臺灣臺中地方法院民事判決 105年度國字第19號原 告 賴承進
賴坤堂共 同訴訟代理人 柯劭臻律師複 代理人 林寬榮被 告 臺灣臺中農田水利會法定代理人 蔡篤乾訴訟代理人 蔣志明律師複 代理人 楊榮富律師被 告 財政部國有財產署中區分署法定代理人 吳文貴訴訟代理人 洪嘉鴻律師複 代理人 梁家昊律師
鄭雅云律師鄭晃奇律師陳志煒上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106年11月6日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。國家賠償法第10條第1 項及第11條第1 項前段分別定有明文。查原告認被告應依國家賠償法規定，負損害賠償責任，前曾各以書面向被告請求國家賠償，然為被告臺灣臺中農田水利會（下簡稱臺中水利會）、財政部國有財產署中區分署（下簡稱中區分署）分別發文向原告表示拒絕賠償等情，有臺中水利會民國105 年3 月14日中水財字第105002437 號函、中區分署105 年3 月31日台財產中處字第10500036980 號函在卷可參（見本院卷第10-1
1 頁）。原告已依前揭規定踐行協議先行程序，是原告提起本件國家賠償訴訟，揆之首開規定，程序上並無不合。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款、第3 款定有明文。
查原告起訴時原聲明：被告應連帶賠償原告各新臺幣（下同）2,283,624 元，及自民國105 年2 月26日起按年息5%計算之利息。嗣於訴狀送達被告後，原告於106 年2 月7 日具狀變更其訴之聲明為：㈠被告臺中水利會應賠償原告各1,427,
265 元，及自105 年2 月26日起至清償日止按年息5%計算之利息。㈡被告中區分署應賠償原告各856,359 元，及自105年2 月26日起至清償日止按年息5%計算之利息。核其所為，均係本於主張被告臺中水利會、中區分署分別標售坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下分別稱154-23 土地、471-14土地）對原告所造成損害之同一基礎事實而來，就金額部分則為減縮應受判決事項之聲明，揆諸前揭說明，自應准許。
貳、實體事項：
一、原告起訴主張：㈠被告明知原告之祖先世居在154-23土地、471-14土地上建有
門牌號碼臺中市○○路○ 號房屋（下稱系爭房屋），早於46年間即已設籍課稅並繳交電費，被告中區分署所管理之國有土地即471-14土地，竟於101 年間經訴外人即471-14土地鄰地之同段472 地號土地（下稱472 土地）所有人吳美麗依畸零地共有辦法相關規定申請承購271-14土地，並取得所有權。被告臺中水利會所有之154-23土地，原屬同段154-2 地號土地（下稱154-2 土地）之一部分，由吳美麗以鄰地即471-14 土地、472 土地所有權人身分於101 年11月12日提出申購申請書並檢附申購位置圖等文件，經被告臺中水利會於10
2 年6 月20日分割出擬出售之154-23土地，與未規劃出售之154-2 土地及作為水溝保留之同段154-24地號土地（面積19平方公尺，下稱154-24土地），又154-23土地再於103 年間分割出同段154-25地號土地（下稱154-25土地）後，154-2
3 土地則減縮為170 平方公尺，嗣於103 年8 月6 日由被告臺中水利會公告標售包括154-23土地等12筆土地，經訴外人慶曄建設股份有限公司（下稱慶曄公司）標得154-23土地且已辦理所有權移轉登記。
㈡惟原告已於102 年11月27日向被告臺中水利會申請承租154-
23土地，被告臺中水利會亦於102 年12月5 日函請原告補正資料，經原告補正後，卻逾一年不予准駁，竟於103 年12月30日函知原告稱154-23土地已非被告臺中水利會所有，無法受理申請申租。被告先後於101 年、103 年間公開標售471-14土地、154-23土地予第三人，標售前、後均未通知原告，致原告尚未搬遷之合法系爭房屋遭強拆殆盡。
