僅得透過此「提存、代為拆遷」之方式以達重劃工程進行之順遂，原告提起本件訴訟實仍有權利保護之必要。
4.按土地所有人自辦市地重劃，祗須重劃區內私有土地所有人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，重劃計劃並經主管機關核准實施，縱令在該重劃區內少數所有人不同意，亦應視為自辦市地重劃會之會員，初無許其不同意之餘地，以免阻礙市地重劃之進行，此項規定具有強制性，至為明顯（最高法院80年度台上字第2368號民事判決）。故獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法之規定，有其強制性，參與自辦市地重劃之土地所有權人，雖享有一定權利，然於市地重劃之進行，仍應負有一定義務，簡言之，其權利之行使理當受有抑制，而非毫無所限，若非如此，或有妨礙重劃完成之可能。再者，將妨礙公共設施工程之地上物予以拆除，固在剝奪地上物所有權人之財產權，對其權利造成損失，惟該等地上物如不予拆遷，公共設施工程即無從進行，進而使自辦市地重劃業務無法完成，此不僅影響其他土地所有權人之權益，亦妨礙公共利益至鉅，此一公共利益顯比地上物所有權人之私益為大，何況，地上物所有權人雖其地上物被拆遷，仍依法令獲有補償，其財產權仍受有保障。土地重劃之立法目的，顯然係為了使土地充分利用，其著重公共利益之實現。而參與市地重劃之土地所有權人，於與公共利益之衡量下，實不宜恣意就其地上物主張權利之行使，以免損及全體重劃會員之權益。另於自辦市地重劃之進行，土地改良物之拆遷與補償費之發給受領二者間，並非基於同一契約雙務關係下，而存有同時履行抗辯之問題。
實則，若土地改良物經認定係屬應行拆遷者，依法令即須拆遷，俾利重劃之早日完成，而該條之規定僅係強調應行拆遷之土地改良物應予相對應之補償矣，且所有權人之補償權益並不會因此應行拆遷之土地改良物經拆遷而受影響，況且，對於土地改良物所有權人而論，補償金之領取係屬其權利，而為重劃會應查估發放之義務，簡言之，重劃會本均係依照相關規定辦理查估，且亦認為所查估之補償數額確符合法令而無誤，是若就補償數額有所疑義，乃應係由主張給付之權利人即土地改良物所有權人訴請司法機關裁判給付云云。
（三）並聲明：1.被告應將坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○號內如附圖所示編號Ａ部分面積132 平方公尺土地上之鐵皮廠房、編號Ｂ部分面積99平方公尺土地上之圍籬及水塔、同段225-11地號內如附圖所示編號Ｃ部分面積1 平方公尺土地上之圍籬及水塔拆除；2.願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
（一）查臺中市政府地政局於104 年3 月3 日以中市地00000000000000號函檢送本院之系爭重劃區重劃計畫書（96年10月）所載土地所有權人為公有3 人、私有630 人，合計
633 人（見本院卷三第266 頁），即全體會員有633 人，需全體會員二分之一即317 人以上之同意，始能選定理事、監事；惟依同函檢送本院之系爭重劃區第一次會員大會理監事投票結果統計表，其理事最高得票數不過259 票、監事最高得票數不過280 票（見本院卷三第274 頁背面），顯未合法選定理事、監事，故重劃會未合法成立，原告即無當事人能力。
（二）依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項文義，可知主管機關為雙方進行調處時，須先進行協調（協議），於協調（協議）不成時，即應作出裁處結果，否則，倘認「調處不成立」亦屬「調處結果」，所有權人或重劃會理事會將如何不服該「調處不成立」之「調處結果」？重劃會理事會如不服該「調處不成立」之「調處結果」，而逾期未訴請法院裁判時，又將如何依該「調處不成立」之「調處結果」辦理？因此，足見直轄市或縣（市）主管機關於協調（協議）不成時，作成「調處不成立」之結論，尚非獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段所規定之「調處結果」。再者，就前揭調處程序，於平均地權條例及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法既均未明訂主管機關是否應為實體裁處，則依平均地權條例第
1 條之規定，自應適用土地法及其他有關法律之規定；是以，參諸內政部依土地法第34條之2 授權於91年12月4 日所訂定發布（嗣於97年8 月11日修正）之「直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法」第18條第1 項規定：「調處時，先由當事人試行協議，協議成立者，以其協議為調處結果……」及第19條第1 項及第2 項規定：
「當事人依前條試行協議未成立或任何一造經二次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分」之法理，益明獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項所謂「調處」，乃指「調解」與「裁處」而言，必經調解後加以裁處，而對裁處結果不服，始得起訴請求司法機關予以裁判，否則即為不備起訴要件。本件原告所援引之臺中市政府調處結論「裁處調處不成立」，即非合法之調處，與未經調處相同，原告於臺中市政府就本件爭議作成實體裁處之調處結果前，逕提起訴訟，為不備起訴要件。況原告訴訟代理人當庭表示對於系爭地上物應行拆遷，調處結果也認同，原告對這部分並無不服云云（參103 年10月16日言詞辯論筆錄），亦與獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段所定訴請司法機關裁判，須以不服調處結果為前提，截然不同，益徵其不備起訴要件。
