臺灣臺中地方法院民事判決 105年度訴字第1171號原 告 鉅樺工程顧問有限公司法定代理人 王宇傑訴訟代理人 蕭隆泉律師複代理人 米承文律師被 告 臺中市政府環境保護局法定代理人 白智榮訴訟代理人 吳莉鴦律師上列當事人間請求損害賠償事件，本院於106年8月7日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）被告委託原告進行「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除計畫委託規劃設計監造技術服務」，雙方並於民國102年3月20日簽訂「臺中市政府環境保護局契約書」（下稱系爭契約），由原告負責「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除作業」之設計規劃及監造作業。原告與被告簽約後，旋即投入大量心力進行第一階段之規劃設計作業，並依照合約約定之進度，陸續提出「服務實施計畫書」、「工程規劃及初步設計報告」及「細部設計圖說及工程招標文件」之書面資料，均經被告審查並通過後，始協助被告辦理移除工程之招標及決標作業。
（二）「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除工程」（下稱系爭工程）係由訴外人總督營造股份有限公司（下稱總督公司）得標，總督公司於103年2月17日開工，辦理各項工程計畫書送審作業，嗣經103年5月2日至10日之期間進行廢棄物分選試運轉作業後，於103年5月11日進行廢棄物分選作業，並於分選後之完成物堆置於暫存區內累積數量，以便清運至最終處理之焚化廠焚燒。然系爭工程於分選設備正式運轉後，由於各項分選物質之產出總量與設計數量有所差異，且焚化廠無法去化本案分選完成之可燃物進場處理（臺中市三處焚化廠僅文山焚化廠可收受），造成場區現有堆置空間不足，總督公司於103年6月20日第一次停工，經被告協調后里焚化廠同意本案分選完成之可燃物進場處理，於103年6月30日復工；嗣因后里焚化廠暫停收受可燃物，總督公司復於103年8月6日停工，經被告協調后里掩埋場同意本案分選完成之可燃物暫時進場堆置，於103年11月20日復工；又因后里掩埋場暫停收受可燃物，總督公司於103年12月24日第三度停工，且該次停工後，被告長達數個月遲未明確說明後續辦理情況，最終總督公司於104年4月17日與被告終止工程契約。是以，系爭工程之開挖分選及清運作業自103年12月24日停工，施作廠商總督公司更於104年4月17日與被告終止工程契約，則停工原因在於被告未能協調本案開挖分選後之可燃物去化之途徑，顯非可歸責於原告。原告於104年9月10日函請被告依約暫停執行監造工作，於暫停執行經過六個月期間，被告仍無具體改善之情況，原告遂於105年3月11日發函予被告終止契約。
（三）依系爭契約第2條「履行標的」之約定，主要可分為「規劃設計」及「施工監造」兩大區塊，於法律關係之定性上，前者偏重「完成一定工作」之承攬關係，後者屬「事務處理」之委任契約。因此，參照最高法院103年度台上字第560號裁判意旨，系爭契約顯非單純之委任或承攬契約，應歸入非典型契約中之混和契約，而為法律所未規定之無名勞務契約。從而，以雙方爭議發生之時點為「施工監造」，自應適用民法委任契約之相關規定。
（四）系爭工程因被告無法提供充足焚化廠，以去化本案開挖分選後之可燃物，被告因與施工廠商總督公司終止契約，顯非可歸責於原告之原因而停工。且總督公司與被告終止工程契約後，亦導致原告無從依系爭契約履行後續監造服務，而僅能依契約約定與被告終止契約關係。又系爭契約之契約總價為新臺幣（下同）3,065,096元，被告僅支付第一期款689,332元、第二期款412,462元，共計1,101, 794元。惟原告為履行系爭工程而入諸多費用，現因契約終止而無從回收，確實受有巨大損害。故系爭契約之契約總價3,065,096元扣除已領工程款1,101,794元及終止契約無須履約可節省之成本315,315元後，差額1,647,987元，核屬原告所失利益；至於原告104年9月10日暫停執行監造工作時，已超出系爭契約監造服務期間307天，原告額外負擔405,528元之監造服務費用，則屬原告所受損害。依民法第546條第3項及第216條規定，被告應賠償原告總計2,053,515元。
（五）系爭契約之終止，應歸責於原告或被告？原告主張：應歸責於被告，理由如下：
1、原告對潭子區垃圾衛生掩埋場遺留廢棄物數量（含可燃性廢棄物與不可燃性廢棄物）之估算，符合兩造間契約之要求，並無違約情事，依被告於102年4月12日、同年8月7日及同年12月4日出具之函文均載明原告所提文件業經被告「准予核備」、「審查結果同意通過」，即可知悉。而原告估算之廢棄物總移除數量並未增加，係廢棄物分選後之可燃物數量較原先設計規劃之數量增加，其原因為被告自83年間向台糖公司承○○○區○○段六筆土地作為潭子區垃圾衛生掩埋場，已使用20年之時間，歷經無數次隨意傾倒堆疊垃圾之結果，地面下掩埋之垃圾成分複雜，究係可燃性或不可燃性垃圾、或係垃圾上覆蓋之表土，地平線下部分顯非均質分布，極可能存在相當大之變異，此亦為何原告已依契約要求進行廢棄物數量之估算，但開工後仍發現可燃性廢棄物之實際數量，超過原先估算之4541噸。