㈢被告臺中水利會之公務員怠於執行職務而違反國家賠償法第2條第2項部分：
⒈被告臺中水利會職員係依法令從事於公共事務之公務員，屬
於國家賠償法第2 條第1 項規定「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員」之公務員。又依據農田水利會組織通則第23條規定：「農田水利會之會長及各級專任職員，視同刑法上之公務員」。次按刑法第10條第2 項規定「稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者」，可知被告臺中水利會職員不僅係刑法上之公務員，亦屬於國家賠償法第2 條所規範之公務員。
⒉依農田水利會財產處理要點第41條規定：「農田水利會被占
用之會有非事業用不動產，在納入建築法第3 條所規定適用地區前（即實施都市計畫地區、實施區域計畫地區、經內政部指定地區及上列地區外供公眾使用之公有建築物），已建有房舍，其建物所有權人有下列證明文件之一者，加收占用期間5 年之使用補償金後，建物所在基地得予處分，並以公開標售為之，其建物所有權人有優先購買權：㈠建物謄本、建築執照或建物登記證明（占用為附屬建物以主建物完工日期或建築改良物勘測結果認定）。㈡戶口遷入證明（設籍戶籍資料或門牌編定證明）。㈢完納稅捐證明（房屋稅繳納證明）。㈣繳納自來水、電費或瓦斯費證明（包括裝設水電證明）。㈤當地直轄市、縣( 市) 政府建管單位或鄉（鎮、市、區）公所核發之證明。㈥其他由政府機關或公營事業機關出具足資證明之文件。前項被占用之會有非事業用不動產，依建物所在基地分割後所餘無法單獨使用者，得全筆處分，並以公開標售為之，其建物所有權人有優先購買權」。查原告所有之系爭房屋在納入建築法第3 條所規定適用地區（即60年12月22日）前已興建完畢，依農委會林務局農林航空測量所公開典藏近30年間臺灣地區之航空照片，其數量達上百萬張，被告臺中水利會只要輸入土地坐落地段地號，即可清查歷年土地上建物狀況，且經原告輸入154-23土地、471-14土地資料查詢後，即可查得最早於62年11月13日所拍攝之航照圖上，已見原告先祖父所興建之三合院輪廓（與82年航照圖及87年都市計劃圖所示位置面積均相同），而自82年6 月22日航照圖上，更清晰可見原告三合院至少有6 筆、設有圍牆之舊房舍，足見系爭房屋於實施建築管理前即已存在，並有原告之戶籍謄本、原告雙親除戶謄本、房屋稅繳納證明、電費繳納證明等資料可佐，依據上開規定，原告繼承雙親之合法系爭房屋，於被告臺中水利會公開標售154-23土地時，原告自有優先購買權。被告卻疏未清查，無視土地上有合法之系爭房屋權屬，怠於通知原告優先承購。
⒊按農田水利會財務處理辦法第9 條規定：「水利會財產之處
分應注重時效性及收益性，其財產處理要點，由農委會另定之」。又按農田水利會會有被占用之非事業用土地處理原則第2 點規定：「農田水利會對被占用之會有非事業用土地，應積極清理，依法訴請返還」。復依被告臺中農田水利會會有土地（申租）流程圖記載：「申請文件送本會文書股收文，正常作業110 日曆天、最長作業165 日曆天，應函文通知限期10天繳納押租金及履約保證金」，可知辦理標售前，被告臺中水利會依法有勘查、清理遭占用土地使用現況之義務，況門牌號碼、地籍資料、航照圖等均屬於公開資料，被告臺中水利會辯稱不知標售土地上有原告之合法系爭房屋云云，洵屬無稽。遑論原告已於102 年11月27日提出申租文件送被告臺中水利會文書股收文，依據上開處理流程及規定，被告臺中水利會應於110 日曆天內（即103 年3 月17日）、至遲作業165 日曆天( 即103 年5 月11日）前，函文通知原告
2 人繳納押租金簽訂租約，卻逾一年不予准駁，早已逾越處理期限，應作為而不作為，並侵害原告之優先購買權，致原告之系爭房屋無端遭拆除。