（三）按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項後段規定：「但妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將前項補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第62條之1 第1 項規定代為拆遷。」核其之所以未規定「訴請司法機關裁判」，乃為儘速使重劃會理事會取得公共設施用地，排除不服調處結果之一方得於30日內訴請司法機關裁判之權利，而賦予理事會得將補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依平均地權條例第62條之1 第1 項規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3 個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。」辦理。準此，原告既認被告所有之系爭地上物，係妨礙公共設施工程（道路、學校）施工之地上物，卻捨獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項後段之規定循行政程序處理，而依其前段規定提起本件訴訟，顯屬欠缺權利保護之必要。
（四）獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法係內政部訂定發布，據內政部103 年12月18日內授中辦地字第0000000000號函之說明，該辦法第31條第2 項並無授予重劃會得拆除他人地上物之權利，是以，原告以該條項之規定為本件請求權基礎，洵屬謬誤！況同函復說明：「依市地重劃實施辦法第40條第1 項規定，市地重劃工程之施工，應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後為之，即應先完成補償再行拆遷地上物進行施工，故地方政府雖於調處時表示某地上物應行拆遷且妨礙公共設施工程施工，惟若因雙方對補償數額無法達成共識而致調處不成立，重劃會應訴請法院裁判，並俟判決確定完成補償後再行拆遷，而非逕行訴請拆除地上物。」等語明確，故原告充其量應係於30日內訴請確認補償費數額，然其不此之圖，逕行訴請拆除地上物，於法顯有未洽等語資為抗辯。
（五）並聲明：1.原告之訴及假執行之聲請均駁回；2.如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事實：
（一）坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地及系爭地上物均為被告所有。
（二）系爭地上物位於系○○○區○○○道路用地（編號Ａ、Ｂ部分）及學校用地（編號Ｃ部分）。
（三）本件於103 年5 月30日經臺中市政府調處結論為：「本案土地改良物位於○○區○○○道路用地，該建物屬獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項所稱重劃區內應行拆遷之地上物。其拆遷補償金額，經本府調處雙方無法達成共識，故裁處調處不成立。雙方如對本結論不服，請於文到30日內依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項規定辦理。」原告即提起本件訴訟。
四、得心證之理由：本件經整理並協議簡化爭點如下：（一）原告是否為合法成立、具當事人能力之重劃會？（二）獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段關於協調、調處之規定，是否為必要之起訴要件？如是，原告起訴有無符合之？（三）原告並未依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項後段規定提存後送請臺中市政府代為拆遷，本件訴訟是否欠缺權利保護必要？（四）獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段，可否作為請求拆除地上物之民事請求權基礎？若可，是否須訴請法院判定補償金額、完成補償後再行拆遷？茲依法說明如下：
（一）按「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左…」「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」平均地權條例第58條第1 、2 、
3 項分別定有明文。參其91年5 月29日之立法理由曰：「
