臺灣臺中地方法院民事判決 104年度國簡上字第1號上 訴 人 劉泓志上 訴 人 楊岫涓被上訴人 臺中市政府法定代理人 林佳龍被上訴人 臺中市政府衛生局法定代理人 黃美娜被上訴人 衛生福利部法定代理人 蔣丙煌被上訴人 臺中市政府社會局局長王秀燕訴訟代理人 林文彬訴訟代理人 廖國欽被上訴人 臺中市醫師公會法定代理人 羅倫銀訴訟代理人 蔡振修律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國103年12月11日臺灣臺中地方法院臺中簡易庭103年度中國簡字第14號第一審簡易判決提起上訴，本院不經言詞辯論，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人部分：
㈠、於原審起訴主張：
⑴、上訴人於民國103年6月5日，向被上訴人臺中市政府衛生局
（下稱臺中市衛生局）申請於臺中市○區○○路○○○○○號5樓設立玄祐診所，詎被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局竟依被上訴人衛生福利部制定之不法命令「醫事人員執業登記及繼續教育辦法」，要求上訴人需先繳錢入公會、繳交建築物使用執照，且診所與行號必須有不同出入口，始准予設立診所，形同收到保護費，才准上訴人工作，已妨礙上訴人之工作權。
⑵、上訴人劉泓志於同年月11日，向被上訴人臺中市醫師公會申
請入會，詎被上訴人臺中市醫師公會竟以上訴人劉泓志未繳交入會費及嘉義縣醫師公會退會證明為由，拒絕上訴人劉泓志入會，顯已違反醫師法第9 條規定，影響上訴人劉泓志之集會權，而被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局、衛生福利部、臺中市政府社會局（下稱臺中市社會局）管理不當，放任被上訴人臺中市醫師公會否決上訴人劉泓志之工作權。而上訴人因被上訴人上開所為受有工作損失新臺幣（下同）11萬元，爰依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，請求被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局、衛生福利部、臺中市社會局、臺中市醫師公會，依民法第184條、第185條、第195條規定共同賠償10萬元（原請求11萬元，上訴人於上訴時僅對其中10萬元提起上訴）。
⑶、醫師參加公會，以意思表示為之即可，被上訴人臺中市醫師
公會不應以各種方式，妨害人民工作權。又被上訴人臺中市社會局對被上訴人臺中市醫師公會之章程不予審核，照章通過，為嚴重疏失，且被上訴人臺中市醫師公會之金錢去向不明，上訴人懷疑公會錢通臺灣政府，再通美國政府。又被上訴人臺中市政府、臺中市政府衛生局、衛生福利部、臺中市政府社會局勾結民間團體即被上訴人臺中市醫師公會，亦應適用國家賠償法規定。
㈡、於本院補稱：各行業均係先開業後，才要求加入公會，否則予以處罰，並非不准先開業，且如已加入公會後，發現建築物不符規定，無法開業，亦不退還已繳會費，顯非合理，被上訴人臺中市醫師公會以不法之命令要求上訴人繳費加入公會，限制上訴人之工作權，且影響人民財產權之事項需以法律規定，被上訴人臺中市醫師公會以被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局以被上訴人衛生福利部制定之違憲命令，要求上訴人先繳費加入公會始得開業，顯屬違憲。並聲明：原判決廢棄，被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局、衛生福利部、臺中市社會局、臺中市醫師公會應給付上訴人10萬元。
二、被上訴人部分：
㈠、被上訴人臺中市政府於原審未到庭辯論，惟曾具狀抗辯略以：醫療法第11條固規定該法所稱主管機關在直轄市為直轄市政府，惟被上訴人業於100年10月19日府授衛企字第1000201245號公告「關於醫療法、醫師法及其子法所定主管機關之權限，劃分由被上訴人臺中市政府衛生局執行」。而上訴人起訴之事實，非屬被上訴人管轄，不符合國家賠償法第2條規定，上訴人之起訴顯無理由，不備訴訟要件，其訴為不合法，請求予駁回等語。
㈡、被上訴人臺中市衛生局於原審未到庭辯論，惟前曾具狀抗辯略以：
⑴、上訴人主張被上訴人以不法命令要求其加入公會，才能工作
，侵害其權利一事，前已繫屬鈞院103年度中國簡字第10號國家賠償事件，本件起訴顯已違反民事訴訟法第253條規定，依同法第249條第5 項第7 款規定，應裁定駁回。
⑵、上訴人劉泓志於103年6月5日向被上訴人申請於臺中市○區
