臺灣臺中地方法院民事判決 105年度訴字第1477號原 告 李王秀鳳訴訟代理人 陳姿君律師複代理人 高鈺芬訴訟代理人 李英明被 告 臺中市政府地政局法定代理人 張治祥訴訟代理人 張春秀上列當事人間租佃爭議事件，本院於民國106年7月7日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用，耕地三七五減租條例第26條第1 項定有明文。查原告向臺中市清水區公所耕地租佃委員會聲請調解，主張兩造就臺中市○○區○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）訂有耕地租約，租期為民國104 年1月1日至109年12月31日，然被告於104年5月8日片面發函終止租約，其終止租約之意思表示不生效力，租約依然存在，被告則抗辯租約業依耕地三七五條例第17條第1項第5 款規定合法終止在案，嗣因調解不成立，送請臺中市政府耕地租佃委員會調處仍不成立，而由臺中市政府移送本院審理等情，有臺中市政府105年5月24日府授地權一字第1050108713號函所附調處程序筆錄、臺中市清水區公所105 年5月3日清區農字第1050009725號函所附調解程序筆錄等件在卷可憑（見本院卷第1 至28頁），是原告提起本件租佃爭議事件之起訴程序合於首揭規定，先予敘明。
二、次按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者而言（最高法院42年台上字第1031號判例意旨參照）。本件原告主張兩造間之耕地租約依然存在，既為被告所否認，則兩造間之耕地租約之存否即有不安之狀態，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此種不安之狀態，能以確認判決將之除去，自應認原告有提起本件確認訴訟之法律上利益。
貳、實體方面：
一、原告主張：
（一）原告之配偶李水發自80年起依耕地三七五減租條例承租系爭土地，李水發死亡後，由原告繼承租約承租至今。103年10月間，被告發函予原告，稱租約將於103 年12月31日屆滿，如有意續租，應檢具相關文件辦理續租事宜等語，經原告申請續租後，被告同意換約續租，租期自104年1月1日起至109年12月31日止。原告於承租期間均如期繳納租金，且無違反耕地使用之情形，詎被告竟於104 年5月8日發函予原告，以系爭土地經查明屬都市計畫範圍住宅區，使用分區已變更為非耕地使用為由，主張終止租約收回系爭土地。惟依最高法院86年度台上字第3597號判決見解，耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定之出租人得於租賃期間屆滿前終止耕地租約之情形，係以出租之土地原屬耕地，於耕地租約訂立後，經依法編定或變更為非耕地使用者為其要件，倘出租時非屬耕地，或於訂約時，編定或變更為非耕地使用之情況業已存在，即無該條款之適用。而系爭土地係於61年1月1日劃入臺中港特定區計畫範圍，使用分區為高密度住宅區，嗣78年7月1日發布「變更台中港（不含龍井區部分）（土地使用分區管制要點）案」時，變更為第四種住宅區，顯見原告於86年承租系爭土地時，系爭土地已非耕地，且被告於103年11月4日與原告續約時，系爭土地編定或變更為非耕地使用之情況業已存在，則被告依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定片面終止租約，顯非適法。
（二）被告於103 年10月間主動發函詢問原告有無續約意願，經原告申請續約後，被告同意換約續租，詎被告竟於新租約簽訂後不到半年時間旋即終止租約收回土地。系爭土地早於60年即編定為住宅區，被告如欲收回系爭土地，於103年租約屆滿時，即可以該理由終止租約，無必要再與原告簽訂租約續租。且被告收回系爭土地非為保留為公用，而係欲將系爭土地出售，顯係為規避耕地三七五減租條例第15條承租人之優先承買權，有違反誠信原則、權利濫用之情事等語。
（三）並聲明：確認原告就系爭土地對被告依耕地三七五減租條例所定耕地租約之租賃關係存在。
二、被告抗辯：
（一）被告於104 年辦○○○區○○段○○○○○○○號等16筆土地及系爭土地，共計終止租約收回市有土地17筆，作業前行文所轄區公所查詢土地使用分區，查詢結果系爭土地之使用分區記載為住宅區，系爭土地既變更為非耕地，被告自得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定，於租期屆滿前終止租約