㈣被告中區分署之公務員怠於執行職務而違反國家賠償法第2條第2 項部分：
⒈依國有非公用不動產出租管理辦法第16條規定：「非公用不
動產逕予出租之程序如下：一、申請。二、收件。三、勘查。四、審查。五、通知繳交歷年使用補償金。六、訂約」。次按國有非公用不動產勘查作業程序第3 點：「本作業程序所稱勘查，包括派員實地測量及調查國有非公用不動產使用現況，並依據測量、調查結果繪製勘查表、使用現況略圖（建物配置圖）、地籍分割略圖及拍攝照片。」、第4 點「勘查作業流程如下：㈠查詢內部資料：…及之前勘查資料、㈡核對外部資料、㈢實地勘查：實地查對建物門牌號碼、水表、電表、稅籍等事項。」、第15點「本局各地區辦事處及分處辦理民眾申請案件之勘查作業方式如下：㈠排定勘查日期後，以書面或電話通知申請人、代理人（或受任人）會同領界。」、第21點「本局各地區辦事處及分處辦理勘查作業之時限，由各地區辦事處自行規定。需其他機關辦理事項者，應隨時與其連繫協調，並追蹤列管。」。又按國有非公用不動產標售作業程序第3 點：「標售機關應於標售不動產前辦妥下列各項作業：㈡勘查：依國有非公用不動產勘查作業程序有關規定辦理、㈥現場標示：土地面臨道路，其後有鄰接私有土地者，應全面豎立標示牌」、第4 點：「標售公告，其內容應載明下列事項：㈩備註欄註明其他有關事項，如：
２、標售基地：建物不屬國有者，應載明建物權屬。３、有關優先購買權之規定」。再按標售國有非公用不動產投標須知第13條：「標售不動產如第三人依法有優先購買權而本分署負通知義務者，決標後，本分署應先行通知優先購買權人於通知送達之次日起十日內，先繳相當於保證金額之價款，以示願意優先承購」。況按行政程序法第51條規定：「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。行政機關未能於前二項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。前項情形，應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人」。
⒉依據上開說明，被告中區分署受理吳美麗申購471-14土地，
應先進行現場勘查而對471-14土地上之房屋、電表、稅籍等事項加以確認，並清查原告有無優先購買權，且應於招標公告上載明有無優先購買權，決標後亦應通知優先購買權人即原告，被告中區分署卻無任何作為，致原告之系爭房屋遭拆除。
㈤國家賠償法第2 條所定之國家賠償責任，固採過失責任主義
，且得依「過失客觀化」及「違法推定過失」法則，以界定過失責任之有無，然於是項事件具體個案，衡酌訴訟類型特性與待證事實之性質、當事人間能力、財力之不平等、證據偏在一方、蒐證之困難、因果關係證明之困難及法律本身之不備等因素，倘人民已主張國家機關有違反作為義務之違法致其受有損害，並就該損害為適當之證明時，揆之民事訴訟法第277 條但書規定，自應先由國家機關證明其有依法行政之行為，而無不作為之違法，始得謂為無過失，並與該條但書所揭依誠實信用及公平正義原則定其舉證責任之本旨無悖，是被告應先舉證其無不作為之違法。
㈥就原告所受損害之計算部分，因154-23土地、471-14土地於
103 年公告現值每平方公尺為35,800元，惟依據被告臺中水利會開標紀錄決標金額為每平方公尺60,518元，兩者每平方公尺價差24,718元，而遭標售154-23土地面積為170 平方公尺，及471-14土地面積為102 平方公尺，合計6,723,296 元，即係被告分別因標售所獲之利益。又154-23土地、471-14土地附近於103 年間市場行情，至少每坪有40至50萬元，以每坪實價40萬元計算，扣減土地標售價格每坪20萬元，乘以土地面積共計272 平方公尺即82.28 坪，以此計算原告所受之損害亦高達16,456,000元，無論以何方式計算，原告僅各請求228 萬3,624 元，於法應屬有據，況原告所有之系爭房屋於104 年5 月間遭拆除，亦已遭受無法衡量之損害。