一、配合行政程序法有關法律保留原則之精神，明列授權獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法之訂定內容，使授權訂定該辦法之目的、內容及範圍具體明確，以保障人民權益。爰修正第1 項，並增訂第2 項。二、原第2 項遞移為第3 項。」爾後由內政部於95年6 月22日修正發布全文之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，即其基於平均地權條例第58條第2 項授權所為之法規命令，係屬委任立法。復於獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第1 條揭示：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2 項規定訂定之。」並第2 條揭示：「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。
本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」準用之市地重劃實施辦法，則是各級主管機關辦理市地重劃（公辦市地重劃）關於市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，另依平均地權條例第56條第4 項之授權訂定之。以上為自辦市地重劃所適用法律體系之基本架構，合先敘明。
（二）依原告主張其於96年10月間成立之時點，應適用95年6 月22日修正發布及於101 年2 月4 日修正前之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法。關於自辦市地重劃重劃會之成立，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第3 條規定：「自辦市地重劃，應組織重劃會，設立時應冠以市地重劃區名稱，並於重劃區當地鄉（鎮、市、區）設置會址。前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。但土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員。」先擬制自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員；次依101 年2 月
4 日修正前之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第4 項規定：「重劃會於第一次會員大會選定理事、監事後成立。重劃會成立後，應將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」明定重劃會之成立要件，即選定理事、監事後成立（按：101 年2 月4 日修正後改為：「籌備會於召開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會。」）；再依101 年2 月4 日修正前之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第2 項規定：「會員大會之權責如下：…二、選任或解任理事、監事。…」同條第3 項規定：
「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但重劃前已協議價購或徵收取得之公共設施用地並按本辦法規定原位置原面積分配及依法應抵充之土地，其人數、面積不列入計算。」準此，除有同條第3 項但書所定不列入計算者外，會員大會對於選任理事、監事之決議，乃以獲得全體會員二分之一以上之同意為必要（按：參照同辦法第14、15條分別定理事會、監事會之決議應有四分之三以上之出席，出席者三分之二以上同意行之，核與會員大會之決議方式截然不同，顯係有意區別），蓋市地重劃涉及區內全體土地所有權人財產之管理及處分，甚至剝奪原居住或使用收益其土地及地上物者之權益，對於不同意重劃之擬制會員侵害尤鉅，爰立法限定第一次會員大會（即依法召集當時土地登記簿所載該重劃區內之全體土地所有權人），不問出席率，獲得絕對多數以上之同意選定理事、監事後，始得成立重劃會自辦市地重劃，不可不辨。未達此門檻者，即區內土地所有權人間之共識未足，自不能容任部分土地所有權人強行自辦市地重劃而降格以求。
（三）經本院函請臺中市政府提供「台中市長春自辦市地重劃區重劃會」合法成立之相關資料，臺中市政府於103 年11月21日以府授地劃一字第0000000000號函檢送本院「台中市長春自辦市地重劃區重劃會籌備會」96年10月9 日長春自籌字第43號函、96年10月17日長春自籌字第40號函，及臺中市政府96年10月24日府地劃字第0000000000號函等影本各一紙（見本院卷一第128 、131 、132 頁），其上記載「台中市長春自辦市地重劃區重劃會籌備會」於96年10月
9 日檢送臺中市政府「第一次會員大會審議通過之章程及重劃計畫書、會員與理、監事名冊、第一次會員大會及理事會會議紀錄」申請核定，於96年10月17日補送「第一次會員大會會員簽到卡、委託書、理事會簽到簿及理、監事重劃前土地標示等相關資料」，臺中市政府則於96年10月24日函覆同意辦理。本院再函請臺中市政府提供上開據以核定之各項資料，由臺中市政府地政局於104 年3 月3 日以中市地00000000000000號函檢送本院，查其中重劃計畫書（96年10月）所載土地所有權人為公有3 人、私有