（二）被告雖僅保有原告之配偶李水發自80年1月1日起承租系爭土地之租賃契約書，但依臺中縣清梧農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊記載，重劃○○○區○○○段槺榔小段117-4地號土地（下稱117-4地號土地）之使用人為李水發，重劃後為槺榔段758-1 地號土地（下稱758-1地號土地），使用人為李水發；另依758-1地號土地登記舊簿記載，758-1 地號土地於57年辦理農地重劃，並58年11月10日清字第4358號登記，地目為田，嗣於63年分割出系爭土地，足資證明李水發於60年以前，亦即「臺中市特定區計畫案」發佈實施前，已承租系爭土地。況原告訴訟代理人李英明於本院準備程序中，亦陳述系爭土地自其爺爺耕作以來，迄今已超過70年等語在卷，可見本案最初承租日期應非原告所稱之86年1月1日，自無原告所援引最高法院86年度台上字第3597號判決之適用。又758-1地號土地於58年11月10日登記時，地目為田，嗣於63年分割出系爭土地，系爭土地地目亦為田，自無原告主張「出租時非屬耕地，變定或變更為非耕地使用之情況業已存在，即無該條款之適用」之疑義。
（三）兩造就系爭土地之租約原於103 年12月31日屆滿，被告依耕地三七五減租條例第5、6 條規定，於103年10月間通知原告續租，係依法終止租約收回土地前，必要之行政作為，以保障原告權益。又編為建築用地之出租耕地終止租約時，承買人無優先承買權之規定，此據內政部67年11月27日台內地字第819644號函及74年1 月18日台內字第286223號函闡釋甚明，原告自不得主張優先承買權等語。
（四）並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執及爭執事項（見本院卷第200頁反面至第201頁）：
（一）不爭執事項：
1、原告之配偶李水發曾自80年1月1日起，依耕地三七五減租條例向改制前臺中縣政府（下簡稱臺中縣政府）承租758-
1 地號土地、系爭土地，租期至85年12月31日屆滿，嗣續約1次，租約為86年1月1日至91年12月31日。
2、李水發於87年間死亡後，由原告繼承租約，並依耕地三七五減租條例每6年續約一次。
3、被告於103年10月8日以中市地權二字第1030042846號函通知原告，稱耕地租約即將於103 年12月31日屆滿，如原告有意續租，應檢具相關文件辦理續租事宜等語。
4、兩造於103 年11月4日續約時（租賃期間為104年1月1日至109年12月31日），租賃標的僅有系爭土地。
5、被告以系爭土地之使用分區變更為非耕地使用為由，以10
4 年5月8日中市地權二字第1040017578號函對原告為終止耕地三七五租賃契約之意思表示，該函業經原告受訖。
6、758-1地號土地係於63年9月10日分割出系爭土地。
7、系爭土地係於61年1月1日劃入臺中港特定區計畫範圍，使用分區為高密度住宅區，嗣78年7月1日發布「變更台中港（不含龍井區部分）（土地使用分區管制要點）案」時，變更為第四種住宅區。
（二）爭執事項：
1、被告得否以耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定，主張收回系爭土地？
2、被告收回系爭土地有無違反誠信原則或權利濫用之情事？
四、本院之判斷：
（一）被告得否以耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定，主張收回臺中市○○區○○段○○○○○○○號土地？
1、查原告之配偶李水發自80年1月1日起，依耕地三七五減租條例向臺中縣政府承租758-1 地號土地、系爭土地，租期至85年12月31日屆滿，嗣續約1 次，租約為86年1月1日至91年12月31日；李水發於87年間死亡後，由原告繼承租約，並依耕地三七五減租條例每6年續約1 次；兩造於103年11月4 日續約時，約定租賃期間為104年1月1日至109年12月31日，租賃標的僅有系爭土地等情，為兩造所不爭執，並有被告提出之租賃契約書7份附卷可稽（見本院卷第82、84、86、88、90、92頁），自堪信為真實。
