臺灣臺中地方法院民事判決 107年度國簡上字第2號上 訴 人 葉育箐被 上訴人 臺中市政府都市發展局法定代理人 王俊傑訴訟代理人 詹中銘上列當事人間請求損害賠償事件，上訴人民國107年1月31日本院臺中簡易庭106年中國簡字第4號第一審簡易判決提起上訴，本院於民國107年6月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加。民事訴訟法第256條亦有明文可參。又本件訴訟標的價額在新臺幣（下同）165萬元以下，依法不得上訴第三審，即經本院第二審判決即告確定，上訴人如聲明願供擔保請准宣告假執行，即屬無據。查本件上訴人之上訴聲明原包含「願供擔保，請准宣告假執行」，業於民國107年4月30日準備程序中當庭將該部分之聲明刪除，係更正法律上之陳述，非為訴之變更或追加，依上開說明，於法尚無不合，應予准許。
二、依國家賠償法第10條第1項規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」又同法第11條第1項規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」查本件上訴人主張被上訴人應負國家賠償責任，前曾於106年4月25日請求損害賠償，惟遭拒絕，此有被上訴人拒絕賠償理由書，在卷可按（見原審卷第42頁），是上訴人於起訴前已履行前開法條之前置程序規定，亦合予敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人部分：
（一）於原審起訴主張：上訴人居住所有門牌號碼為臺中市○區○○○○街○○○○號房屋（下稱系爭房屋），因其他住戶即門牌號碼為臺中市○區○○○○街○○號（下稱63號房屋）之住戶擅自將公共化糞池變更使用，違反公寓大廈管理條例第9條第2項之規定而造成上訴人所居住之公寓大廈臭味瀰漫，汙水自家中滲出，嚴重影響居家衛生環境，上訴人為此多次向被上訴人陳情，請求依公寓大廈管理條例第49條規定處置，以避免損害繼續擴大，被上訴人均置之不理，反而依公寓大廈管理條例第11條、16條規定請求住戶維修管線，導致問題無法解決。被上訴人上開怠於行使公權利之不作為，造成上訴人居住之系爭房屋損害不斷擴大，計上訴人受有修繕費用新臺幣（下同）17萬1000元，精神上之損害23萬3800元，合計40萬4800元之損害，爰依國家賠償法第2條第2項後段規定提起本件訴訟。訴之聲明：
( 1)被上訴人應給付上訴人40萬4800元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。(2)願供擔保，請准宣告假執行。
（二）於本院補充：被上訴人雖非造成上訴人家中汙水四溢之直接行為人，然被上訴人為公寓大廈管理維護之主管機關，而公寓大廈管理條例具有保護特定人之意旨，該法律已經對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地；且依公寓大廈管理條例制定時立法者之原意，可知主管機關負有積極排除侵害之權利及義務，且應採取強制之排除侵害手段。綜上，若被上訴人積極執行，可立即得到改善，若違規戶仍不改善，被上訴人裁罰後訴請法院強制違規戶遷離，自足避免損害繼續擴大，被上訴人經上訴人多次陳情仍消極不作為，截至目前為止均未裁罰任何人，其不作為與上訴人所受損害間當有相當因果關係。
二、被上訴人部分：
（一）於原審抗辯：被上訴人已依相關法令善盡機關義務協助民眾排除公寓大廈爭議事件，惟涉及私權部分已非行政機關所能解決，況上訴人並無請求被上訴人為各別為執行之公法上權利。又公寓大廈管理條例係為公共利益或一般之利益福址而設，其作為義務非專在保護或增進特定人之利益而存在，即其非對可得特定之人負有作為義務而已無不作為之裁量空間。且上訴人所引公寓大廈管理條例第9條第2項之規定，非以相關公務人員依法有作為之義務為前提，且其作為義務依保護之目的係用以保護或增進人民之權益。況國家賠償法第2條第2項後段之規定似僅限於被害人對於公務員為特定職務行為，致自由或權利受損害者，始有其適用。是本件上訴人之請求，自無理由等語為辯。答辯聲明：上訴人之訴駁回。
（二）於本院補充：上訴人於102年10月16日提出公寓大廈爭議事件調處，因社區後續協調相關處理細節並無共識，導致上訴人屢次向被上訴人陳情。上訴人要求被上訴人應向63號房屋住戶開罰或立即拆除違章建築，惟違章建築非屬公寓大廈適用範疇，就上訴人所稱63號住戶掩蓋孔蓋，考量該所在社區興建完成多年，被上訴人也無法直接認定，故已將之納入重點輔導成立管理組織之社區，函請廠商協助輔導。被上訴人就上訴人之陳情，多次召開公寓大廈爭議事件調處委員會，被上訴人已依相關法令善盡機關義務協助民眾排除公寓大廈爭議事件，事涉私權部分已非行政機關所能解決。又公寓大廈管理條例為增進公共利益或一般國民福祉而設，其作為義務並非專在保護獲增進特定人之利益，及其非對可得特定之人民負有作為義務且已無不作為之裁量空間，上訴人並無公法上之請求權，自無請求國家賠償之理。
三、原審審理後為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服，依法提起上訴，其上訴聲明為：１、原判決廢棄。２、前開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人40萬4800元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。被上訴人則聲明：上訴駁回。
四、不爭執事實（見本院卷第97頁反面、第136頁反面）
（一）系爭房屋為上訴人居住使用。
（二）上訴人前曾於106年4月25日向被上訴人請求損害賠償，惟遭拒絕。
五、爭點（見本院卷第97頁反面至第98頁）
（一）公寓大廈管理條例第49條是否已限縮主管機關之裁量餘地？
（二）被上訴人是否具作為義務而消極不作為？
（三）被上訴人不作為與上訴人所受損害之擴大有無相當因果關係？
六、得心證之理由：
（一）公寓大廈管理條例第49條是否已限縮主管機關之裁量餘地？被上訴人是否具作為義務而消極不作為？