2、總督公司雖於103年5月28日之5月份第二次工進檢討會時，提出依照實際開挖情況，可能增加分選數量，且依會議決議第2點要求原告依「現有開挖數量及分後廢棄物數量」進行分析，於同年6月中提出垃圾成分分析報告。然因無從得知總督公司開挖分選後之可燃性廢棄物之實際重量，以致難以估算成分比例。原告於103年6月11日之6月份第一次工進檢討會上即提出無法依現有開挖數量分析之報告。原告隨即於103年6月13日會同總督公司安排現地「試挖」作業，並依「試挖」之結果分析分選物產出之情況，於103年6月18日以鉅樺潭字第103061801號函告知被告。
是以，原告係於103年6月13日獲准「試挖」進行檢測後，方才確認分選後可燃物總重約增加15,243噸，隨即於103年6月18日發函告知被告，並非於103年5月28日之5月份第二次工進檢討會時由總督公司提出。
3、依被告與總督公司間簽訂之工程契約附件「施工規範」第四章垃圾移除工程，4-1一般說明，第7條第5項「各分類產品物料暫屯及清運至指定地。…b.可燃物：包括塑膠、木頭、布及其他可燃物等，應送往臺中市三處焚化廠處理（由機關指定）。」；第六章清運處理工程，6-2運輸路線分別載明：…第3條「…本案可燃物最終處置地點目前規劃去處為『臺中市三處焚化廠（后里、烏日、文山）』故本案之連外清運路線如下…」、第5條「運輸作業前廠商應依已規劃之可燃物運輸路線及替代運輸路線辦理清運作業，若須更改路線須事先行文機關報備核准。…」；及廢棄物施工補充說明書，16.其他規定16.4載明「目前臺中市政府提供處理量予本案廢棄物進場處理，故本案廢棄物應送往臺中市焚化廠處理，相關處理費由機關撥付予處理廠。」等約定，本件垃圾移除工程不僅關於處理可燃性廢棄物之三座焚化廠，甚至可燃性廢棄物之運輸路線，均係由被告機關硬性指定，即便處理費用亦係由被告機關直接付款予處理場，總督公司本不得私下找尋民間處理場處理可燃性廢棄物，足證提供開挖、分選後可燃性廢棄物去化之處所確係被告契約上之義務。被告亦於民事答辯狀自認「經被告機關協調后里焚化廠同意處理可燃性廢棄物」、「經被告機關協調后里垃圾衛生掩埋場收受暫置可燃廢棄物」等，但被告又空言否認，被告抗辯，顯屬矛盾，不足為採。從而，提供開挖、分選後可燃性廢棄物去化之處所確係被告契約上之義務，而自后里焚化廠於103年7月9日通知被告無從處理可燃性廢棄物，至104年4月15日總督公司發函終止契約為止，長達九個多月期間，被告既未能解決開挖、分選後可燃性廢棄物去化之處所不足之問題，亦未與施作廠商辦理任何契約變更之作業。是被告就系爭工程之停工及遭總督公司發函要求終止契約，難謂無可歸責之事由。
4、總督公司於系爭工程廢棄物開挖、分選及清運期間，分別清運1251.61噸可燃性廢棄物至文山焚化廠焚燒、295.99噸可燃性廢棄物至后里焚化廠焚燒，總計可燃物廢棄物處理數量為1547.6噸，僅達原告估算可燃性廢棄物數量4541噸約三分之一左右。然竟已超出被告指定三處焚化廠所能處理之數量，被告遂於第二次停工後，協調后里掩埋場同意暫時先將可燃性廢棄物進場堆置，然僅為應急方式，非可燃性廢棄物最終需焚化之處理方式。事後因后里垃圾掩埋場之監督委員會不同意，導致系爭工程第三度停工及終止契約。至於被告抗辯第三次停工非因監督委員會不同意，而係被告機關會同原告及總督公司會勘後，決議停工。然就被告104年1月20日中市環工字第1040003584號函說明二記載「本工程已分選廢棄物無法去化」，足證后里垃圾掩埋場不再接受暫時先將可燃性廢棄物進場堆置為事實。因此，被告實際係將臨時堆置於后里掩埋場尚未焚化處理之4864.81噸可燃性廢棄物一併計入。事實上，總督公司堆置於后里掩埋場之可燃性廢棄物最終既仍需清運至焚化爐進行焚化處理。足見被仍無解決未能提供處理數量充足之焚化爐事實。縱使原告原先估算之可燃性廢棄物數量完全無法由焚化爐進行焚化處理，益徵原告無可歸責因素。因此，系爭工程停工之原因，實際係開挖分選後之可燃性廢棄物無從去化。直至系爭工程停工，甚至總督公司與被告終止契約時，可燃性廢棄物處理之數量尚未達到原告原估算之4541噸，僅約三分之一，足見系爭工程停工之原因與原告預估可燃性廢棄物數量之多寡無關。
5、被告與總督公司間為實做實算計價，實際清運數量大增得循其他管道解決，與系爭工程停工與否無關：
①原告預估之可燃性廢棄物數量為4541噸，此數量亦經被告
與總督公司之工程契約約定，然依被告與總督公司之工程契約第3條約定，系爭工程係採取實作實算之方式計價，縱使實際開挖之可燃性廢棄物數量高於契約數量，然於工程實務上，仍得辦理契約變更或由總督公司履行契約數量完畢後即請求辦理驗收結算，不必然導致停工之後果。且被告辦理系爭工程之預算為4000萬元，原告得標後，辦理規劃設計作業之書面審查階段時，於102年9月16日、102年11月18日審查會議中，分別決議「本計畫仍以一次發包完成全場區垃圾移除為目標，本局承辦科於確認工程預算修正無誤後，應及簽辦本計畫追加預算事宜；俟本案確認預算額度後，本局將擇期再召開工程招標文件審查會議，以確認發包文件。」、「本計畫現階段先以原有預算執行全掩埋區一定開挖深度之垃圾移除，請顧問公司務必以預算額度內可達成之最大開挖深度為目標；另請先行規劃後續場址全部垃圾移除方案及經費估算。」等語，顯見被告本預見於原預算金額下無法一次完成潭子垃圾掩埋場全數垃圾移除工程。因此，即便原告估算之可燃性廢棄物數量較實際數量少，可留待新預算核發後再接續處理，不至於造成總督公司被迫三次停工並要求終止契約。
