4臺灣臺中地方法院民事判決 105年度國字第8號原 告 自由海洋雪茄館有限公司法定代理人 曾坤炳原 告 楊書銘訴訟代理人 曾坤炳參加訴訟人 莫錫麟被 告 臺中市政府都市發展局法定代理人 王俊傑訴訟代理人 黃千容
汪永興林嘉盛上列當事人間請求國家賠償事件，本院於中華民國107年2月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
參加訴訟費用由參加人負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。是依國家賠償法請求損害賠償時，應與賠償義務機關經協議先行程序，賠償義務機關拒絕賠償或逾30日不開始協議或協議不成立，始得提起損害賠償之訴。查：本件原告於起訴前已向被告請求賠償，經被告機關拒絕賠償，有被告拒絕賠償理由書影本在卷可稽（本院卷壹第6-10頁），是原告提起本件國家賠償之訴，符合前揭協議先行之規定
二、原告自由海洋雪茄館有限公司（下稱自由海洋公司）業於101年9月12日經核准解散登記，且尚未清算完結，有自由海洋公司登記資訊（本院卷壹第99-100頁）、本院民事庭查詢表（本院卷壹第105-107頁）在卷可憑。又經自由海洋公司全體股東決議由曾坤炳為清算人，亦有民事呈報狀在卷（本院卷壹第228頁），故應由清算人曾坤炳為原告自由海洋公司之法定代理人。
三、訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。原告起訴時訴之聲明原為：被告應給付原告自由海洋公司代表人曾坤炳新臺幣（下同）350萬元，及給付原告楊書銘235萬元，合計應給付585萬元（依民事訴訟法第244條第4款相關規定，僅表明就全部請求金額之160萬元為請求），及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。嗣於民國106年10月11日具狀變更訴之聲明為：被告應給付原告自由海洋公司240萬元，及給付原告楊書銘172萬元，合計被告應給付原告412萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，依年息5%計算之利息。核原告所為訴之變更，係擴張應受判決事項之聲明，合於上開規定，應予准許。
四、就兩造之訴訟有法律上利害關係之第三人，為輔助一造起見，於該訴訟繫屬中，得為參加。民事訴訟法第58條第1項定有明文。參加人莫錫麟就本件訴訟主張其有法律上之利害關係，為輔助原告自由海洋公司，於105年3月1日具狀聲請參加訴訟，而原告於本件訴訟係主張對被告有損害賠償之債權，參加人莫錫麟則主張對原告自由海洋公司有修繕工程之工程款債權，原告自由海洋公司將其對被告之債權，其中300萬元讓與參加人莫錫麟，是參加人莫錫麟就本件訴訟具有法律上利害關係，其為輔助原告於本件訴訟繫屬中聲請參加訴訟，核與民事訴訟法第58條規定相符，亦應准許。
貳、實體事項：
一、原告方面：㈠原告自由海洋公司於臺中市○區○○○路0段0號l樓Al建築
物（下稱系爭建物）經營雪茄館，被告於101年7月2日認經營飲酒店違反建築法，以中市都管字第1010090288號行政裁處（下稱前處分一），復於101年8月21日以中市都管字第1010115092號行政裁處（下稱前處分二），原告自由海洋公司對於上開行政處分不服提起訴願，經臺中市政府101年11月14日府授法訴字第1010156318號、101年11月15日府授法訴字第1010165373號分別撤銷前處分一、二。被告竟無視前處分一、二被撤銷，仍於101年11月20日以府授都管字第1010196065號強制執行停止供水供電。
㈡鈞院行政訴訟庭102年度簡字第132號審理結果，以上開有關
系爭建物於101年3月31日被市府聯合稽查認定違規使用，裁處於101年7月30日前恢復原狀或補辦手續，因處分對象有誤及事後被撤銷，故對原告自由海洋公司不生效力，自不得對原告自由海洋公司連續處罰，因此於101年8月4日至現場複查時，依建築法規定以原處分再次裁處原告自由海洋公司6萬元罰鍰，並命系爭建物應立即停止使用並恢復原狀，認事用法有誤，將101年12月3日中市都管字第1010174907號裁處（下稱原處分二）及訴願決定關於原處分二部分均撤銷。查上開原處分二，既經行政訴訟撤銷，被告無視原處分二被撤銷，仍於101年11月20日強制執行停止供水供電即屬不法，侵害原告之權利。