㈦原告於104 年1 月21日請立法委員介入協調，並對被告提出
刑事告訴，雖經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官以104 年度他字第2590號瀆職案件（下稱瀆職案件）簽結，但證人即標售案件承辦職員吳樹立於偵訊時證述：標售土地是我承辦，辦理標售時不知該土地有人申請承租等語，與證人即被告臺中水利會之財務組股長蔡育芸於偵訊時證稱：我是於103 年12月間承辦人林玉慈要將申租案退件時，才知道該申租案，林玉慈說系爭土地已出售，所以要退件等語，可見被告臺中水利會確有應作為而不作為之違法等控管疏失，原告遂依國家賠償法第2 條規定，向被告聲請國家賠償遭其等拒絕，而提起本件訴訟。
㈧並聲明：⒈被告臺中水利會應賠償原告各1,427,265 元，及
自105 年2 月26日起至清償日止按年息5%計算之利息。⒉被告中區分署應賠償原告各856,359 元，及自105 年2 月26日起至清償日止按年息5%計算之利息。⒊聲請供擔保為假執行之宣告。
二、被告抗辯：㈠被告臺中水利會部分：
⒈被告臺中水利會固屬公法人，其職員雖屬刑法上之公務員，
然關於標售154-23土地及原告是否享有優先購買權等問題，均與行使統治權之公法行為完全無涉，亦非提供給付、服務、救濟、照顧等方式，達成水利任務之行為，純屬被告立於私法主體之地位，從事私經濟之買賣行為所衍生之爭議，要與行使公權力有間，是被告臺中水利會之公務員就應執行職務「行使公權力」之事項怠於執行，始有國家賠償法之適用。若屬私經濟行為之事項，怠於行使，則無國家賠償法之適用。
⒉原告就154-23土地並未享有優先購買權，被告臺中水利會未通知原告行使優先購買權，自無任何怠於執行職務：
⑴農田水利會財產處理要點第40點之適用，係由建物所有權人
主動檢附所占用之水利地，在納入建築法第3 條所規定適用土地前，已建有房舍之相關證明文件，而提出會有被占用土地承購申請書，依該承購申請書第7 點之規定申請承購，此節亦經證人蔡育芸、吳樹立於鈞院到庭證述屬實。且依被告臺中水利會申購流程圖之相關程序，辦理報廢、分割、會務委員會審議同意處分、不動產處理查估小組評定價格，再報請農委會審核通過，就建物所有權人加收占用期間5 年之使用補償金後辦理公開標售時，建物所有權人始有優先承購權。依卷附臺中水利會工作站106 年4 月10日函覆鈞院之內容及照片，可知於103 年8 月19日標售154-23土地前，被告臺中水利會曾請工作站至現場勘查，勘查時多數建物均已拆除，僅剩訴外人洪江素霞占用之房屋，足見原告之系爭房屋於標售前業已拆除，且非被告臺中水利會所為，原告自無任何建物之所有權，已難認符合上開處理要點第40點所定建物所有權人之要件。另水利地之租約類型，可分為一般土地租賃契約及82年7 月21日前占用土地租賃契約，各有其申租流程與證明文件及條件，而被告臺中水利會於103 年8 月間公開標售154-23土地，係因101 年11月間鄰地所有人吳美麗之申購案而來，原告僅於102 年11月27日提出一般之短、中期租約申請書及占用切結書，並未表明有82年7 月21日占用，亦未檢附82年7 月21日前占用之證明文件，可見原告向被告臺中水利會所為之申租，為前開一般土地之申租，而非82年7月21日前占用土地之申租，且其未曾依上開處理要點第40點之規定檢附符合之證明文件提出承購申請書，更無繳納5 年使用補償金之情事，自與該要點之規定不符。原告係於本件訴訟始提出系爭房屋之相關證明文件，且原告就系爭房屋於公開標售前已拆除及其並未繳納5 年使用補償金之事實均隱而未宣，原告主張依上開要點第40點之規定於被告103 年8月間公開標售系爭154-23地號時，享有優先購買權云云，殊無可採。
⑵因吳美麗早於101 年11月12日提出承購申請書並檢附申購位