②再者，被告因可燃性廢棄物數量增加，曾分別於103年7月
及同年10月間召開二次工程協調會議，原告本於監造機關職責，已於工程協調會提出解決方案之建議：包含可燃性廢棄物數量增加後可行之替代方案及廢棄物清運數量差異部分辦理工程變更設計作業等。詎料，最終均未為被告採納，被告亦未有其他積極作為，導致承包商總督公司不堪停工之人員機械閒置損失而要求終止系爭工程。而被告於104年1月20日中市環工字第1040003584號函說明二，亦向總督公司表示「後續將與貴公司研商細部方案及辦理變更設計」，未料，被告事後既未與總督公司研商細部方案，亦未辦理變更設計，被告之行政不作為，至為明確，此顯為可歸責於被告之事由。
③綜上，原告於系爭工程開工初期即已發現完成分選之廢棄
物中，可燃性廢棄物產出總量與設計數量有所差異，應主動提報被告知悉，並建議被告採取相關應變措施及工程變更追加設計等。然被告既為主管機關，自問題發生起至總督公司終止契約止，長達約10個月期間，未思解決問題而消極應對，此方為系爭工程停工及工程閒置，施工廠商因不堪機械設備閒置空轉造成施工成本增加，不得不向被告要求終止契約之原因。
6、系爭工程停工之原因，係被告未能充足提供開挖、分選後可燃性廢棄物去化之處所，導致總督公司不得已多次停工，顯屬可歸責於被告之事由。原告估算可燃性廢棄物之數量雖較實際數量少，然此與停工無因果關係，且原告推估之方式合乎契約要求並經被告多次審查通過，自無可歸責因素。
7、系爭工程之開挖分選及清運作業自103年12月24日起第三次停工，而施工廠商總督公司於104年4月15日與被告終止工程契約，已如前述，則停工之原因係被告未能協調本件開挖分選後之可燃性廢棄物去化之途徑，亦因行政不作為而未辦理契約變更，均顯非可歸責於原告之事由。原告於104年9月10日函請被告依約暫停執行監造工作，於暫停執行經達六個月期間，被告仍無具體改善情形下，原告始於105年3月11日發函予被告終止契約。
（六）被告抗辯所稱「原告公司估算之廢棄物數量與實際差異甚大之原因係由原告公司所採之廢棄物密度差距大，挖掘深度不足，且引用參數失據所致」並非事實。原告依照兩造簽訂之契約附件第3頁第7行約定，並委請具備行政院環境保護署環境檢驗測定機構許可證之琨鼎環境科技股份有限公司進行廢棄物「採樣」及「檢驗分析」。本件原所估算的可燃性廢棄物數量與現場實際數量差異係肇因於整場垃圾並非「均質」，各處垃圾成分布同且差異甚大。原告委請具備法定資格之公司辦理「廢棄物採樣及物理組成分析」至少10組樣品；辦理「廢棄物單位容積量」至少8組樣品，其採樣地點、程序、作業、分析均符合規定，並無可歸責之處。且原告對於可燃性廢棄物數量差異已不止一次提出適合的處方案，然被告並未作為，造成與承攬廠商終止契約。另其抗辯所稱：原告挖掘開挖採樣深度不足、前期規劃階段之數據失準、所建議工程變更設計，金額過高需向上級機關爭取經費，承攬廠商不願配合，並非被告不作為云云，均與事實不符。本件發現可燃物數量增加之情事，並非短期，期間被告針對本案工程問題並未有任何決定性之裁示作為，此為造成工程延宕及廠商解約之主要原因。
（七）並聲明：原告之聲明：被告應給付原告2,053,515元，及自起訴狀繕本送達翌日起，按週年利率5％計算之利息。訴訟費用由被告負擔。
二、被告抗辯：
（一）系爭契約終止前之履約過程：
1、被告為移除臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場之廢棄物，依政府採購法規定辦理勞務採購，於102年3月20日與原告簽訂系爭契約，契約價金約定採建造費用百分比法，其中規劃設計及招標決標占56％、監造占44％，並分四期給付：第一期規劃及初設階段撥付規劃設計階段費用百分之四十、第二期細設及發包階段撥付規劃設計階段費用百分之四十、第三期監造階段於工程施工進度完成百分之五十撥付監造階段費用百分之五十、第四期驗收結算階段撥付監造及規劃設計階段費用尾款，原告應於簽約日起70日曆天完成規劃設計方案，至監造服務工作之責任以被告機關書面通知開始日起至契約全部工程驗收合格止。
2、原告於契約簽訂後即進行掩埋場址之鑽探調查分析、廢棄物數量分析及整體移除方案評估等工作，並陸續提出服務實施計畫書、工程規劃及初步設計報告、細部設計圖說及工程招標文件等文件，被告亦依原告評估結果及提出之各項計畫書，辦理系爭工程採購案，由總督公司以2390萬元得標，於102年12月31日與被告簽訂「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除工程採購契約」，由總督公司承攬辦理掩埋場址之整地、廢棄物分選、廢棄物清運、環境監測作業等，並依原告估算之數量，預計應移除4541公噸廢棄物，契約約定工期自開工之日起260日內竣工。