㈢系爭建物係由原告楊書銘向屋主承租，承租後有委請建築師
申請變更使用執照，但被告不准，因為沒有住變商，違反都市計畫法開罰，原告自由海洋公司訴願，被告有發函道歉，並撤銷處罰，都是臺中市政府之過失造成的。因被告於101年11月20日不法執行停止供水供電處分，導致系爭建物屋主不願提出竣工聲請，並就租賃契約與原告楊書銘涉訟，經鈞院判決原告楊書銘敗訴（102年度中簡字第944號），造成原告楊書銘受有損害172萬元；另原告自由海洋公司就系爭建物施作之裝潢、設備亦因此作廢，造成如修繕工程一覽表所示之損害240萬元。
㈣在被告行政處分尚未被訴願委員會撤銷前，原告自由海洋公
司已先聲請停業，並於101年8月27日停止營業，101年9月12日就解散公司，並無違法行為，101年9月、10月是司革會借用原告楊書銘承租的系爭建物舉辦公益活動。被告並沒有執行停水停電之權限，且臺中市特定目的事業停止供水供電及強制拆除作業要點（下稱作業要點）不是法規，不得作為斷水斷電之依據。又關於被告所稱的「臺中市目的事業停止供水供電及強制拆除公共營業場所評分表」（下稱評分表）部分，被告應提出評分結果與斷水斷電處分的關係為何。
㈤依民法第184條第1項規定，被告應負賠償責任，為此提起本
訴。並聲明：被告應給付原告自由海洋雪茄館公司240萬元、給付原告楊書銘172萬元，合計被告應給付原告412萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，依年息百分之5計算之利息；訴訟費用由被告負擔。
二、參加訴訟人主張：㈠被告明知裁處違誤，竟違法101年11月20日執行停水停電，
造成原告自由海洋公司已完成之修繕、裝設工程等，總工程款300萬元，慘遭屋主拒絕報完工，損失慘重。原告自由海洋公司請求之金額、項目、所有憑證、繳費收據、憑單、證據在強制執行點交時，被執行處人員裝箱點交，不知去向，故無法製作損害明細及清冊，倠證人廖美燕當時受參加人僱用，負責處理財務及現場監工，應可為證。
㈡本件被認違規時間為101年3月31日及101年8月4日，而重新
第1次行政裁罰是101年12月3日，所以101年8月4日違規已涵蓋在第1次行政裁罰時間範圍內，不應再連續處罰。另101年12月3日第1次行政裁罰，依法應先限期改善或補辦手續，不得因市府違法已斷水電而剝奪權益，故此裁罰不當應撤銷。建築法就違規使用連續處罰之條件為明確之特別規定，連續處罰，應以先經主管建築機關限期改善或補辦手續，若未為上開先行程序，自不得予以連續處罰。本件因前處分一對象有誤（裁罰主體）顯有錯誤，事後撤銷，而對原告自由海洋公司不生效力。則原處分二既未先經主管建築機關為限期改善或補辦手續之處分，自不得對原告自由海洋公司為連續處罰。
㈢原告自由海洋公司於101年9月11日已經停業，系爭建物是出
租給司革會辦理活動，並有去文臺中市政府，為何臺中市政府會有後續查察處分。
二、被告抗辯：㈠臺中市政府（下稱本府）訂定作業要點，其主要內容為：對
於違反建築法、消防法、商業登記法、社會秩序維護法、以及各目的事業主管之法令，經勒令停業或停止使用處分在案者，將定期邀集相關單位會勘評定分數，依評分高低，認定其影響公共安全之程度，簽請市長核定移送建築主管機關，排定日程執行停止供水供電及拆除其廣告物，執行完畢後由建築主管機關及經濟發展局、消防局、警察局等單位追蹤列管，此先敘明。
㈡系爭建物於100年10月30日因違反臺中市休閒娛樂服務業管
理自治條例規定作為飲酒店場所使用，經本府經濟發展局（下稱經發局）依規裁處5萬元並禁止營業，之後又分別於101年2月25日、101年3月31日、101年6月16日、101年6月30日及101年8月4日聯合稽查時，多次發現系爭建物，有違反建築法、消防法及臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例等情事，經經發局以101年1月18日、101年3月2日、101年6月22日、101年7月4日及101年8月7日裁罰並命停止營業在案。另原告自由海洋公司使用系爭建物違反建築法，被告以前處分一函裁罰6萬元並限期恢復原狀或補辦手續、以前處分二函裁罰6萬元並命停止使用在案。原告自由海洋公司於101年8月4日稽查時拒簽稽查紀錄表，此後本府聯合稽查小組101年9月18日、9月29日、10月1日、10月13日前往稽查時無法入內檢查，依101年10月24日公安聯合稽查小組聯繫會報會議決議移請警察機關協助執行臨檢。系爭建物被命停止營業及停止使用後，警察局仍於101年9月29日、101年10月31日查獲原告自由海洋公司私自營業。
