臺灣臺中地方法院民事判決 105年度訴字第1619號原 告 張劉秋香訴訟代理人 許英傑律師複 代 理人 鄭伊純律師被 告 財政部國有財產署中區分署法定代理人 吳文貴訴訟代理人 洪嘉鴻律師複 代 理人 鄭晃奇律師
鄭雅云律師陳念心律師上列當事人間國有土地事務事件，經臺中高等行政法院裁定移送前來（104年度訴字第324號），本院於民國107年6月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應作成「就臺中市○○區○○段○○○○號土地，面積一六七點六五平方公尺，按每平方公尺新臺幣七百五十元之價格讓售與原告」之意思表示。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件原告於民國102年5月16日檢附相關文件向被告申請讓售坐落臺中市○○區○○段○○○○號國有土地（下稱系爭土地），經被告以104年4月17日臺財產中處字第10400056710號函予以註銷原告之申購案，原告不服向財政部提起訴願，經該部以104年8月5日台財訴字第10413939450號訴願決定不受理，原告不服再向臺中高等行政法院提起行政訴訟，經該院以國有非公用不動產之收益及處分，乃業務主管機關代表國庫所為之私經濟行為，其因此所生之爭議事件，即非公法事件為由，認被告拒絕原告承購非公用之系爭土地之請求，應屬私權關係之爭執，為民事訴訟之範疇，應歸由普通法院（民事庭）審判，故依行政訴訟法第12條之2第2項裁定將本件訴訟移送於有受理權限之本院管轄，先予敘明。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第2款。本件原告起訴時係聲明：被告就臺中市○○區○○段○○ ○○號土地，應按第一次公告土地現值，讓售與原告。嗣變更為：被告應作成「就臺中市○○區○○段○○○○號土地，面積167.65平方公尺，按每平方公尺新臺幣（下同）750元之價格讓售與原告」之意思表示。經核，原告上開聲明之變更，均係本於同一申購權所生之同一基礎事實，且不甚礙被告之攻擊防禦，依上開說明，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：原告前於102年5月16日檢附相關申請、證明文件，向被告申購系爭土地，而為被告以原告無法證明⑴系爭土地上之主體建物是否於35年12月31日以前已供居住使用迄今；⑵該主體建物，原告是否於89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用之主體建物所有人或實際分戶使用人為由而予拒絕。然系爭土地於35年10月1日初次設籍時，即有人在此設籍，自符合於35年12月31日前已有人建築、居住使用之要件。另原告自85年起因繼承取得所有權迄今，已依規定就坐落系爭土地上未辦理保存登記建物提出切結書予原告，可作為認定原告為該建物所有權人之依據。又系爭土地於35年10月1日已有人設籍、設有門牌號碼，而現存建物早於42年即由原告先祖張瑞池承租改建，並由其後代子孫世居於此，原告自合於國有財產法第52條之2之要件，而有向被告申購系爭土地權利，原告自得請求被告為承諾之意思表示。並聲明：如主文第一項。
二、被告則以：國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，是就原告所提申購案件，被告仍有審酌及決定之權限，並得自行決定是否為承諾之意思表示，並不當然負有應與申購人訂立買賣契約之義務。況原告所述系爭建物乃其先祖張瑞池於42年所建，與鑑定結果之年代不符，且張瑞池於30年間乃林家長工，就系爭建物而言不可能有處分權，也無法主張已占有土地，至多僅為戶籍寄居，因此張瑞池對系爭建物無處分權，對系爭土地亦從未合法占有，原告自不符國有財產法地第52條之2所定於35年12月31前已供建築、居住使用迄今之申購要件。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：㈠系爭土地為國有土地，面積為167.65平方公尺；被告為系爭
土地之管理機關（見本院卷第181頁、臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第64頁）。
㈡系爭土地上之原有門牌號碼為臺灣省臺中縣○○鄉○○村○
○路○○○號建物（嗣門牌號碼變更為臺中市○○區○○里○○○街○○號，下稱系爭建物）。訴外人江良男於35年10月1日設籍登記為戶長。張瑞池（即原告之公公）於42年間在系爭房屋設籍登記為戶長，嗣張瑞池已於71年4月間死亡（見臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第34頁、第53頁、第69-71頁）。
㈢依臺中市神岡區戶政事務所102年5月16日中市神戶字第1020