3、詎總督公司於103年2月17日開工，經提送廢棄物清理計畫書送審核備後，總督公司開始進行掩埋場址之開挖及廢棄物分篩、清除作業。然實際移除過程中，總督公司自103年5月29日將可燃性廢棄物運至文山焚化廠處理，不可燃係廢棄物則運送至后里垃圾衛生掩埋場處理，但於103年6月20日接獲文山焚化廠通知，因廢棄物收容量已飽和，無法再收納系爭工程產出之可燃廢棄物，總督公司即停止廢棄物之清運並報請停工。嗣經被告協調后里焚化廠同意處理可燃廢棄物後，於103年6月30日重新復工。然復工後，后里焚化廠於103年7月9日通知被告其已無空間處理系爭工程產出之可燃廢棄物，因此總督公司於103年7月10日起僅進行廢棄物篩分作業，但停止清運可燃物，並於103年8月6日第二次報請停工。再經被告協調后里垃圾衛生掩埋場收受暫置可燃廢棄物，於103年10月13日第二次復工。
4、因原告原估算掩埋場址待移除之廢棄物數量約為4541公噸，被告係以移除4541公噸廢棄物為發包及計算工程經費之依據，總督公司亦係據此數量為投標及做成清運計畫之依據，然經總督公司實際開挖清理結果，於103年5月28日之5月份第二次工程進度檢討會議中已提出「本案原設計表土層為地表下1.9至2.1公尺，但實際開挖至地表1.7至1.9公尺處，即有表土混雜廢棄物之情況，其混和層厚度約20公分，可能增加分選數量約1680B.M3」，於該次會議中即作成結論，要求原告於103年6月中旬提出垃圾成份分析報告，以驗證廢棄物與土石成分比例是否符合原設計，原告於103年6月18日函覆被告，略以經辦理會勘試挖結果，估算分選後可燃物總重量約增加15243公噸，因此掩埋場之移除工程，雖經被告先後協調后里焚化廠及后里垃圾衛生掩埋場收受處理及暫置總督公司清運之可燃廢棄物，惟因廢棄物之數量超過原預估數量，且文山焚化廠、后里焚化廠及后里垃圾衛生掩埋場實際收受總督公司清運之可燃廢棄物量共計清運6412.41公噸，已逾契約數量，造成總督公司無法繼續清運廢棄物，因此被告於103年10月22日召開第二次工程協調會議，會中決議「造成實地篩分之垃圾量較原設計垃圾量多出數倍，將依委託技術服務契約相關規定辦理」，而後被告會同原告及總督公司於103年12月24日會勘後，決議自103年12月24日起停工，停止廢棄物開挖、搬運作業及清運可燃廢棄物至后里垃圾衛生掩埋場及臺中市三座焚化廠之作業，並將現場待分選堆置之廢棄物篩分完畢後，將已分選後之廢棄物及土石覆蓋帆布，同時請原告確認總督公司將現場待分選堆置部分全部篩分完畢數量及完成場地整理後，撤離施工重機具後，函文被告機關備查，移除工程後續作業則待主管機關協商後再行通知。
5、嗣於104年4月17日經召開系爭工程後續處理方案協調會議，被告及總督公司同意自104年4月17日起終止雙方契約，對系爭工程施作完成之工作項目及數量，依契約規定會同原告辦理結算，被告並於104年4月22日以中市環工字第1040039365號函檢送會議記錄，並請總督公司依契約第21條第（十四）款規定辦理後續結算事宜，經結算後，總督公司承攬之移除工程結算金額為8,451,734元。
6、原告於104年9月10日以鉅樺潭字第104091001號函請被告暫停執行監造工作，被告則於104年12月2日以中市環設字第1040130565號函聲明終止兩造間之系爭契約，除將依契約約定請求賠償相關損失，對原告已完成履約之工作項目及內容，並依契約約定辦理結算，原告亦於105年3月11日以鉅樺潭字第105031101號函終止兩造間之契約關係。
7、因原告未於期限內提送結算資料，經被告自行結算結果，原告應得之勞務結算金額為793,581元，扣除前期已領取之服務費1,100,061元、逾期違約金及懲罰性違約金172,956元，原告溢領價金479,736元。
（二）系爭契約之終止，非可歸責於被告，原告請求被告賠償所失利益及所受損害，並無理由：
1、被告與總督公司間之工程契約約定，被告應辦理之事項為「提供臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除工程設計書圖、施工計畫書等核備、施工查核及驗收事宜」，並未包括提供或協調廢棄物去化途徑，且系爭工程實際作業期間，每遇廢棄物無法運送至焚化廠處理，均係由被告協助協調，原告主張被告未能協調本件開挖分選後之可燃物去化之途徑云云，顯非事實。
2、再依上述之履約過程，可知系爭工程終止之原因，係因總督公司原預計用以處理廢棄物之三座焚化廠及掩埋場無法收受可燃廢棄物外，場址遺留之廢棄物數量錯誤，造成實際清運數量逾原告估計之數量甚鉅，總督公司不得不停工，並與被告合意終止契約，且被告亦因原告履約之不完全給付而終止系爭契約，故系爭契約之終止並非可歸責於被告，反係可歸責於原告之終止事由，原告依契約第16條第9點、第10點約定終止契約，並依民法第546條及第216條規定請求被告賠償所失利益及所受損害，實無理由。
3、兩造間系爭契約因可歸責於原告之事由，業經被告於104年12月2日以中市環設字第1040130565號函聲明終止，原告除應返還溢領之契約價金479,436元，被告亦得依不完全給付及契約第16條第3點約定請求原告賠償增加之費用及損失，被告將另訴請求原告賠償。