2、關於李水發最初承租系爭土地之時間，原告雖主張係自80年起（見本院卷第167 頁反面），然依被告提出之臺中市縣有公有土地清冊、人工土地登記簿及臺中縣農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊記載，57年實施農地重劃前，117-4 地號土地之所有人為臺中縣政府，使用人為李水發，使用別為放租；實施農地重劃後，117-4地號土地銷除，分配槺榔段697 地號土地及758-1地號土地（登記日期為58年11月20日），其中758-1 地號土地之地目為田，所有人為臺中縣政府，使用人為李水發，使用別為放租；758-1地號土地再於63年9月10日分割出系爭土地，當時系爭土地之地目為田，使用人為李水發，使用別為承租（見本院卷第118至126頁），可知李水發至遲於57年已向臺中縣政府承租117-4 地號土地。而「公有耕地之放租應適用耕地三七五減租條例，迭經行政院令釋有案。」、「公有耕地之出租應適用地之出租應適用三七五減租條例，行政院46.11.9 臺四六內字第6115號令亦有規定，自應比照辦理。」亦據內政部60年6 月29日台內地字第424032號函、臺灣省政府64年6月19日府民地丙字第38794號函闡釋甚明（見本院卷第172、182頁）。參以原告訴訟代理人李英明（原告為其伯母，見本院卷第55頁之準備程筆錄）於本院105年9月30日準備程序陳稱：伊等已經在土地上耕作60年以上等語（見本院卷第132頁），於106年3月7 日準備程序亦陳稱：土地從伊爺爺耕作以來，迄今已經超過70年等語在卷（見本院卷第160 頁反面），而原告對於其繼承李水發之原承租人地位，兩造間之租賃關係適用耕地三七五減租條例規定之事實，亦不爭執（見本院卷第201 頁反面），足認李水發至遲於57年，即依耕地三七五減租條例規定，向臺中縣政府承租117-4 地號土地從事耕作，租賃範圍及於日後分割出之系爭土地，且耕地租賃關係未曾間斷。原告主張李水發自80年起始承租系爭土地云云，核與事實不符，不足憑採。
3、按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：……五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」耕地三七五租約第17條第1項第5款定有明文。而關於該款規定如何適用，實務上有認係以出租之土地原屬「耕地」，而於耕地租約訂立後，經「依法編定或變更為非耕地使用」者為其要件，倘出租時非屬耕地，或於訂約時，「編定或變更為非耕地使用」之情況業已存在，應即無上開條款規定之適用（最高法院84年度台上字第1720號、86年度台上字第3597號判決意旨參照），亦有認不論其編定或變更係在租約訂立前或租約訂立後，出租人均得據以終止租約（最高法院85年度台上字第138號判決意旨參照)。本件原告即援引最高法院86年度台上字第3597號判決見解，主張其係於86 年承租系爭土地，且於103年11月間續約，時間均在系爭土地編定或變更為非耕地使用之後，故不得適用耕地三七五減租條例第17第1項第5款規定終止耕地租約云云。然查：
①按耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外
，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第20條定有明文，故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅（最高法院51年台上字第1858號判例意旨參照）。是耕地租約之續訂租約，係為保障承租人之生計，基於法律之強制規定，而為租期之更新與繼續，尚非基於當事人之合意，實質上僅係原耕地租賃契約期限之展延，不影響其契約之同一性。參以最高法院96年度台抗字第444號裁定就續訂及繼承耕地租約所涉之問題，指出：「繼承人自繼承開始時，除民法繼承編另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務，民法第1148條定有明文。耕地租賃權為財產權之一種，且非專屬於被繼承人本身，是被繼承人即承租人死亡時，被繼承人之耕地承租權，自為繼承之標的，繼承人除不能自任耕作外，均得承受被繼承人所遺之耕地租賃權。再依民法第866 條之規定，須於抵押權設定後，所成立之租賃關係，影響抵押權時，始得除去租賃關係而拍賣抵押物。於抵押權設定前，就抵押標的物，已成立三七五耕地租約關係，於抵押權設定後，耕地三七五租約並不因租期屆滿及承租人死亡而當然消滅。準此，抵押權人在設定抵押權時，對於租期屆滿或原承租人死亡，原耕地三七五租約關係將繼續存在之情況，應在抵押權人得預測評價之範圍內，在此情形，所訂立之新耕地三七五租約，僅係就原已存在之租賃關係，予以確認及延續，自應認係在抵押權設定之前，即已成立耕地三七五租賃關係，自無民法第866 條之適用。」亦可佐證耕地租約之續訂、繼承，僅係原耕地租賃關係之延續，而非成立別一耕地租賃關係。