㈢依作業要點第4點規定，經命令停業或勒令停止使用而不從
者，由本府各目的事業主管機關定期邀集商業主管機關、消防主管機關、警察機關、環保機關、建築主管機關等相關單位現場會勘查察，並本於權責依評分表所訂項目評分。系爭建物於100年起經經發局執行聯合稽查，於前述時間6次經稽查認定作為飲酒店場所使用，依建築法第73條第2項規定應申請變更使用執照，原告自由海洋公司違反建築法73條第2項，經被告裁罰及命令停止使用之前處分一、二雖經撤銷，惟並不影響違規事實之認定。系爭建物經查獲共6次違規情形確定，且仍經經發局裁處命令停止營業，非得因此免除其違規行為責任。建築法第91條規定：「…必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。」，系爭建物因情節重大，必要時本府可據以作成停止供水供電，故經發局針對符合作業要點之業者，不論評分高低，乃簽請市長核定後，本府以101年11月2日府授都管字第1010196065號作成停止供水供電公告，並訂於101年11月20日執行停止供水供電，業已執行完畢。被告依據作業要點第
3、4點，經命令停業或勒令停止使用而不從者執行停止供水供電及強制作業仍然有效，原告之主張為無理由。
㈣關於原告等主張所受損害及金額部分，原告應舉證證明。原
告自由海洋公司主張開店投入設備修繕金額300萬元，被告否認，請款單被告也否認其真正。另原告自由海洋公司並未在101年8月間停業，原告自由海洋公司在101年9月29日、10月31日還有被查獲營業。
㈤答辯聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
三、原告自由海洋公司於系爭建物經營雪茄館，系爭建物依其使用執照核准變更第一層使用用途為「店鋪」（屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條規定之G類3組之場所，下稱G3類）。於101年3月31日經目的事業主管機關經發局執行聯合稽查時，發現原告於該址實際經營飲酒店業，並設有DJ播放台2座（屬B類1組，下稱B1類），經被告認原告未申請變更使用執照，擅自變更系爭建物第1層用途作為「B類1組飲酒店業」使用，違反建築法第73條第2項規定，依建築法第91條第1項第1款規定，作成前處分一，處原告自由海洋公司罰鍰6萬元及於101年7月30日前恢復原狀或補辦手續。嗣經發局於101年8月4日執行聯合稽查時，發現原告自由海洋公司仍在系爭建物經營飲酒店業附設DJ播放台，經被告認違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定，作成前處分二，處原告自由海洋公司罰鍰6萬元並應立即停止使用並恢復原狀或補辦手續。原告自由海洋公司對上開2處分均不服，提起訴願，前處分一經臺中市政府以裁罰主體顯有錯誤為由，於101年11月14日以府授法訴字第1010156318號訴願決定前處分一撤銷。另前處分二經臺中市政府以違反臺中市建築案件行政裁罰基準第2點附表三規定為由，於101年11月15日以府授法訴字第1010165373號訴願決定前處分二撤銷。前處分一、二經撤銷後，被告依原告自由海洋公司於101年3月31日及101年8月4日之違規事實，於101年12月3日再以中市都管字第1010174830號行政裁處書（下稱原處分一）及原處分二，分別裁處原告自由海洋公司罰鍰6萬元。原告自由海洋公司不服，向臺中市政府提起訴願，遭訴願決定駁回後，提起行政訴訟，本院行政訴訟庭於102年12月17日以102年度簡字第132號判決原處分二及臺中市政府訴願決定關於原處分二部分撤銷，並駁回原告自由海洋公司其餘之訴（原處分一部分並無違法，臺中市政府訴願決定關於原處分一部分應予維持）；暨經發局於101年10月5日檢陳聯合稽查小組評分表，簽請市長核定後移送被告執行停止供水供電作業，臺中市政府以101年11月2日府授都管字第1010196065號作成停止供水供電公告，並於101年11月20日由被告執行停止供水供電完畢等事實，有原告提出之行政訴訟判決影本（本院卷壹第11-15頁）、被告檢附之前處分一、二、原處分一、二及臺中市政府訴願決定書、經發局簽、被告會簽意見表、經發局綜合意見、臺中市政府公告、會勘紀錄表、工作紀錄表、簽到表（以上均影本，本院卷壹第40-54頁、第60-68頁、第77-85頁）在卷可憑，復為兩造所不爭執，並經本院依職權調取本院102年度簡字第132號行政訴訟案卷查核無誤，均堪信為真實。