（三）原告主張「系爭工程停工之原因，實際係開挖分選後之可燃性廢棄物無從去化…與原告預估可燃性廢棄物數量之多寡無關」云云，並非可採，理由如下：
1、依原告之原調查估算，潭子垃圾掩埋場所堆置之垃圾，表土層為地表下1.9至2.1公尺，開挖至地表下6.5公尺共可分選約38793立方公尺之廢棄物，並須清運可燃物約4541公噸。因此，被告依原告之查估數量與總督公司簽訂移除工程契約，約定由總督公司開挖範圍為地表下6.5公尺，總清除天然方體積廢棄物分選量約為38793立方公尺，焚化處理量約4541公噸，總督公司並依此數量提出廢棄物清理計畫書送請被告核准。
2、詎料，經總督公司開挖發現原告之規劃設計與實際不符，總督公司於103年5月28日第二次工程進度檢討會議中，提出「自103年5月10日起至5月28日止因天候因素影響無法進行清運，現場堆置分選後可燃性廢棄物已超過200公噸，須請貴局協助於1週內先行清運目前堆置之分選垃圾，避免現場大量堆置增加二次污染發生」、「本案原設計表土層為地表下1.9至2.1公尺，但實際開挖至地表下1.7至
1.9公尺處，即有表土混雜廢棄物之情況，其混和層厚度約20公分，可能增加分選數量約1680BM3（=8400*0.2）」要求被告協助處理。因此，會議主持人即被告之科長訴外人施丰鈞於會議中即指示「有關廠商所需協助事項2，本局將協調是否可以專案方式增加每日清運至文山焚化廠之數量或另行清運至后里焚化廠處理」、「有關廠商所需協助事項3，請廠商注意開挖方式，避免開挖過深以致增加分選數量。另請監造單位（即原告）依現有開挖數量即分選後廢棄物數量進行分析，並於6月中旬提出垃圾成分分析報告，以驗證廢棄物與土石成分比例是否符合原設計」。而總督公司於103年6月11日之103年6月份第一次工程進度檢討會議中，再提出現場已堆置大量分選後可燃廢棄物，請被告協助增加清運數量，且因5至6月份持續降雨，造成可燃廢棄物單位重過高，將增加整體可燃物數量。
3、就總督公司於103年5月28日及103年6月11日會議中提出需要協助事項，其中就總督公司提出增加清運可燃廢棄物數量部分，經被告與文山焚化廠協調後，文山焚化廠同意增加收受總督公司清運之可燃性廢棄物之數量由每日30公噸，增加為每日50公噸。但由於總督公司增加清運之廢棄物數量太大，至文山焚化廠之廢棄物收容量無法負荷，趨近飽和，文山焚化廠於103年6月20日通知無法再容納原告清運之可燃性廢棄物，總督公司即停止廢棄物之清運，並報請停工。至於總督公司請求協助確認廢棄物之數量增加部分，經原告及總督公司於103年6月13日現場會勘，進行試挖及分選推估廢棄物成分比例後，原告於103年6月18日以鉅樺潭字第103061801號函覆被告「經現場試挖及量測數據所得結論如后：1.估算分選後可燃物總重量約增加15243T…」。
4、總督公司於103年6月20日停工後，經被告與后里焚化廠協調，取得后里焚化廠同意收取總督公司清運之可燃性廢棄物，而於103年6月27日之工程協調會議中，決議請總督公司於103年6月30日復工。但因潭子垃圾掩埋場所堆置之廢棄物數量遠超出原告估算之數量，被告雖協調后里焚化廠收取原告清運之廢棄物，仍無法完全收納，甚至因增加收納廢棄物數量，造成烏日、文山及后里焚化廠貯坑存量過高，無法再繼續收納總督公司清運之廢棄物，致使總督公司承攬之移除工程於103年7月10日停止清運廢棄物，僅進行廢棄物分選作業，並於103年8月6日第二次全面停工。
5、嗣後，被告於103年7月29日之工程協調會中，就數量差異將造成工期必須延長440日曆天、增加工程款1,066,723元及後續應如何配合清運廢棄物數量之因應方式等議題提出討論。被告於該次會議後，除積極協調后里垃圾掩埋場同意自焚化廠103年10月13日起收納總督公司清運之廢棄物外，並就原告估算之廢棄物數量與實際差異甚大之原由及後續改善方案措施提出討論，並於103年10月22日第二次工程協調會議中達成決議確認原告估算之廢棄物數量與實際差異甚大，係因原告所採之廢棄物密度差距大，挖掘深度不足，且引用參數失據所致，並對實際施工進度已分選之廢棄物數量達4000公噸，就後續尚未開挖分選之廢棄物清除工程，則請原告重新估算數量及預估所增加之工程經費，將再辦理設計變更。原告於該次會議中表示「目前本案係規劃開挖至地表6.5M，分選38793M3之廢棄物，並同時清竣4541t之可燃物，惟目前現地測得之廢棄物物性資料來看，若要移除契約數量之廢棄物，則可燃物清運數量將超出契約量。若本案以清運契約可燃物數量來看，則廢棄物開挖物量將遠低於契約規定數量。綜上所述，建議可針對數量差異部分辦理工程變更設計作業，建議改善方法：依現地試坑結果來看，本場址可燃物重量約為21336t，土石方體積約為18237M3，其中可燃物清運數量較契約增加16795t，同時土石篩分體積亦增加，因此外購土方數量將因增加之篩分土石而降低約為26079M3。」