630 人，合計633 人（見本院卷三第266 頁），即全體會員有633 人，需全體會員二分之一即317 人以上之同意，始能選定理事、監事；惟依其第一次會員大會理監事投票結果統計表，其理事最高得票數不過259 票、監事最高得票數不過280 票（見本院卷三第274 頁背面），顯未合法選定。至原告聲稱於96年9 月26日第一次會員大會，會員親自出席164 人，委託出席309 人，合計473 人，出席率為74.72 ％，其持有土地面積共計567,415.28平方公尺，佔全區面積之73.86 ％，出席該次會員大會之人數及其所有面積均達全區二分之一以上乙節，雖有第一次會員大會會議紀錄為憑（見本院卷三第370 頁），惟原告無非以為既有過半數會員出席第一次會員大會及其所有面積達全區二分之一以上，經相對多數決即可選定理事、監事云云，乃違反獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第3 項之規定，自非可取。實際上，另依原告所提出臺中市政府99年1 月20日府地劃字第0000000000號函之說明，嗣查獲「台中市長春自辦市地重劃區重劃會籌備會」有偽造重劃同意書情事（見本院卷一第102 頁背面至第103 頁），故96年9 月26日第一次會員大會之同意人數及面積亦非實在。迄本院言詞辯論終結，原告仍未主張及提出其業經合法召集之會員大會，獲全體會員二分之一以上之同意而選定理事、監事之具體事證，現憑臺中市政府及其地政局檢送之資料，亦不足認定及此，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第4 項之規定，自難認原告為合法成立之重劃會，則原告主張其有當事人能力，即失所附麗，應認其當事人能力有欠缺，其訴即為不合法。倘認原告雖非依法成立之重劃會，仍屬非法人之團體，程序上允其起訴；但原告既非合法之重劃會，其欲行使合法重劃會或重劃會理事會之任何權限，在實體上亦為顯無理由，並無實益，附此敘明。
（四）按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第1 項規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。」同條第2 項前段規定：「前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理。」同條第2 項後段規定：「但妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將前項補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第62條之1 第1 項規定代為拆遷。」究應如何解釋適用，再說明如下：
1.因獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法係由內政部修訂發布之法規命令，內政部就此為中央主管之行政機關，兼為該委任立法之制定者，為有權解釋之機關，本院遂就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項之若干疑義函詢內政部，所詢問題如下：
（1）本條項所稱「前項應行拆遷之土地改良物或墳墓（重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓）」，關於「應行拆遷」，應依何資料為認定標準？其中「以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限」、「妨礙公共設施工程施工」者，又應依何資料為認定標準？
（2）本條項所謂「應行拆遷」，是否意指：為達自辦市地重劃之目的，必須設法予以拆遷，但拆遷他人之地上物，仍需獲該他人之同意或另覓法律上之請求權？抑或意指：為達自辦市地重劃之目的，遂以本條項賦予重劃會有拆遷他人地上物之權利？如採後說，強制拆遷他人之地上物，無疑係對他人財產權之侵害，須符合憲法第23條所揭示之比例原則及法律保留原則，始得為之，法規命令不得踰越法律授權之範圍，自不待言，則以本條項授權重劃會強制拆遷他人地上物之法源為何？又有無符合法律明確性原則？
（3）若採本條項授權重劃會強制拆遷他人地上物之見解，而且「應行拆遷」、「以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限」、「妨礙公共設施工程施工」等事實之認定，應依地方政府核定之重劃計畫書為認定標準，則重劃會得強制拆遷他人地上物之權利具體化之依據，是否為地方政府所為之核定？此核定是否為行政處分？
（4）本條項所稱「補償」之性質，是否係因公益而特別犧牲之補償？與徵收補償之法理有何不同？與私法有何關係？
（5）拆遷地上物之紛爭不外乎：是否應行拆遷？補償費之數額為何？從而本條項所稱「訴請司法機關裁判」，究竟係指行政法院或普通民事法院？或兼指二者，依紛爭性質如何而定？
（6）本條項所謂「調處」，是否須地方政府為裁決之意思表示？若僅調解不成立，即宣告調處不成立，是否亦屬合法之「調處結果」？可否及如何對「調處不成立」聲明不服？本條項規定「不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理。」倘逾期不訴請裁判，理事會應如何依「調處不成立」辦理？又若調處結果逾30日後，再訴請司法機關裁判時，司法機關是否即應一律認其訴不合法，而駁回其訴？