○○路○○○○○號5 樓設立玄祐診所，經被上訴人於同年月12日派員現場履勘，發現上訴人劉泓志未提出建物之使用執照，且依醫療法第12條第3 項規定授權訂定之「醫療機構設置標準」，上訴人劉泓志未符合該標準有關診所設置之相關規範，被上訴人於同年月18日函請上訴人劉泓志於文到7日內補正並改善後再行履勘，該函已於同年月26日送達上訴人劉泓志，惟上訴人劉泓志並未補正改善，被上訴人於同年7 月11日發函駁回上訴人劉泓志之開業申請，併同檢還上訴人劉泓志提出之申請文件及費用，並已送達上訴人劉泓志。上訴人劉泓志或未提出執業登記之申請，或未補正執（開）業登記之應備法定要件，自難論被上訴人有不法侵害其權利，上訴人之不備訴訟要件，為不合法，請予駁回等語資為抗辯。
㈢、被上訴人衛生福利部於原審未到庭辯論，惟曾具狀抗辯略以：
⑴、醫師法第9 條第1 項規定，醫師執業，應加入所在地醫師公
會。同法第8 條第3 項則就醫師申請執業登記所應檢附之文件等事項，授權被上訴人訂定辦法加以規定，被上訴人並據此訂定醫事人員執業登記及繼續教育辦法。醫師法第9 條第1項規定是否妥適，屬立法機關自由形成之權限，行政機關依法執行，並無故意或過失不法侵害人民自由或權利之問題。至醫事人員執業登記及繼續教育辦法乃依據醫師法授權所訂定，且該辦法第4 條第5 款關於醫師申請執業登記應檢附執業所在地醫事人員公會會員證明文件之規定，實係建立於「醫師執業應加入所在地醫師公會」之法律規定基礎上，因此並未逾越醫師法授權之目的及範圍，尚難謂該辦法為違法之命令。
⑵、醫療機構申請開業，應填具申請書，並檢附建築物使用執照
、醫療機構平面簡圖等文件，為醫療法施行細則第7 條第1項第1、4款所明定。另依醫療法第15條第1 項前段規定，醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之。醫療法施行細則為被上訴人依醫療法第122條授權所訂定，且上訴人申請診所之開業，地方主管機關係依據前開醫療法及其施行細則之規定辦理，自均無不法侵害上訴人權利之情事。至上訴人因未繳交入會費及嘉義縣醫師公會退會證明，而遭被上訴人臺中市醫師公會拒絕入會申請，係其與被上訴人臺中市醫師公會間之爭議，與被上訴人無涉，被上訴人對醫師公會亦無管理不當之問題。
⑶、綜上，被上訴人所屬公務員並無於執行職務行使公權力時，
因故意或過失不法侵害上訴人自由或權利之情事，上訴人之請求與國家賠償法第2 條第2 項規定不符等語，資為抗辯。
⑷、於本院補稱：上訴人上訴狀所提出之理由與起訴狀相同，並
未提出新事實及理由，而上訴人提起之訴訟業經原審駁回，所提起之上訴亦無理由，請求予以駁回上訴。
㈣、被上訴人臺中市政府社會局於原審則以：
⑴、醫師法授權醫師公會將會員入會程序與應繳納之會費訂定於
章程，臺中市醫師依據章程辦理入會即可。又醫事人員因執業需要加入所在地公會遭受拒絕入會乙事，主管機關（或人民團體主管機關）可依醫師法第40條規定為撤銷理事會決議之處分。
⑵、上訴人於103年7月10日發函予被上訴人，以被上訴人臺中市
醫師公會拒絕其入會，違反醫師法第9條規定為由，要求被上訴人依醫師法第27條規定，處罰被上訴人臺中市醫師公會。被上訴人函請雙方提供意見及證據，惟上訴人未再補充詳細申請入會經過及公會正式拒絕入會之文件，被上訴人臺中市醫師公會則函覆並未收到上訴人劉泓志正式入會申請書，且已發函輔導上訴人劉泓志依章程備妥相關資料辦理入會等語。被上訴人斟酌雙方所提出之事實及證據，上訴人似無法提出向被上訴人臺中市醫師公會正式申請入會之相關文件，致被上訴人臺中市醫師公會無法依申請程序處理其入會事宜，被上訴人於103年9月29日函覆上訴人，並無所指「放任被上訴人臺中市醫師公會」情事，難論被上訴人有不法侵害上訴人權利之事實，上訴人之訴顯無理由，且不備訴訟要件，請予駁回等語。
㈤、被上訴人臺中市醫師公會於原審則以：被上訴人係依人民團體法第8至12條設立之職業團體，屬非營利性質之公益社團法人，並非代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務之行政機關。又依臺中市醫師公會章程第20條及第28條規定，被上訴人之理事長係由理事會就常務理事中選舉一人擔任，以得票最多者為當選，且為無給職，並非依法令從事於公務之人，自無國家賠償法之適用。又被上訴人並無受任何公務行政機關之委託、委任，亦未在公務行政機關指示或命令下協助公務，更無對外行使公權力權限，上訴人對被上訴人提起國家賠償訴訟，實有違誤。至上訴人劉泓志雖於103年6月13日，向被上訴人提入會申請書，然對於學歷、考試及格證書號碼、執業醫院診所等事項均填「依法不寫」，被上訴人函請上訴人劉泓志依臺中市醫師公會章程第6條規定，繳交有關證件辦理，並未逕自拒絕上訴人劉泓志加入公會之請求。
三、本件上訴未經言詞辯論程序，除被上訴人衛生福利部外，其餘被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局、臺中市社會局、臺中市醫師公會均未提出書狀作任何聲明或陳述。