6、然於103年10月13日第二次復工後，因原告遲未就其原估算之廢棄物數量與實際數量差異甚大應如何處理及提出適合方案，且總督公司每日清運至后里掩埋場之可燃廢棄物數量高達116公噸，致當地廣福里之居民認過多可燃廢棄物載運至后里掩埋場，造成環境污染且車輛進出之噪音擾民，居民透過里長表示反對再接受系爭工程清除之可燃廢棄物運至后里掩埋場處理，若不暫停清運工作，將進行圍場行動，被告遂於103年12月24日會勘時，決定自該日起停工，並於同日內部協調會議中，決議暫停將可燃廢棄物清運至后里掩埋場，系爭工程於103年12月24日第三次停工。再於104年4月17日之會議中，由被告與總督公司達成合意於該日起終止雙方之移除工程契約。
7、是以，依原告之原規劃設計，移除之廢棄物數量為「挖至地表6.5M，分選38793M3之廢棄物，並清運4541公噸之可燃物」，每日清運至焚化廠處里之可燃廢棄物數量為30公噸，被告依原告之規劃設計辦理發包作業、估算工程經費及施工期間。然因原告估算之廢棄物數量與實際待清除之廢棄物數量差距過大，致原規劃之焚化廠及掩埋場均無法承受超量之廢棄物，亦無法於原定工期內完工，原告又無法提出適宜之因應方案，系爭工程始停工，被告與總督公司並提前合意終止契約。倘原告起初估算之廢棄物數量正確，如要維持每日清運30公噸廢棄物，被告會寬編工程經費及工期；如要維持原完工期限，則被告必事先協調臺中市三座焚化廠增加收容廢棄物數量或另協調他縣市焚化廠協助收容去化廢棄物數量，然因原告之不完全給付，未切實履行查估廢棄物之數量，致被告依原告給付之錯誤資訊發包系爭工程，造成實際開挖後，發現估算數量（契約數量）與實際待清除數量不符，導致契約無法如期繼續履行。故系爭工程停工及終止契約，實係因原告之不完全給付所致。
（四）並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回；訴訟費用由原告負擔；如受不利判決願供擔保請准免為假執行。
三、兩造不爭執事項：
（一）被告為移除臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場之廢棄物，依政府採購法規定辦理勞務採購，於102年3月20日與原告簽訂系爭契約，契約價金約定採建造費用百分比法，其中規劃設計及招標決標占56％、監造占44％，並分四期給付：第一期規劃及初設階段撥付規劃設計階段費用百分之四十、第二期細設及發包階段撥付規劃設計階段費用百分之四十、第三期監造階段於工程施工進度完成百分之五十撥付監造階段費用百分之五十、第四期驗收結算階段撥付監造及規劃設計階段費用尾款，原告應於簽約日起70日曆天完成規劃設計方案，至監造服務工作之責任以被告機關書面通知開始日起至契約全部工程驗收合格止。
（二）被告於102年12月間依原告評估結果及提出之各項計畫書，辦理系爭工程採購案，由總督營造股份有限公司以2,390萬元得標，並於102年12月31日（由被告與總督公司）簽訂「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除工程採購契約」，由總督公司承攬辦理掩埋場址之整地、廢棄物分選、廢棄物清運、環境監測作業等，並依原告估算之數量，預計應移除4,541公噸廢棄物，契約約定工期自開工之日起260日內竣工。
（三）於104年4月17日就系爭工程召開後續處理方案協調會議，被告及總督公司終止雙方移除工程採購契約，對於移除工程施作完成之工作項目及數量，依契約規定會同原告辦理結算，被告並於104 年4 月22日以中市環工字第1040039365號函檢送會議紀錄，並請總督公司依契約第21條第（十四）款規定辦理後續結算事宜。
（四）被告於104年12月2日以中市環設字第1040130565號函表示：依系爭契約第16條第3款約定聲明終止兩造間之系爭契約，除將依契約約定請求賠償相關損失，對原告已完成履約之工作項目及內容，並依契約約定辦理結算。
原告於104年12月8日以鉅樺潭字第104120801號函回應原告上開函文，認函文內容與事實不符，原告不同意被告片面終止系爭契約。
原告於105年1月15日以鉅樺潭字第105011501號函文回覆被告不同意被告片面終止契約，原告不需提出結算資料，不同意被告擅自辦理結算作業。
（五）原告於105年3月11日以鉅樺潭字第105031101號函依系爭契約第16條第9款、第10款約定終止兩造間之系爭契約關係。
四、兩造爭執事項：
（一）就原告履約時程部分（即原告提出之附件一），被告爭執部分如下，其餘部分被告無意見：
1.提交「服務實施計畫書」：提交日期應為102年4月2日。
(2)環保局係於102年4月12日以中市環工字第1020028980號函同意核備。
2.提交「公共工程專業技師簽證執行計畫」：提交日期應為102年4月8日。
(1)原告於102年3月29日發函（鉅樺廢字第102032901號）提送公共工程專業技師簽證執行計畫。經被告於102年4月3日以中市環工字第1020029622號函請原告補正。
(2)原告經補正後，再於102年4月10日重新提送服務實施計畫書，被告於102年4月16日以中市環工字第1020032286號函同意核備。
3.提送規劃階段：提交日期應為102年5月28日。
(1)原告於102年5月29日（鉅樺廢字第102052901號）發函提送移除工程規劃及初步設計報告。因逾期一日，被告已於給付第一期款時扣罰逾期違約金。