（7）若調處結果為：地方政府已表示某地上物「應行拆遷」且「妨礙公共設施工程施工」，但因補償數額調解不成，故宣告調處不成立。重劃會對於該地上物「應行拆遷」部分之調處結果，自無不服可言，然對於「調處不成立」部分之調處結果不服，遂於其後30日內向普通民事法院訴請拆除地上物。此時，重劃會即原告主張其請求權基礎，即為本條項前段，不主張確認補償數額（使法院無從審理補償問題），蓋其認依本條項前段訴請司法機關裁判時，不待補償即可拆除地上物。換言之，重劃會訴請拆除地上物之主張，與其對調處結果不服部分毫無關連。在此情形下，程序上重劃會並非就其對調處結果不服部分起訴，實體上重劃會逕以本條項前段為拆除他人地上物之請求權基礎，認不待補償（相對於本條項後段規定，須將補償數額依法提存，重劃會寧捨其得適用之後段，堅持其選擇適用前段），若普通民事法院竟照准重劃會之請求，是否符合貴部修訂發布本條項之原意？有本院函稿在卷可據（見本院卷一第117 至118 頁）。
2.經內政部回函說明如下：「
（1）復貴院103 年11月12日中院東民優字103 訴1983字第0000000000號函。
（2）有關如何認定應行拆遷之標準1 節，按重劃之意義，以辦理地籍交換、施設公共設施及土地所有權人負擔公平性為原則，其地上物拆遷補償自宜以妨礙土地分配及重劃工程施工者為限，至如何認定，因案涉個案實務執行，檢送前臺灣省政府地政處70年5 月編印「臺灣省市地重劃土地分配圖解」有關現有建物土地分配說明（第91,92 頁）供參考。
（3）有關重劃會有無強制拆遷之權責1 節，按重劃會係由自辨市地重劃區內全體土地所有權人為會員所組成，並由理事會辦理市地重劃相關業務，理事會對重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定補償相關事宜，土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判。但妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將前填補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依平均地權條例第62條之1 第1 項規定代為拆遷，尚無重劃會得強制拆遷他人地上物之規定。
（4）有關重劃補償之性質及訴請司法機關裁判究指行政法院或普通民事法院1 節，按自辨市地重劃係由參加重劃土地所有權人按其受益比例，共同負擔部分公共設施用地及重劃相關費用（含拆遷補償費），並以未建築土地折價抵付之開發方式。重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償，與國家因公用或其他公益目的之必要，使用公權力強制徵收人民之財產予以補償之性質有所不同；且自辦市地重劃會與重劃區內土地所有權人間，係屬私權契約關係，其重劃會與所有權人間，對於重劃區地上物拆遷產生之爭議，主管機關依旨揭辦法第31條第2 項規定予以調處，係協助解決紛爭，以紓減訟源，非屬主管機關之行政處分，重劃會或所有權人不服調處結果者，依民事訴訟規定，當訴請普通民事法院裁判，以杜紛爭。
（5）有關不服直轄市或縣（市）主管機關調處不成立之處理1 節，土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，於訴請司法機關裁判前設置調處程序，旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程，並有效解決重劃會與所有權人間之爭議，以疏解訟源，如經直轄市或縣（市）主管機關調處，因雙方無法達成共識，致調處不成立，其爭議未能循調處程序解決者，自應由司法機關予以裁判，以杜紛爭。至調處不成立而雙方當事人於逾30日後訴請司法機關裁判時，是否受理或如何裁決當尊重司法機關，重劃相關法規並無規定。
（6）有關重劃補償數額調處不成，重劃會即以地方政府表示某地上物應行拆遷而訴請法院判決拆除地上物1 節，依市地重劃實施辨法第40條第1 項規定，市地重劃工程之施工，應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後為之，即應先完成補償再行拆遷地上物進行施工，故地方政府雖於調處時表示某地上物應行拆遷且妨礙公共設施工程施工，惟若因雙方對補償數額無法達成共識而致調處不成立，重劃會應訴請法院裁判，並俟判決確定完成補償後再行拆遷，而非逕行訴請拆除地上物。」有內政部103 年12月18日內授中辦地字第0000000000號函附卷可稽（見本院卷一第177 至179 頁），足資參酌。按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意者，應自法規生效之日起有其適用（大法官釋字第287 號解釋文、釋字第536 號理由書、釋字第493 號理由書參照），且本質上應具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，是此內政部函釋，應溯及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法修訂生效時即有其適用，並有拘束內政部本身、各直轄市或縣（市）政府及屬官之效力。法院除確信其牴觸法律或憲法而拒絕適用者外，自應予尊重，以維法秩序之安定。
3.本院認上揭內政部函釋之見解尚屬正當，難謂有何牴觸法律或憲法之處，堪以採憑，再細繹如下：