四、按依上訴人在第一審所訴之事實並依其在第二審提出之書狀所主張之事實，其訴在法律上顯無理由者，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，民事訴訟法第463條規定同法第249條第2項於第二審程序亦準用之（司法院院解字第3264號之㈣解釋文參照）。
五、法院之判斷：
㈠、被上訴人臺中市衛生局主張本件起訴與本院103年度中國簡字第10號國家賠償案件係同一事實，而有一事不再理之適用。經查，上訴人於本院103年度中國簡字第10號主張，係上訴人於103年5月26日向被上訴人臺中市政府衛生局申請執業登記於大里某診所等語。而上訴人於本件則主張於103年6月5日，向被上訴人臺中市衛生局申請於臺中市○區○○路○○○○○號5樓設立玄祐診所，有本院103年度中國簡字第14號起訴狀可佐，且被上訴人臺中市衛生局提出於本院之該案答辯狀亦載明「上訴人之訴稱於103年5月26日以郵寄方式向被上訴人機關申請執業登記於大里某診所‧‧」（參見被上訴人臺中市衛生局提出之被證7）。前後事件之事實既屬不同，自無違反民事訴訟法第253條規定，應先敘明。
㈡、按本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2 條第1、2項定有明文。因此，請求國家賠償，應以公務員所執掌之職務為前提條件。次按醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣(市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之，醫療法第30條第1項固定有明文。惟上開醫療法業經被上訴人臺中市政府依臺中市衛生局之組織規程第3 條及臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，於100年10月19日公告劃歸臺中市政衛生局主管，有被上訴人臺中市政府提出之府授衛企字第1000201245號公告在卷可查。上訴人主張於103年6月5日向被上訴人臺中市衛生局申請設立診所，即非屬被上訴人臺中市政府主管之職務，上訴人對被上訴人臺中市政府請求國家賠償，於法不合，應屬無據。
㈢、次按醫師執業，應加入所在地醫師公會，醫師法第9 條第1項定有明文。而醫師申請執業登記之資格、條件、應檢附文件、執業執照發給、換發、補發與前項執業執照更新及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之，醫師法第8條第3項亦定有明文。又醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣(市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起30日內辦理變更登記。前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。且醫療機構依本法第15條規定申請開業，應填具申請書，並檢附建築物使用執照、負責醫師之證明文件、符合登記診療科別之醫師證明文件、醫療機構平面簡圖、配置之醫事人員及相關人員名冊、設施、設備之項目、其他中央主管機關規定應檢附之文件。直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照，醫療法第15條、醫療法施行細則第7條亦分別定有明文。另人民依據法律所為申請，經行政主管機關審酌後予以核准，人民即得依該行政處分為經核准之行為，此乃該核准處分具有之持續性效力使然，並非核准之行政主管機關與申請之人民間成立公法上之法律關係（最高行政法院100年度判字第1940號判決參照）。經查，上訴人劉泓志於103年6月5日向被上訴人臺中市衛生局申請設立診所，經被上訴人臺中市政府於同年月12日派員現場履勘，因上訴人劉泓志未提出建物之使用執照，被上訴人臺中市衛生局函請上訴人劉泓志補正，惟上訴人劉泓志逾期未補正，亦未提出已加入醫師公會之證明，經被上訴人臺中市衛生局駁回上訴人劉泓志開業之申請，有臺中市衛生局103年8月14日中市衛企字第1030082084號函及送達證書、103年6月12日現場查核資料、醫療機構設置標準附表㈦診所設置標準表、103年6月18日中市衛醫字第1030066988號函及送達證明書、103年7月11日中市衛醫字第1030078259號函及送達證明書等為證，被上訴人臺中市政府衛生局駁回上訴人開業之申請，核屬有據，並未侵害上訴人之權利，亦與國家賠償之構成要件有間，上訴人請求被上訴人臺中市衛生局國家賠償，應屬無據。況依行政訴訟法第5條第2項規定：