001739號函記載：「說明：二、民國35年10月1日初次設籍時，本轄中山路218號即有人設籍。」（見臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第35頁）。
㈣原告於85年間繼承系爭建物。系爭建物自102年9月設籍課稅
迄今納稅義務人為原告（見臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第56頁、第72-76頁、第95頁）。㈤依臺中市豐原地政事務所豐第三字第1050003214號函，系爭
土地重測前之地價區段範圍與臺中市○○區○○段○○○○號土地（重測前為臺中市○○區○○段○○○○號）位屬同一地價區段範圍。該地價區段係於67年9月辦理第一次規定地價，其區段地價為每平方公尺750元（見本院卷第40頁）。
㈥原告於102年5月16日檢具相關申購文件，依國有財產法第52
條之2規定，向被告申請讓售系爭土地，經被告於104年2月9日以台財產中處字第10440002850號函覆原告，請原告於104年3月10日前補正：⑴本案國有土地之地上主體建物是否於35年12月31日以前已供建築，居住使用迄今？⑵該主體建物，原告是否於89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用之主體建物所有人或實際分戶使用人？等疑義，逾期未補正即註銷申購案，並說明本案土地之地上物狀況為「果樹植栽草皮」（第2錄）（面積約47.65平方公尺部分），依被告勘察結果，該部分土地係區隔於本案地上主體建物之圍牆外，尚難認屬併同本案地上主體建物使用之範圍，不符合國有財產法第52條之2讓售規定，故無法讓售等語。嗣被告又於104年4月17日以台財產中處字第10400056710號函覆原告稱，原告逾期未補正，依國有非公用不動產讓售作業程序第24點第1項第3款規定予以註銷。原告不服，經訴願不受理而提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以104年度訴字第324號裁定移送本院審理，原告不服，向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院以104年度裁字第2165號駁回抗告在案（見本院卷第21-22頁、（見臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第64頁、第89-92頁、第140-141頁、最高法院104年度裁字第2165號卷宗）。
四、本院之判斷：㈠原告主張其符合國有財產法第52條之2規定之申購要件，且
已提出申購，被告自應予以承諾，然為被告所否認，並以前詞置辯。是本件之爭點厥為：⑴原告是否符合國有財產法第52條之2規定之申購要件，而有申購權；⑵若原告有申購權時，被告得否不予承諾？茲悉述如下：
⑴原告是否符合國有財產法第52條之2規定之申購要件，而有申購權：
①按非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、
居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。國有財產法第52條之2定有明文。又按本條所稱直接使用人，係指本條例施行（89年1月14日）前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：…國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。辦理國有財產法地52條之2讓售案件注意事項（下稱注意事項）第5點第1小點定有明文。復按35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件，其中之一係在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。注意事項第8點第4小點亦有明文。
②查系爭建物坐落於系爭土地之上，其主體建物土角厝（正身
）應為30年以前興建，左護龍（坐落374、377地號土地上）原為豬舍與主體建物（正身）同時興建，後改建為磚造鐵皮房建物供廚房使用，業經囑託臺中市大臺中建築師公會陳漢江建築師鑑定屬實，有鑑定報告書（外放）在卷可查，而台閩地區三合院型態房屋，其正身與護龍具有連帶使用關聯性，自應視為同一戶使用，是系爭房屋因年代、生活及經濟方式之演變，而將左護龍即豬舍改建為磚造鐵皮房，並改為廚房之用，乃無礙系爭建物正身、護龍應一體視為同一戶之型態。而系爭建物於35年10月1日起即由江良男設籍於此，有原告所提戶籍謄本，及臺中市神岡區戶政事務所102年5月16日中市戶字第1020001739號函上載：「民國35年10月1日初次設籍時，本轄中山路218號即有人設籍。」一情可佐，足認系爭土地於35年12月31日以前即有系爭建物建築其上，並供人居住使用至今，是原告主張系爭土地合於國有財產法第52條之2規定「非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者」之要件，洵屬正確，應可採信。