(6)環保局於102年8月7日（中市環工字第1020074848號函）同意通過第二次修正本相關規劃內容。
4.協辦招標、決標階段：
(2)102年12月23日年第一次開標作業截止，參與投標廠商有3家，102年12月31日決標，得標廠商為總督營造股份有限公司。
（二）就總督公司履約時程部分（即原告提出之附件二），被告爭執部分如下，其餘部分無意見：
1.項目「承攬廠商提出可燃物偏重之疑慮」，時間應為103年5月28日，而非原告主張之103年6月11日：
於103年5月28日之5月份第二次工程進度檢討會議中，總督公司即提出「本案原設計表土層為地表下1.9至2.1公尺，但實際開挖至地表1.7至1.9公尺處，即有表土混雜廢棄物之情況，其混合層厚度約20公分，可能增加分選數量約1,680B.M3」，於該次會議中，並作成結論，原告應於103年6月中旬提出垃圾成份分析報告，以驗證廢棄物與土石成份比例是否符合原設計。
2.項目應為「第二次復工」，非原告主張「開始清運至掩埋場」。
3.項目「工程協調會(第二次)」：被告於103年10月22日召開第二次工程協調會議，會中決議「造成實地篩分之垃圾量較原設計垃圾量多出數倍，將依委託技術服務契約相關規定辦理」。
4.被告抗辯第二次停工後之復工應為103年10月13日，因總督公司自10月13日起將廢棄物清運至后里掩埋場堆置，有10月份之清運數量月統計表可證。原告主張103年11月19日後才復工，並不正確。
5.項目「停工(第三次)」：第三次停工非因監督委員會不同意本案廢棄物進場臨時堆置，係被告會同原告及總督公司於103年12月24日會勘後，決議自103年12月24日起停工，停止廢棄物開挖、搬運作業及清運可燃廢棄物至后里垃圾衛生掩埋場及臺中市三座焚化廠之作業，並將現場待分選堆置之廢棄物篩分完畢後，將已分選後之廢棄物及土石覆蓋帆布，同時請原告確認總督公司將現場待分選堆置部分全部篩分完畢數量及完成場地整理後，撤離施工重機具後，函文被告備查，移除工程後續作業則待主管機關協商後再行通知。
6.項目應為「承攬廠商總督公司與被告合意終止契約」而非原告主張之解除契約：於104年4月17日召開「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除工程」後續處理方案協調會議，被告及總督公司同意自104年4月17日起終止移除工程契約。
（三）對原告提出之附件四被告爭執如下：（需要增加監造服務費的計算方式）原告就系爭契約之履行，須就臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場之廢棄物移除工程提出規劃報告，規劃報告內容包括「場址環境現況及廢棄物調查、檢測及分析」「移除工程方案研擬」，依原告檢測分析，臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場待清除之廢棄物為38,793立方公尺（約4541噸），被告亦依此數量辦理移除工程之招標，可燃廢棄物一天清運量為30噸，然實際清除結果，待清除量超出原告檢測分析數量，每日待焚化廠處理量亦逾清理計畫書之預估量，而不得不多次停工，因此總督公司承攬「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除工程」期間，其停工及終止契約，係可歸責原告之事由，是原告不得請求增加監造服務費。且停工期間未計入工期，亦無監造行為，被告實無支付監造費之義務。
（四）本件法律上爭點：
1、系爭契約之終止，應歸責於原告或被告機關？
2、原告請求被告賠償所失利益1,647,987元，及所受損害405,528元，有無理由？
五、本院之判斷：
（一）本件原告主張依系爭契約第十六條第九項、第十項之約定及民法第546條第3項、第216條規定，請求被告給付，被告則以前開事由抗辯，經查：
1、按「受任人處理委任事務，因非可歸責於自己之事由，致受損害者，得向委任人請求賠償。」民法第546條第3項定有明文。又兩造約定之系爭契約第十六條第九項明訂：「因非可歸責於乙方（即原告）之情形而造成停工時，乙方得要求甲方（即被告）部分或全部暫停執行監造工作。」；第十項明訂：「依前二款規定暫停執行期間累計逾六個月者，乙方得通知甲方終止或解除部分或全部契約」（本院卷一第33頁背面）。原告於本件並依上開約定於104年9月10日以鉅樺潭字第104091001號函請被告同意暫停執行全部監造工作（本院卷一第46頁）、105年3月11日以鉅樺潭字第105031101號函終止全部契約關係（本院卷一第47頁）。是本件首應探究者為，系爭契約是否因非可歸責於原告之情形而造成停工？