②查李水發至遲於57 年就117-4地號土地與臺中縣政府成立
耕地租約後，固經歷農地重劃分配、土地分割，以致承租土地之地號改變，又因李水發於87年間死亡而由原告繼承租約，惟此不影響契約之同一性，而先後多次之續訂租約，亦係基於耕地三七五減租條例第20條之強制規定，就原已存在之租賃關係，予以確認及延續，參酌前揭最高法院裁判意旨，判斷系爭土地有無在承租後發生耕地三七五減租條例第17第1項第5款所定「經依法編定或變更為非耕地使用時」之情形，自應以57年或更早之原耕地租約成立時點為準，而非以嗣後各次續約之時點為準。茲查系爭土地係於61年1月1日劃入臺中港特定區計畫範圍，使用分區為高密度住宅區，嗣78年7月1日發布「變更台中港（不含龍井區部分）（土地使用分區管制要點）案」時，變更為第四種住宅區，有臺中市政府都市發展局106年1月13日中市都計字第1060007194號函在卷可憑（見本院卷第150頁），是系爭土地係於原耕地租約成立後，始發生依法變更為非耕地使用之情形，堪可認定，縱依最高法院86年度台上字第3597號判決見解，被告仍得適用耕地三七五減租條例第17第1項第5款規定終止耕地租約。原告主張被告不得終止租約云云，要屬誤會，不足憑採。
4、又按土地法第82條所謂「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用」，並非排除於其所定之使用期限前，仍為繼續從來之使用，此觀同法第83條之規定自明。自不能因系爭土地經編為住宅區用地，即認為原耕地租賃關係當然終止，而無耕地三七五減租條例第15條之適用（最高法院64年台再字第80號判例意旨參照）。查系爭土地之使用分區雖於61年間變更為高密度住宅區用地，但其地目迄今仍為田，有土地登記第二類謄本在卷可憑（見本院卷第67頁），則系爭土地並非不能為從來之約定耕作使用，且兩造亦未約定將系爭土地變更為非耕地使用，原耕地租賃關係不當然終止，更不當然變更為基地租賃關係，應繼續適用耕地三七五減租條例規定。茲耕地租約成立後，系爭土地既依法變更為非耕地使用，被告於租約期限未屆滿前，依耕地三七五減租條例第17第1項第5款規定，對原告為終止租約之意思表示並收回系爭土地，於法自屬有據。
（二）被告收回系爭土地有無違反誠信原則或權利濫用之情事？
1、按權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。民法第148 條定有明文。而該條文所指權利濫用之禁止，係規定行使權利，不得以損害他人為主要目的，若當事人行使權利，雖足使他人喪失利益，但若非以損害他人為主要目的，即不在該條所定範圍之內（最高法院45年台上字第10
5 號判例意旨參照）。故權利濫用者，須兼備主觀上專以損害他人為主要目的及客觀上因權利行使取得利益與他人所受損害不相當，缺一不可。是以行使權利者，主觀上若非專以損害他人為主要目的時，縱因權利之行使致影響相對人之利益時，亦難認係權利濫用。
2、原告雖質疑，被告於103 年10月間主動發函詢問原告有無續約意願，經原告申請續約後，被告同意換約續租，詎被告竟於新租約簽立後不到半年時間旋即主張終止租約收回土地，然系爭土地早於60年即編定為住宅區，被告如欲收回土地，於103 年租約屆滿時，即可以該理由終止租約，無必要再與原告簽訂租約續租云云。然被告就其何以未及早收回758-10地號土地之緣由，於言詞辯論時業已陳明目前清水區編定或變更為非耕地使用之土地即有250 筆，如要全部收回，恐需上百億之經費，而一年僅能編列3000萬至5000萬元之預算，而租約終止之前，只要到期就一定要續約等語在卷（見本院卷第201 頁反面），而觀諸耕地三七五減租條例第17條第1 項第5款及第2項之規定，除要求出租人於終止租約時，應給予承租人補償外，別無除斥期間之規定，核其立法目的，應係考量出租人未必於土地經依法編定或變更為非耕地使用之時點，即有資力給付承租人補償金，或必有意願終止耕地租約，且出租人未於斯時即終止租約，承租人即可依原定計畫繼續使用耕地，甚可能因日後公告土地現值上漲而於租約終止時領取較高之補償金，對承租人實無不利，是以，立法者既已課予出租人於其終止租約之時，給予承租人補償金之義務，應認已足保障承租人之利益，自應賦予出租人選擇是否終止租約之權利，以免對出租人失之過苛。是以，縱令被告早已發現系爭土地編定為住宅區，但囿於預算考量等因素而未於10