置圖及其他文件，申購分割出154-23土地之原母地154-2 土地。嗣經被告臺中農田水利會依上開申購程序辦理，因而陸續於102 年分割出未規劃出售之154-2 土地（面積459 平方公尺）、規劃擬出售之154- 23 土地（面積182 平方公尺）及作為水溝保留之154-24土地（面積19平方公尺）。復由被告臺中水利會向臺中市政府水利局申請報廢（即由事業用地改為非事業用地）上開擬規劃出售之154-23地號土地，臺中市政府水利局以102 年12月3 日中市水管字第1020065489號函表示該筆土地應保留退縮50公分，因此被告臺中水利會乃就保留之50公分土地辦理分割，於103 年1 月16日分割登記增加154-25土地（面積12平方公尺），分割後154-23土地面積則減縮為170 平方公尺，而經臺中市政府水利局核准報廢。被告臺中水利會經會務委會審議通過並由不動產處理查估小組評議格價後，經行政院農委會於103 年5 月26日以農水字第1030082486號函同意該土地之處分，並於收取使用補償金後，於103 年10月間辦理公開標售程序。基此，154-23土地之申購程序，源自101 年11月間吳美麗之申購案，早於原告於102 年11月27日之申租，並無原告申租再先而經審核在後之情形。況被告臺中水利會就同一筆土地先後由不同人提出申購或承租，並無就先提出之案件應與優先辦理並核准之義務，而係由被告臺中水利會審酌究竟適宜出租或出售而定。因此不論原告申租在前或在後，被告臺中水利會均有審酌之權限，而無應予出租之義務。
⑶本件原告於標售154-23土地時，僅止於向被告臺中水利會提
出申租之階段而已，並未經審查准予承租，自非基地承租人，其復不符合農田水利會財產處理要點第40點之規定，而無優先購買權，因此被告臺中水利會於103 年8 月間標售154-23 土地時，未通知原告行使優先購買權，並無怠於執行職務之情事，亦未侵害原告任何權利，原告自不得向被告臺中水利會請求賠償其損害，且原告之系爭房屋亦非被告臺中水利會所拆除，自與被告臺中水利會無涉。
⒊另原告所指臺灣臺中地方法院檢察署104 年度他字第2590號
函，其上僅謂被告臺中水利會就出售、承租同一筆土地有未能妥善控管之違失，並非肯認原告有優先購買權，亦無指責被告臺中水利會辦理標售未通知原告行使優先購買權有何瑕疵可言，自難以此檢察署之函文，而認被告臺中水利會有怠於通知原告行使優先購買權之情事。
⒋縱認原告享有優先購買權，原告亦未受有損害，因依民法第
216 條規定及最高法院95年度台上字第2895號判決等意旨，關於侵權行為賠償損害之請求權，以受有實際損害為成立要件，若絕無損害亦即無賠償之可言，倘優先購買權人請求損害賠償，須以受有實際損害為其成立要件，且優先購買權人是否受有損害，應以其若行使優先購買權，而依土地所有權人出售於他人之同一價格購得土地時，與其向第三人以公平市價購入該土地時，是否因優先購買之同一價格低於公平市價，而受差價利益未能享有之損害而定；亦即，若土地所有人出售價格低於公平市價，優先購買權人即受有未能以低於公平市價購得土地之差價損害，而得請求損害賠償。反之，若土地所有權人出售之價格與公平市價相當，或高於市價，則優先購買權人即不能以低於公平市價之價格購得土地，自無受有差價利益之損害。查154-23土地103 年之公告現值為每平方公尺35,800元，而被告臺中水利會標售154-23土地之價格為每平方公尺60,518元，因此被告臺中水利會標售154-23 土地予他人之價格，高於公告現值，自無低於公平市價之情形，原告並未受有得以較低之同一價格購得154-23土地之差價即每平方公尺24,718元之損害，原告逕以154-23土地之標售價格高於公告現值，而稱其受有損害云云，實無足取。
⒌並聲明：⑴原告之訴暨假執行之聲請均駁回。⑵如受不利之
判決，願以現金或等值臺灣銀行無記名可轉讓定期存單供擔保，請准免為假執行。
㈡被告中區分署部分：
⒈被告中區分署遍查相關檔案資料，並無發現原告有承租被告