「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」。被上訴人臺中市衛生局否准上訴人開業申請，性質上屬行政處分，上訴人如認受有損害，應循訴願及行政訴訟為救濟，其逕行提起國家賠償，於法亦有未洽。
㈣、再按醫師執業，應加入所在地醫師公會，醫師法第9條第1項定有明文；而關於醫師申請執業登記所應檢附之文件等事項，授權被上訴人衛生福利部訂定辦法加以規定，被上訴人衛生福利部並依此授權而訂定醫事人員執業登記及繼續教育辦法，核無違誤。再醫療機構申請開業，應填具申請書，並檢附建築物使用執照、醫療機構平面簡圖等文件，為醫療法施行細則第7條第1項第1、4款所明定，且依醫療法第15條第1項前段規定，醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之。且衛生福利部依上開立法院制定通過醫療法之授權訂定醫事人員執業登記及繼續教育辦法，係在體現職業團體自治、自律之精神，並保障醫療權益所為，難認有侵害上訴人權利之處。又依國家賠償法第2條第2項前段所定國家賠償要件，係以
1.行為人須為公務員、2.須為執行職務行使公權力之行為、
3.須係不法之行為、4.須行為人有故意過失、5.須侵害人民之自由或權利、6.須不法行為與損害之發生有相當因果關係為要件，惟本件上訴人並未具體指明衛生福利部所屬公務員有何不法侵害上訴人權利之行為，核與國家賠償法要件不符，上訴人之請求應屬無理由。
㈤、另按醫師公會應訂定章程，造具會員名冊及選任職員簡歷名冊，送請所在地人民團體主管機關立案，並分送中央及所在地主管機關備查。再各級醫師公會之章程，應載明名稱、區域及會所所在地，宗旨、組織任務或事業，會員之入會及出會，會員應納之會費及繳納期限。理事、監事名額、權限、任期及其選任、解任。會員(代表)大會及理事會、監事會會議之規定。會員應遵守之公約。平民醫藥扶助之實施規定。經費及會計。章程之修改。其他處理會務之必要事項，醫師法第38條、第39分別定有明文。經查，上訴人於103年6月11日發函被上訴人臺中市政府社會局檢舉被上訴人臺中市醫師公會以上訴人未檢附嘉義縣醫師公會退會證明，及未繳費用為由，拒絕上訴人入會，暨臺中市醫師公會未公布收支比對銀行存簿帳目不清等情，業經被上訴人臺中市政府社會局於103年6月30日以中市0000000000000號函覆上訴人在案。
惟本件上訴人並未具體指明衛生福利部所屬公務員有何不法侵害上訴人權利之行為，核與國家賠償法要件不符，上訴人之請求應屬無理由。
㈥、至被上訴人臺中市醫師公會並非行政機關，其法定代理人即理事長亦非公務員，並無國家賠償法之適用。且按侵權行為之成立，須行為人因故意過失不法侵害他人權利，亦即行為人須具備歸責性、違法性，並不法行為與損害間有因果關係，始能成立，且主張侵權行為損害賠償請求權之人，對於侵權行為之成立要件應負舉證責任（最高法院100年度臺上字第328號判決意旨參照）。本件上訴人另主張依民法第184條、第185條、第195條侵權行為法律關係，請求被上訴人臺中市醫師公會損害賠償云云。惟此為被上訴人臺中市醫師公會所否認，依上開最高法院判決意旨，自應由上訴人就侵權行為之事實負舉證責任。惟上訴人並未舉證以實其說，應認上訴人之請求為無理由。
㈦、末依被上訴人臺中市醫師公會提出之上訴人「入會申請書」所載，上訴人於前開入會申請書，就學歷、考試及格證書號碼、執業醫院診所均填載「依法不寫」，且「專科醫師資格」欄亦屬空白，被上訴人臺中市醫師公會於103年6月16日以中市醫倫字第1030000105號函請上訴人補正並繳交相關證件，惟上訴人遲未補正，被上訴人臺中市醫師公會自無從審核上訴人是否符合入會資格，被上訴人既係依醫師法及章程所為審核，自非不法之侵權行為，上訴人依國家賠償法、民法侵權行為法律關係請求被上訴人臺中市醫師公會損害賠償，核屬無據。
㈧、綜上所述，上訴人依國家賠償第2條第2項規定、民法第184條、第185條、第195條規定，請求被上訴人臺中市政府、臺中市政府衛生局、衛生福利部、臺中市政府社會局及臺中市醫師公會共同給付上訴人10萬元，均為無理由，應予駁回。
原審以此為由駁回其訴，並無不合。上訴意旨仍執陳詞泛言指摘原判決不當，聲明廢棄，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件上訴為顯無理由，依民事訴訟法第436條之1、第463條、第249條第2項、第78條規定，爰不經言詞辯論判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
民事第二庭 審判長法 官 陳文爵
法 官 李婉玉法 官 李立傑正本證明與原本無異。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 7 月 31 日
書記官 葉卉羚