3 年底終止租約收回系爭土地，亦與上開耕地三七五減租條例規定之立法意旨無違。再者，被告於103年10月8日以中市地權二字第1030042846號函通知原告，內容略為：台端承租本市市有耕地租期將於103 年12月31日屆滿，如有意續租，應檢附相關文件申請等語（見本院卷第63頁），經核僅在陳述租約即將到期之客觀事實，並向原告確認是否有意續租而已，殊難謂其有何積極鼓勵原告繼續承租之舉動，而依耕地三七五減租條例第20條規定，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依該條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，即應續訂租約，不得拒絕，是被告於原告提出續租申請後，同意原告續租，無非係在履行其法定義務，未可據此認定被告有放棄依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定行使終止權之意。綜核上情，本件要難認被告在103年10月間通知原告續約事宜，並於103年11月4日續訂租約後，又於104 年5月8日發函予原告終止租約，係前後行為矛盾而違反誠信原則。
3、原告雖另質疑被告收回系爭土地並非保留為公用，而係欲出售系爭土地，為規避原告行使優先承買權而終止租約，屬權利濫用云云，並提出臺中市政府財政局105年2月17日函對原告覆稱：「臺灣申請標購本局經管坐落本市○○區○○段○○○○○○○號面積160 平方公尺市有土地乙案，俟本局查調地籍資料完成處分程序及評定售價後辦理公開標售，屆時歡迎臺端參與投標」等內容為證（見本院卷第72頁）。然系爭土地收回後，應如何管理使用，被告本有其行政裁量權，縱其基於增加財政收入之考量而終止租約，繼而交由臺中市政府財政局出售土地，未留作公眾使用，亦難認違反公共利益而屬權利濫用。又承租人依耕地三七五減租條例第15條規定行使優先承買權，係以租約依然存在為前提要件，被告終止租約後，原告固喪失以承租人身分行使優先承買權之機會，對於原告之利益非無影響，然衡諸被告就系爭土地辦理公開標售時，原告仍得參與投標，尚有取得土地所有權之機會，要難謂其利益因租約之終止而遭受重大損害。更何況被告終止租約後，依耕地三七五減租條例第17條第2 項規定，對於原告負有補償義務，而被告業已通知原告領取地價補償費49萬4331元及尚未收穫農作物補償費1164元，然原告遲未領取後，被告遂將上開補償費提存於本院等情，有臺中市政府地政局104 年7月9日中市地權二字0000000000號函、104 年11月10日中市地權二字第1040045240號函及提存通知書在卷可憑（見本院卷第23至25頁），可知被告對於原告因租約提前終止而遭受農作物不及採收之損害，已實際給予補償，自難謂被告終止租約之行為，係以損害原告為主要目的，而有權利濫用之情事。
4、準此，原告主張被告依耕地三七五減租條例第17第1項第5款規定終止租約並收回系爭土地，係違反誠信原則、權利濫用云云，均無可取，而被告所為終止租約之意思表示業於104 年5、6月間到達原告，此為原告所是認（見本院卷第161 頁），則兩造間就系爭土地成立之耕地租約業經被告合法終止，堪以認定。
五、綜上所述，系爭土地係於李水發依耕地三七五減租條例向臺中市政府承租後，始被編定為非耕地使用，被告依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定終止租約，於法有據，且亦無違反誠信原則或權利濫用之情事，發生合法終止效力，故兩造間之耕地租賃關係業已消滅而不存在。從而，原告請求確認對被告就系爭土地依耕地三七五減租條例所定耕地租約之租賃關係存在，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘爭點及攻擊防禦方法，經本院審酌後，認與判決之結果不生影響，無一一論述必要，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 8 月 4 日
民事第五庭 審判長 法 官 林慧貞
法 官 李嘉益法 官 洪瑞隆正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 8 月 4 日
書記官 黃英寬