（1）從文義解釋上，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段之「不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判」，純粹是程序進行之規定，並無任何關於當事人權利或義務之法律效果可言；相較於同條項後段明揭「理事會得將前項補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第62條之1 第1 項規定代為拆遷」之實體法律效果，其區別甚明，倘同條項前段有賦予拆遷請求權之意旨，自無不予載明之理，益徵該條項前段不涉及拆遷請求權。故內政部面對本院所設問題，亦坦言「尚無重劃會得強制拆遷他人地上物之規定」，意即該條項前段確非得請求拆遷他人地上物之法律依據，洵屬正解。
（2）從規範目的解釋上，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第1 、2 項，的確是處理拆遷補償問題，但條文所稱「應行拆遷土地改良物或墳墓」，個案上如何判斷特定地上物是否應行拆遷，乃依據地方政府核定之重劃計畫書為認定標準，而重劃計畫則須符合都市計畫，諸如何處預定為道路用地或學校用地，於都市計畫早已定案。內政部提供本院參考之前臺灣省政府地政處70年5 月編印「臺灣省市地重劃土地分配圖解」有關現有建物土地分配說明（第91、92頁），即謂：「重劃區內妨害都市計畫及土地分配之建築物，應配合施工及分配之需要，予以清除。」（見本院卷一第179 頁背面）。臺中市政府就本件調處結論認系爭地上物應行拆遷之依據，亦係於103 年11月21日府授地劃一字第0000000000號函檢送系爭重劃區都市計畫套現況示意圖、都市計畫暨地形套繪示意圖各一為憑（見本院卷一第175 、176 頁）。依都市計畫法第4 條規定，主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。對於既存之重劃計畫、都市計畫之妥當性，民事法院難有置喙餘地，換言之，民事法院對於重劃區內地上物是否因妨害土地分配及重劃工程施工而「應行拆遷」，幾無裁量空間，故要求民事法院就重劃區內地上物是否因妨害土地分配及重劃工程施工而「應行拆遷」為裁判，徒使民事法院淪為重劃計畫、都市計畫決策者及執行者之橡皮圖章，失卻人民因私權糾紛而訴請司法機關裁判之意義，故該條文所稱「應行拆遷土地改良物或墳墓」，應僅係指就自辦市地重劃之順利進行而言為「應行拆遷」之障礙，但該等障礙有可能為合法存在者，自辦市地重劃之同時，仍須兼顧原土地及建物所有權人在民法物權編及憲法上財產權之保障，不可將自辦市地重劃之利益無限上綱，絕非為求自辦市地重劃即可掃除一切障礙，故委任立法者即內政部才按情節輕重之不同，分別以第31條第2 項前段規範情節較輕之「以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限」，將之定位為私權契約關係，不能強迫，僅能經協調、調處未果後，訴請司法機關裁判，訴請司法機關裁判時，基於平等原則，自與一般民事訴訟無異，裁判結果端視當事人所主張之請求權基礎是否有理而定；進而，再以同條項後段規範情節較重之「妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者」，於此情形，因涉及公共設施工程施工，較具公益性，則明定於提存補償後可回歸公法賦予強制力而拆遷之，不服者循行政爭訟途徑救濟。由此可見，本條項之規範目的是按比例原則提供層級化解決拆遷補償問題之途徑，不容為圖自辦市地重劃之利益將之曲解為阻礙其順利進行之地上物一概應速拆遷。
（3）從合憲性解釋上，因強制拆遷他人之地上物，無疑係對他人財產權之侵害，自須符合憲法第23條所揭示之比例原則及法律保留原則，始得為之，法規命令不得踰越法律授權之範圍，且仍須符合授權明確性及法律明確性之原則，自不待言。倘依原告所主張獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段規定之「訴請司法機關處理」係指「請求拆除地上物」，為民事請求權基礎，且不待補償云云，因過度跳脫法條文義，在違憲審查上，即不可能通過法律明確性原則之檢驗，能否通過比例原則及法律保留原則之檢驗，亦顯有可疑，益難採原告對此部分之法律見解。又依權力分立原則，法院主司依法審判，至自辦市地重劃政策之推動所涉及行政、立法之角色，司法部門不能越俎代庖，國會尚不敢明定重劃會有拆遷他人地上物民事請求權之法律，內政部且不敢肯認重劃會有拆遷他人地上物之法律依據，地方政府通常亦不敢為實體裁處，倘法院在無明確法源下，為迴護自辦市地重劃之利益，率爾將獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段規定之「訴請司法機關處理」曲解為「請求拆除地上物」，美其名為「公益」，而漠視犧牲少數人受法律及憲法保障之權益，即失其分際，不足為訓。