１、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。矧上開法條文義及司法院大法官會議釋字第469號解釋解釋文及理由書意旨，被害人依據國家賠償法第2條第2項後段請求國家賠償，需符合：①法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，②公務員有故意或過失，③特定人之自由或權利遭受損害，④特定人之權益受損害與公務員怠於執行職務有因果關係等四項要件，合先敘明。又法規明定行政機關負有職務義務，惟同時賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，基於便宜原則，該管機關之公務員對決定是否執行及如何執行，固享有裁量之職權，然如經斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的，而非個人之努力可能避免等因素後，已致無可裁量之情事者，因裁量權已減縮至零，行政機關即負有為一定職務行為之義務，如仍怠於執行，即屬違法。
２、查公寓大廈管理條例第1條即揭櫫其立法目的在於「為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質」，蓋公寓大廈為現在社會廣泛用供一般國民集居之建築形態，為因應公寓大廈而衍生之複雜管理問題，公寓大廈管理條例因而規定管理委員會之自治管理組織，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員而設立，觀諸該條例第3條第1款、第7款、第8款、第12款等規定，可知在該條例之立法意旨在於規範公寓大廈之管理維護，藉由區分所有權人會議、訂定規約等機制，以提昇公寓大廈住戶之生活品質及增進共同利益，並降低個別區分所有權人脫逸行為對其他多數區分所有權人所造成之不當影響程度。公寓大廈管理條例第49條第1項固規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰」，惟參酌該條例可知，住戶違反公寓大廈管理條例第8條第1項或第9條第2項規定者，均應先由管理負責人或管理委員會予以制止，經制止不聽者，始由管理負責人或管理委員會報請主管機關進一步依公寓大廈管理條例第49條第1項第2款規定加以裁罰，或令其改善或履行義務，是有權對於住戶之違章行為加以制止，並請求主管機關依法加以裁罰者，厥為管理負責人或管理委員會，該等規定並未賦予住戶得請求主管機關依該規定作成裁罰處分之公法上請求權，是其規範目的顯在於保障公寓大廈全體住戶之權益，並無保護特定人之意旨，則身為區分所有權人之住戶以公寓大廈管理條例第49條第1項第2款為依據，向主管機關提出檢舉，請求主管機關對違反規定之住戶加以裁罰，性質上僅是促使主管機關發動職權，乃屬建議、舉發之陳情性質，並未賦予檢舉人即住戶有請求主管機關為特定作為之權利，主管機關依檢舉事項進行調查後所為之答覆，僅在通知檢舉人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用。又「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」，則該「可得特定之人」得向該管機關請求為特定行為（保護規範理論），司法院釋字第469號解釋意旨足資參照。查管理負責人或管理委員會以外之檢舉人以第三人違反公寓大廈管理條例第8條第1項及第9條第2項規定，而向主管機關檢舉者，本非主管機關應依檢舉，以該檢舉人與被檢舉人為處分對象、作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，又縱依前開司法院釋字第469號解釋意旨（保護規範理論），亦難認上訴人得請求主管機關即被上訴人為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分。
３、此外，公寓大廈管理條例僅屬賦予主管機關得藉由行政管制舉措，以達成管理條例加強公寓大廈管理維護、提昇居住品質之立法目的之依據，主管機關對各該行政管制舉措應如何採行，仍須視個案情狀而定。上訴人主張其所受侵害應尚未達對生命、身體健康有迫切危險之程度，上訴人對侵害之防止，亦可透過民事訴訟等途徑解決，並非須仰賴公權力之行使始可達成目的，被上訴人即主管機關尚非已無裁量空間。
４、綜上所述，上訴人既非「可得特定之人」得向該管機關請求為特定行為（保護規範理論），被上訴人又非無裁量空間，被上訴人既有行政裁量權，則其本於其行政裁量權所為之處分，縱結果不符上訴人之期待，亦難逕認被上訴人有何故意侵害上訴人權益之情事。而上訴人復未舉證證明被上訴人就公權力行使，有何故意、過失之不法侵害行為，請求國家賠償，於法即屬無據，不應准許。
（二）被上訴人不作為與上訴人所受損害之擴大有無相當因果關係？
１、況按國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係，亦即若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必然皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係，不能僅以行為人就其行為有故意過失，即認該行為與損害間有相當因果關係。而行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院101年度台上字第1243號判決參照）。
２、公寓大廈管理條例第49條第1項第2款之規定係對住戶違反同條例第9條第2項之規定者，處以罰鍰，並得令限期改善，並得連續處罰。然查，上訴人所指所受損害縱認屬實，縱使被上訴人亦確實依照公寓大廈管理條例對造成上訴人損害之行為人（即上訴人所指之63號房屋住戶）處以罰鍰，令限期改善，甚而連續加以處罰，該等罰鍰仍屬行政罰之性質，63號房屋住戶是否因此即會採取相關改善舉措，本屬未知，縱使63號房屋確實採取相關改善行為，能否因而除去上訴人所受之損害，亦有未明。上訴人所受損害縱使均為真實，與被上訴人之作為或不作為間亦難謂有何相當因果關係存在。從而，上訴人請求國家賠償，不應准許。
七、綜上所述，原審認上訴人請求國家賠償，為無理由，要屬適法而無不當；上訴人提起上訴，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之爭點、攻擊或防禦方法、未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無一一詳予論駁之必要，併此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 13 日
民事第二庭 審判長法 官 陳文爵
法 官 王怡菁法 官 張美眉正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 7 月 13 日
書記官 曾右喬