中區分署所管理之471-14土地之事，原告復未提出租賃契約書或另行舉證租賃關係存在，且依原告提出之立法委員何欣純服務處函，內容敘明原告僅是依法提出「申租」而非「承租」，可見原告並非土地法第104 條所規定之地上權人、典權人或承租人。
⒉原告雖曾向臺灣臺中地方法院檢察署對吳美麗提出偽造文書
、毀損等告訴，然經該署檢察官以104 年度偵字第27584 號不起訴處分書對吳美麗為不起訴處分（下稱偽造文書等案件），該不起訴處分書明確記載：「告訴人等人（即原告）於上開471-14地號土地蓋有地上物，自屬無權占用，並無法規依據認告訴人等人對上開471-14地號土地有優先承買權………」，益證原告對471-14土地並無租賃關係存在。是原告主張其有優先承買權即不存在，侵權行為亦無成立之可能，被告中區分署當無損害賠償責任。
⒊並聲明：⑴原告之訴及假執行聲請均駁回。⑵如受不利益判決，願供擔保免為假執行。
三、得心證之理由：㈠被告中區分署所管理之國有土地即471-14土地，於101 年間
經471-14土地鄰地即472 土地所有人吳美麗依畸零地共有辦法相關規定申請承購471-14土地，嗣取得所有權。吳美麗復於101 年11月12日提出承購申請書並檢附申購位置圖等其他文件，向被告臺中水利會申購分割出154-23土地之母地154-2土地，經被告臺中農田水利會依上開申購程序辦理，陸續於102 年分割出未規劃出售之154-2 土地（面積459 平方公尺）、規劃擬出售之154-23土地（面積182 平方公尺），及作為水溝保留之154-24土地（面積19平方公尺），續因臺中市政府水利局以102 年12月3 日中市水管字第1020065489號函表示154-23土地應保留退縮50公分等語，被告臺中水利會乃就保留之50公分土地辦理分割，於103 年1 月16日分割登記增加154-25土地（面積12平方公尺），分割後154-23土地面積則減縮為170 平方公尺，且經臺中市政府水利局核准報廢，再由被告臺中水利會會務委會審議通過，次由不動產處理查估小組評議格價後，經行政院農委會於103 年5 月26日以農水字第1030082486號函同意該土地之處分，並於收取使用補償金後，於103 年8 月6 日公告標售包括154-23土地等12筆土地，經慶曄公司標得154-23土地且已辦理所有權移轉登記。原告於102 年11月27日提出系爭申請書，經被告臺中水利會於102 年12月5 日分別函請原告賴坤堂、賴承進補正相關資料，又於103 年12月30日函知原告154-23土地非被告臺中水利會所有，無法受理申請申租等節，有中區分署105年3 月31日台財產中處字第10500036980 號函、臺中水利會公告、開標紀錄表、被告臺中水利會103 年12月30日中水財字第1030603906號函、102 年12月5 日中水財字第1020013170號、第0000000000函、系爭申請書、切結書、會有土地申購書、地籍圖套繪、臺中市政府水利局102 年12月3 日中市水管字第1020065489號函、行政院農委會103 年5 月26日以農水字第1030082486號函（見本院卷第11、31-33 、84-85、157-160 、166-169 頁）在卷可參，且為兩造所不爭執，堪信為真正。
㈡原告主張被告怠於進行現場勘查對土地上之房屋、電表、稅
籍等事項以確認原告就系爭房屋有無優先購買權，致154-23土地、471-14土地均遭移轉登記給第三人，使原告喪失優先購買權，被告自應分別對原告各負國家賠償法第2 條第2 項之賠償責任等語，為被告所否認，並以前詞為辯。是以，本件爭執者在於：原告主張被告怠於執行職務，應分別對原告各負國家賠償法第2 條第2 項之賠償責任，有無理由？倘被告應負國家賠償責任，其應分別賠償原告之金額為何？經查：
⒈按國家賠償法第2 條第2 項規定：「公務員於執行職務行使