③又系爭建物係屬未辦保存登記建物，雖無所有權登記資料可
循查證所有人為何，然原告已依注意事項第8點第5小點規定提出附有本人印鑑證明之切結書，佐以系爭建物之房屋稅納稅義務人現為原告，有臺中市地方政府地方稅務局房屋稅籍證明書（見見臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第56頁）可查，且原告之先祖張瑞池自42年起即設籍於系爭建物，原告復於83年8月29日遷入設籍此處（見臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第53、95頁），相互參核，足認原告主張其於85年因繼承而取得系爭建物處分權之事實為真，應可採信。是原告主張其合於國有財產法第52條之2、注意事項第5點第1小點規定「直接使用人」之要件，洵有所本，應可相信。被告辯稱張瑞池於30年間乃林家長工，不可能取得系爭建物之處分權，至多僅為戶籍寄居等語，然為原告所否認，被告復未能舉證證明張瑞池確無能力取得系爭建物之處分權，乃被告上開所辯，無非推測，尚不可信。
④另按國有財產法第52條之2規定讓售之國有土地範圍，以主
體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限，前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準：1、浴廁；2、晒場；3、庭院；4、畜禽舍；5、廚房；6、倉庫；7、其他經執行機關就現場認定應併同主體建物使用者。第一項所稱實際使用之範圍，以勘查表所載審認之。」注意事項第4點定有明文。而本件原告實際使用系爭土地之範圍共計167.65平方公尺，有勘查表在卷可查（見臺中高等行政法院104年度訴字第324號卷宗第64頁），則依上開規定，原告自有權申購其實際使用系爭土地之範圍計167.65平方公尺。
⑤據上，原告主張其合於合於國有財產法第52條之2規定，取
得向被告以每平方公尺750元申購系爭土地面積167.65平方公尺之申購權，為有理由，應可採信。
⑵若原告有申購權時，被告得否不予承諾？
按為保障實質自由之存在，國家基於團體本位、社會全體福利之觀點，以公權力干涉契約自由之濫用，抑制契約自由之流弊，乃開展契約之社會化。此於我國民法之規定或運作，限制契約自由原則之適用，乃在於保障經濟上弱者，謀求社會安全之實現。是以，契約自由原則之適用，應視具體案件所涉法律關係而為分別認定。按，觀之國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」可知法文中明確地以「直接使用人得」之文字，乃立法者基於還地於民之重大公益目的，以申購人為選擇締約與否之主體，限制被告締約之標的、對象甚至內容，明顯屬限制契約自由原則之立法。準此，本件被告即應肩負立法者所給予之行政任務，就締約與否之決定自由受限於該法之範圍內，方足以達成該法之立法目的，否則，若人民取得申購權後，仍認被告得滋意決定締約與否，將使人民之申購權形同虛假，且於被告拒絕時，因被告此項裁量權行使係屬私經濟行為而不受行政爭訟程序審查之故，受不利之人民將無從提起任何救濟以維護權利，殊有違憲法保障人民財產權之目的。況就憲法保障平等權之觀點，政府機關就人民行使申購權時，更應本乎一視同仁之態度，不可滋意選擇對象締約，或任意變更締約內容。故原告主張被告就國有財產法第52條之2所定之申購案件，應受契約自由之限制，有強制承諾之義務等語，即可採信。被告辯稱其尚有裁量權，即無承諾之義務等語，顯有誤會，不可採信。而查，本件原告就系爭土地有申購權，並已於法定期限內提出申購要約，已如前述，則依上開說明，被告並不得拒絕與原告締約，乃被告無正當理由拒予承諾，原告自得依據國有財產法第52條之2所定申購權之法律關係，訴請被告為如主文第一項之承諾意思表示。
㈡綜上，本件原告請求被告為如主文第一項之意思表示，為有理由，應予准許。
五、本件判決之結果已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，毋庸一一贅述，附此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 107 年 7 月 25 日
民事第七庭 法 官 林世民上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日之不變期間內，向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 107 年 7 月 25 日
書記官 廖于萱