四、法院之判斷：㈠國家賠償法第2條第2項前段所定：公務員於執行職務、行使
公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備㈠行為人須為公務員、㈡須為執行職務行使公權力之行為、㈢須係不法之行為、㈣須行為人有故意過失、㈤須侵害人民之自由或權利、㈥須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當。（最高法院90年度台上字第371號裁判意旨參照）；國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院75年度台上字第525號）。所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形上，有此環境，有此行為之同一條件，均發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係，反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，其行為與結果間即無相當因果關係。而民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段亦規定甚明。故原告主張公務員執行職務、行使公權力，因故意或過失不法侵害其權利，請求行政機關負國家賠償責任者，應就前述國家賠償責任成立之各項要件存在之利己事實，均負舉證責任。
㈡建築法第91條第1項第1款規定：「有違反第73條第2項規定
，未經核准變更使用擅自使用建築物者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。」，其立法理由略謂：「…二近來由於營業場所違規使用且防火避難設施不合規定，每當災害發生都造成重大傷亡，為對妨害公共安全者予以有效制裁，爰明定合法供營業使用之建築物所有權人、使用人未維護防火避難設施合法使用或構造安全與非法供營業使用之建築物其防火避難設施或構造安全標準不合規定致人於死或重傷者之刑責，以保障民眾的生命財產安全。…」等語，參照建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條），則基於維護公共安全、保障民眾生命財產安全之規範目的，建築法第91條第1項後段乃規定行政機關依其裁量權之行使，於必要情形時，即得為停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除之處分。
㈢經查：
⒈系爭建物依其使用執照核准變更使用之用途為G3類，原告自
由海洋公司在系爭建物經營雪茄館，於101年3月31日、同年8月4日經經發局執行聯合稽查時發現原告自由海洋公司實際經營飲酒店業並設有DJ播放台，即作為B1類場所使用之事實，有被告提出之聯合稽查紀錄表、評分表可憑（本院卷壹第146-147頁、第152-153頁），並經被告先後為前處分一、二，前處分一、二雖經臺中市政府訴願決定撤銷，惟係以裁罰主體錯誤及違反臺中市建築案件行政裁罰基準之規定為撤銷事由，並非認為原告自由海洋公司無上開違規之事實。嗣被告再據相同之違規事實而為原處分一、二，經原告自由海洋公司不服提起訴願、行政訴訟後，本院行政訴訟庭以原處分一並無違法，應予維持，原處分二則違反建築法第91條第1項連續處罰之要件而予撤銷，有前述本院行政訴訟庭判決在卷可稽。依本院102年度簡字第132號判決認定之事實，亦以原告自由海洋公司於101年3月31日、同年8月4日有將G3類場所供作B1類場所使用之違規事實存在，是故，原告自由海洋公司確有違反建築法第73條第2項規定之行為，可堪認定，⒉依臺中市政府訂頒之作業要點第3、4及第5點第1項規定：「