公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟（大法官釋字第469 號解釋理由書意旨參照）。
⒉被告臺中水利會部分：
⑴原告雖主張系爭房屋依農委會林務局農林航空測量所空照圖
，應符合農田水利會財產處理要點第41條規定，即系爭房屋屬於在納入建築法第3 條所規定適用地區前（即實施都市計畫地區、實施區域計畫地區、經內政部指定地區及上列地區外供公眾使用之公有建築物）已建有之房舍，且原告確實提出原告之戶籍謄本、原告雙親除戶謄本、房屋稅繳納證明、電費繳納證明等資料，故依該要點第41條規定，原告為系爭房屋所有權人，應對系爭房屋坐落之154-23土地具有優先購買權，然被告卻怠於對154-23土地上房屋為清查並辦理出租業務云云，依原告所舉農田水利會財產處理要點，其係依農田水利會財務處理辦法第9 條規定所訂定，農田水利會財務處理辦法則係依農田水利會組織通則第34條第2 項規定授權所訂定者，觀之水利會組織通則第34條：「各農田水利會之會計制度應具有一致性；其會計報告、科目、憑證及內部審核程序，由主管機關定之。農田水利會經費之保管、運用、財產處分及其他財務處理之辦法，由主管機關定之。」，及第1 條：「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。」，可見農田水利會財產處理要點確為因應農田水利會推行政府之農田水利事業所為財產處分訂定之規範，是被告臺中水利會抗辯財產處理僅屬於私經濟領域之行為，並無可採。惟農田水利會財產處理要點第41條係規定：「農田水利會被占用之會有非事業用不動產，在納入建築法第3 條所規定適用地區前（即實施都市計畫地區、實施區域計畫地區、經內政部指定地區及上列地區外供公眾使用之公有建築物），已建有房舍，其建物所有權人有下列證明文件之一者，加收占用期間5 年之使用補償金後，建物所在基地得予處分，並以公開標售為之，其建物所有權人有優先購買權‧‧‧」，可知被告臺中水利會對於符合上開要點之建物所在基地乃「得」予處分，其具有裁量權甚明，並非符合上開要點第41條之建物所在基地均必須處分且由建物所有權人取得優先購買權，已難認被告臺中水利會之公務員依此規定並無不作為之裁量空間，況原告從未提出承購申請，被告臺中水利會自無任何因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為可言。
⑵原告係至102 年11月27日提出系爭申請書，經被告臺中水利
會於102 年12月5 日分別函請原告賴坤堂、賴承進補正相關資料，嗣因154-23土地經公開標售給第三人後，被告臺中水利會則於103 年12月30日函知原告154-23土地非被告臺中水利會所有，無法受理申請申租，業如上述，則依原告之申辦時間流程，對照被告臺中水利會之潭子工作站106 年4 月10日回函暨所附清查資料（見本院卷第211-222 頁），可知潭子工作站於原告提出申請前之102 年10月31日已分別發通知單給原告賴坤堂、賴承進，其上明確載明：「本件亦可依規於限期內項本會提出申租或申購，相關申請書表請上本會網站（http ://www .tcia .gov .tw）下載填寫，並向本會提出申請」，而依原告所提出自上開網站上所下載之台中農田水利會會有土地（申租）流程圖（見本院卷第181 頁），其明確區別申租種類分為：一般土地租約及占用土地及九年以上土地租約，原告亦不否認其僅係提出一般土地租約之申請，縱認被告臺中水利會未依空照圖、地籍圖等公開資料比對系爭房屋是否於82年7 月21日前已占用土地，然原告既未提出屬於占用土地租約之申請，尚難認被告臺中水利會必須自行審酌其是否符合82年7 月21日前已占用土地一事。又依農田水利會會有被占用之非事業土地處理原則第4 條第1 項規定：「會有土地於民國82年7 月21日前已實際占用，並願繳清5 年使用補償金者，得辦理出租」，可知被告臺中水利會對於申請承租者乃「得」辦理出租，亦有審核之權限，自無從認定被告臺中水利會已無裁量空間而不得拒絕原告申請，是原告尚難逕依該原則同條第3 項規定：「第1 項承租人於租賃期限屆滿前3 個月內提出申購者，水利會得依農田水利會財產處理要點第16點之規定程序報准後公開標售，承租人有依同樣條件優先購買權。」而主張其有優先購買權。