（4）從體系解釋上，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第2 條後段既規定「本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定」，是以市地重劃實施辦法關於拆遷補償之規定，原係針對公辦市地重劃之規範，於自辦市地重劃亦有補充適用之機會。因獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段僅為拆遷補償之爭議處理程序之規定，並未規定實體上究應如何拆遷補償，故內政部函釋指明，此時應準用市地重劃實施辦法第40條第1 項之規定即：「重劃工程之施工，應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後為之。」準此，則地上物之拆遷，亦應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後始能為之。故原告縱有請求拆遷他人地上物之法律依據，亦必須先證明該補償費已經領取或存入專戶保管，如其補償數額尚未能確定，得請求法院裁判之。從而，內政部函釋就「重劃會應訴請法院裁判，並俟判決確定完成補償後再行拆遷，而非逕行訴請拆除地上物」等語，亦於法有據。
（5）按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段規定土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，於訴請司法機關裁判前設置調處程序，旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程，並有效解決重劃會與所有權人間之爭議，以疏解訟源。故於起訴前，應先經調處程序，否則即為不備起訴要件（最高法院100 年度台上字第795 號民事判決意旨參照）。惟如經直轄市或縣（市）主管機關調處，因雙方無法達成共識，致調處不成立，其爭議未能循調處程序解決者，自應由司法機關予以裁判，以杜紛爭。該辦法既未限制當事人訴請司法機關裁判須以主管機關為實體裁處為前提，則於主管機關就爭議事項認應由司法機關裁判，而終結調處程序之情形，自不得將主管機關未為實體裁處之不利益，歸諸當事人負擔，就當事人訴訟權之實施，為法律所無之限制（最高法院103 年度台上字第438 號民事判決意旨參照）。查內政部函釋亦持此見解，內政部於該辦法所訂定之「調處」，既未明定以主管機關為實體裁處為必要，且其函釋認「調處不成立」者，仍應由司法機關予以裁判，益徵該所謂調處不以主管機關為實體裁處為必要。
（五）根據前述對於獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項之解說，足認該條項關於協調、調處之規定，確為必要之起訴要件。而本件於103 年5 月30日經臺中市政府調處結論為：「本案土地改良物位於○○區○○○道路用地，該建物屬獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項所稱重劃區內應行拆遷之地上物。其拆遷補償金額，經本府調處雙方無法達成共識，故裁處調處不成立。雙方如對本結論不服，請於文到30日內依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項規定辦理。」原告即提起本件訴訟，此為兩造所不爭執之事實，尚難謂原告之訴不備調處前置程序之起訴要件。至被告辯稱該條項之調處應以主管機關為實體裁處為必要，要非可採。
（六）至被告辯稱原告未依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項後段規定提存後送請臺中市政府代為拆遷，本件訴訟欠缺權利保護必要云云。因無人主張及舉證原告若依該條項後段辦理必定為有理由，本院亦無權審認原告依該條項後段辦理是否為有理由，況法律上若同時有二種以上行使一權利之途徑，權利人自得擇一或併予行使之，除非權利人依其中一種途徑已經實現其權利，此時再主張依其他途徑行使權利，方屬欠缺權利保護必要。原告始終明示不依該條項後段主張，則被告據此理由辯稱原告之訴欠缺權利保護必要，亦非可取。
（七）惟獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段並非拆除地上物之民事請求權基礎，理由前已敘明。原告請求拆除被告所有之系爭地上物，僅以該條項前段為法律依據，實未提出任何民事請求權基礎，亦未主張及舉證該補償費已經領取或存入專戶保管，則原告之請求於法無據，其訴即為顯無理由。
五、綜上所述，本件原告之訴，因原告並非合法成立之重劃會，要屬欠缺當事人能力，其訴為不合法，且屬無從命其補正者，就此部分應以裁定駁回之。又原告僅依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第2 項前段之規定，率爾請求拆除系爭地上物，於法無據，其訴為顯無理由，應以判決駁回之，爰併以判決駁回之。其假執行之聲請失所附麗，併予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，於判決結果無影響，毋庸一一論列，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 104 年 12 月 3 日
民事第二庭 法 官 蔡嘉裕正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須按他造當事人之人數附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 12 月 3 日
書記官 許嘉雯