2、本件原告與被告簽訂系爭契約後，另由被告與訴外人總督公司簽訂「臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場移除工程採購契約」，由總督公司承攬辦理系爭掩埋場整地、廢棄物分選，廢棄物清運、環境監測作業等事項，此有契約書影本附卷可稽（本院卷一第109頁至第124頁）。而造成本件訴外人總督公司停工之原因，據原告自陳係因：總督公司於103年2月17日開工，辦理各項工程計畫書送審作業，嗣經103年5月2日至10日之期間進行廢棄物分選試運轉作業後，於103年5月11日進行廢棄物分選作業，並於分選後之完成物堆置於暫存區內累積數量，以便清運至最終處理之焚化廠焚燒。然系爭工程於分選設備正式運轉後，由於各項分選物質之產出總量與設計數量有所差異，且焚化廠無法去化本案分選完成之可燃物進場處理（臺中市三處焚化廠僅文山焚化廠可收受），造成場區現有堆置空間不足，總督公司於103年6月20日第一次停工，經被告協調后里焚化廠同意本案分選完成之可燃物進場處理，於103年6月30日復工；嗣因后里焚化廠暫停收受可燃物，總督公司復於103年8月6日停工，經被告協調后里掩埋場同意本案分選完成之可燃物暫時進場堆置，於103年11月20日復工；又因后里掩埋場暫停收受可燃物，總督公司於103年12月24日第三度停工，且該次停工後，被告長達數個月遲未明確說明後續辦理情況，最終總督公司於104年4月17日與被告終止工程契約等情（本院卷一第6頁）。且兩造亦不爭執原告當時預估可燃性廢棄物為4541噸，然嗣後總督公司於工程期間清運1251.61噸廢棄物至文山焚化廠焚燒、295.99噸至后里焚化廠焚燒，然尚有4848.81噸可燃性垃圾堆置於后里掩埋場未處理等情（本院卷二第153頁背面）。是以本件造成停工之原因，顯然係因臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場內實際挖掘出須處理之可燃性廢棄物數量過多，造成後續無法處理消除之故。
3、又臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場內挖掘出之可燃性廢棄物雖係應由被告負責最終處置，此由歷次會議紀錄、工程協調會議紀錄可知（本院卷一第64頁至第70頁、第125頁至第126頁），被告未能順利將臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場內挖掘出之可燃性廢棄物予以全部處理完畢，故係造成本件停工原因之一，應可認定。
4、然系爭契約第十六條第九項既明訂：「因非可歸責於乙方（即原告）之情形而造成停工時」，則本件原告得否依上開約定終止契約，需考量者並非「是否可歸責於被告之原因造成停工」，而係「是否非可歸責原告之情形造成停工」，亦即本件停工之原因，原告是否有可歸責之處？
（1）對此，本件被告抗辯，係因發包與訴外人總督公司當時，依原告估算應移除4541噸可燃性廢棄物予以設計發包，然訴外人總督公司實際進行挖掘後，數量超出原告公司預估值，並達6412.41噸（含已運至文山、后里焚化廠場處理及堆置於后里垃圾衛生掩埋場之數量），故原告預估錯誤，係造成本件停工之原因等情。
（2）原告對於上開預估數量與實際數量不符，並不爭執，已如上述（本院卷二第153頁背面）。然主張：估算數量之方式係符合兩造間契約要求，且所提文件業經被告准予核備或審查通過，又原告依契約附件約定，委請具備行政院環境保護署環境檢驗測定機構許可證之琨鼎環境科技股份有限公司進行廢棄物「採樣」及「檢驗分析」。原告委請具備法定資格之公司辦理「廢棄物採樣及物理組成分析」至少10組樣品；辦理「廢棄物單位容積量」至少8組樣品，其採樣地點、程序、作業、分析均符合規定，並無可歸責之處云云。惟本件據原告自陳：系爭臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場，既已因使用20年，歷經無數次隨意傾倒堆疊垃圾，自可見成分複雜，且不均質等情（本院卷一第175頁）。且原告雖自述其委託之琨鼎環境科技股份有限公司依規定之作業程序進行採樣、測定（本院卷二第2頁至第5頁），然並未舉證證明之。又原告既已明知本件臺中市潭子區垃圾衛生掩埋場具有上開特殊性質，卻未提出其針對此特殊性質要求受委託機關予以注意檢測之情形，致造成本件可燃性廢棄物預估之4541噸數量與實際開挖之6412.41噸數量不符，並因此導致被告亦無法全部處置之結果，是以本院認為，原告就本件工程停工亦有可歸責之原因。
（二）故原告主張停工之原因非可歸責於原告，依兩造所簽訂之系爭契約第十六條第九項、第十項之約定及民法第546條第3項規定，終止契約云云，並無可採。原告終止契約既不合法，則其依上開契約條款及民法第216條規定，請求被告給付所失利益1,647,987元及所受損害405,528元損害賠償，即無理由。
六、從而，本件系爭工程之停工之原因，兩造均有可歸責之處，是以原告依兩造所簽訂之系爭契約第十六條第九項、第十項之約定及民法第546條第3項規定，終止契約並不合法，則其依上開契約條款及民法第216條規定，請求被告賠償2,053,515元，及自起訴狀繕本送達翌日起，按週年利率5％計算之利息，即無理由，應予駁回。
七、兩造其餘之攻擊防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 9 月 11 日
民事第五庭 法 官 劉國賓正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 9 月 11 日
書記官 黃美雲