⒊被告中區分署部分：
原告雖主張被告中區分署應依國有非公用不動產出租管理辦法逕予出租土地給原告云云，然該辦法乃依國有財產法第42條第4 項所訂定，而依國有財產法第42條規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾6 個月者。二、民國82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。非公用財產類之不動產出租，應以書面為之；未以書面為之者，不生效力。非公用財產類之不動產依法已為不定期租賃關係者，承租人應於規定期限內訂定書面契約；未於規定期限內訂定書面契約者，管理機關得終止租賃關係。前項期限及非公用財產類不動產出租管理辦法，由財政部擬定報請行政院核定後發布之。」，可知原告承租之方式仍需與被告中區分署成立書面租約，而租約既須雙方當事人意思表示一致，始得成立，則縱使原告之系爭房屋坐落之471-14土地屬於國有財產其非公用財產類之不動產，且合於國有財產法第42條第1 項第2 款之規定而提出申請，該款規定既未強制國有財產之管理機關即本件被告中區分署必須與之成立租賃契約，則被告中區分署仍非無斟酌准駁之權（最高法院69年度台上字第3741號判決意旨參照），遑論原告自始均未向被告中區分署提出任何租賃申請，難謂被告中區分署應就逕予出租471-14土地一事有何作為之義務。又原告既非471-14土地之承租人，其亦不爭執對471-14土地並未具有土地法第104 條所規定之地上權人、典權人身分，其主張對471-14土地具有優先購買權，難認有據。
㈢綜上，被告臺中水利會就原告申請154-23土地之申租或承購
，及被告中區分署對471-14土地是否逕予出租一事均有裁量權而非有作為之義務，且原告並未對154-23土地、471-14土地取得優先購買權，則該等土地經被告臺中水利會辦理公開標售，及由被告中區分署處理申請承購471-14土地程序時，雖未向原告通知及依優先購買權相關規定辦理，而由第三人分別取得154-23土地、471-14土地所有權，即無怠於執行職務之情形，自難使被告依國家賠償法第2 條第2 項規定負國家賠償之責。至原告請求賠償損害之金額部分，本件既未符合國家賠償之要件，即無庸再行審酌，附此敘明。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第2 條第2 項規定，請求被告臺中水利會應賠償原告各1,427,265 元，及自105 年2 月26日起至清償日止按年息5%計算之利息；被告中區分署應賠償原告各856,359 元，及自105 年2 月26日起至清償日止按年息5%計算之利息，均無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，亦失所依據，應併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不另予一一論列。另原告雖聲請吳美麗到庭為證並請求函詢關於上開等土地自103 年1 月起之實價登錄交易紀錄，然關於被告是否具有作為義務及有無符合國家賠償要件等節已據論斷如上，其再聲請調查此部分證據，並無必要，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第85條第1 項前段。
中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
民事第二庭 法 官 李昇蓉正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
書記官 呂偵光