經本府聯給稽查小組查獲違反消防法、商業登記法、社會秩序維護法、建築法及目的事業主管法令等相關規定，並經各相關主管機關依法予以命令停業或勒令停止使用處分在案之違規商號適用本要點。」、「經命令停業或勒令停止使用而不從者，由本府各目的事業主管機關定期邀集商業主管機關、消防主管機關、警察機關、環保機關、建築主管機關等相關單位現場會勘查察，並本於權責依附件一所訂項目評分。」、「經目的事業主管機關彙整，並依評分高低認定嚴重危害公共安全者，簽請市長核定後，移請建築主管機關排程執行停止供水供電及拆廣告物處分。」等語。本件原告自由海洋公司，除因違反建築法之規定曾經被告先後以前處分一、二，原處分一、二裁罰外，並因違反臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例規定，於101年1月18日、101年3月2月【以上裁罰對象為自由海洋美食事業有限公司（負責人：楊書銘），自由海洋美食事業有限公司嗣於101年4月2日經經濟部以經授中字第10131834190號函同意變更公司名稱為原告自由海洋公司，代表人變更為曾坤炳】．101年6月22日、101年7月4日、101年8月7日（以上裁罰對象為原告自由海洋公司）經經發局裁罰並勒令停止營業，有被告提出之聯合稽查紀錄表（本院卷第140頁、144頁、148頁、150頁、152頁）、經發局函及行政裁處書（本院卷壹第163-167頁）可憑。原告自由海洋公司既屬經目的事業主管機關命令停業仍不從，且有違反建築法第73條第2項之違規事實，經發局遂於101年10月5日依作業要點之規定，簽請市長核定後移送被告執行停止供水供電，臺中市政府以101年11月2日府授都管字第1010196065號作成停止供水供電公告，如前所述。準此，被告執行停止供水供電之行為，係由經發會簽請市長核定，符合前述作業要點及建築法之規定，則被告公務員執行本件停止供水供電之行為，難認有何故意或過失之不法行為。
⒊又原告於本件主張因被告執行停止供水供電所受之損害，係
指原告自由海洋公司於系爭建物開設雪茄館投入之裝潢、設備240萬元及原告楊書銘因與系爭建物之出租人即訴外人黃梅媛因系爭建物租賃契約涉訟，經法院判決應給付黃梅媛之不當得利、違約金172萬元等情，固據原告提出修繕工程一覽表、本院102年度中簡字第132號民事判決影本為證，並聲請傳訊證人廖美燕到庭證稱系爭建物確有施作如修繕工程一覽表之工程項目及總工程款300萬元等語（本院卷貳第21-22頁）。惟原告自由海洋公司於原告楊書銘承租之系爭建物開設雪茄館，其投入裝潢、設備之費用係基於自身營業使用之目的，非屬因被告公務員之執行行為所受之損害，且依被告提出之執行工作紀錄表記載（本院卷壹第202頁），執行結果僅為執行停止供水供電，並無其他強制拆除之執行作業，衡情亦不會造成系爭建物內部之裝潢、設備因而毀損或滅失，原告自由海洋公司並未舉證證明因被告執行停止供水供電之行為，受有何項實際之損害及其數額，其主張即難信為真正。至原告楊書銘主張之損害，係原告楊書銘承租系爭建物，經出租人以原告楊書銘違反租賃契約之約定而終止租約，經本院判決應給付出租人黃梅媛相當於租金之不當得利及違約金，有本院102年中簡字第132號、102年度簡上字第348號民事判決在卷可稽，原告楊書銘依上開民事確定判決應給付出租人黃梅媛之不當得利及違約金，亦核與被告執行停止供水供電之行為，不具條件與結果之相當性。準此，原告自由海洋公司既未舉證證明確實受有損害及該損害與被告執行停止供水供電行為之因果關係，原告楊書銘主張之損害亦與被告公務員之行為不具相當因果關係，其等請求被告賠償，均屬無從准許。
五、綜上所述，原告無法證明本件符合國家賠償請求之要件，則原告依國家賠償法及民法第184條規定請求被告賠償損失，為無理由，不應准許。
六、本件判決之基礎已為明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經核均與判決之結果無影響，爰不一一論駁，附此陳明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第86條。中 華 民 國 107 年 3 月 21 日
民事第二庭 法 官 陳文爵以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 107 年 3 月 21 日
書記官 巫偉凱