臺灣臺中地方法院民事判決 107年度國字第18號原 告 東億紙業股份有限公司法定代理人 莊柏清訴訟代理人 陳姿君律師被 告 台中市政府環境保護局法定代理人 吳志超訴訟代理人 吳佶諭律師被 告 台中市政府都市發展局法定代理人 黃文彬訴訟代理人 林亮宇律師
戴孟婷律師張家晟上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國108年3月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款定有明文。而該條款所稱「請求之基礎事實同一」者，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者即屬之(參見最高法院民國100年度台抗字第716號民事裁判意旨)。本件原告起訴時原依據國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告台中市政府環境保護局(下稱台中市環保局)賠償所受損害新台幣(下同)493萬2482元，主張原因事實係原告曾於104年間向被告台中市環保局申請在坐落台中市○○區○○段○○○號土地(下稱系爭地點)增設水污染防治處理措施即生物流動床2座(下稱系爭水措)，經被告台中市環保局核准後，原告信賴該受益行政處分即僱工設置及建造系爭水措，完工後並經被告台中市環保局進行功能測試及同意備查在案。嗣於105年8月間，被告台中市環保局邀集台中市政府各機關辦理聯合稽查，以系爭地點設置系爭水措違反都市計畫法等法令為由，建議由台中市政府都市發展局(下稱台中市都發局)優先執行違章建築拆除事宜，台中市都發局隨即於105年10月28日強制拆除完畢。原告主張被告台中市環保局核准系爭水措在先，卻以密件簽辦方式，假他機關即台中市都發局之手行拆除系爭水措之實，嚴重損害原告之權益，乃訴請被告台中市環保局賠償原告所受上揭損害等情。嗣原告於107年9月27日具狀追加台中市都發局為共同被告，請求被告台中市都發局與被告台中市環保局連帶賠償原告所受上揭損害，其主張原因事實係被告台中市都發局認定系爭水措為違章建築後，原告即不斷檢具相關實務見解向被告台中市都發局陳情說明系爭水措應免申請雜項執照，並非違章建築，但被告台中市都發局均不理會，不願主動向上級機關申請函釋釐清事實，竟駁回原告之陳情，原告遂自行向內政部申請函釋，經內政部函釋認定系爭水措免申請雜項執照後，被告台中市都發局始同意撤銷系爭水措為違章建築之認定，而被告台中市都發局錯誤認定系爭水措為違章建築，進而要求原告拆除，原告因此停工拆除，致受有損害等情(參見本院卷第1宗第52～57頁)。本院審酌原告對被告台中市都發局追加之新訴與對被告台中市環保局之原訴均係因系爭水措之設置是否應申請雜項執照？是否為違章建築而應拆除？等事實衍生之糾葛，被告2機關所屬公務員就系爭水措之拆除是否有故意或過失，而不法侵害原告之財產權？故原訴及追加新訴之主要爭點具有共通性，先後2請求利益在社會生活上亦可認為具有關連性，而就原訴之訴訟及證據資料，於審理程序在相當程度內具有同一性，得期待於追加新訴之審理予以援用，俾使先後2請求在同一訴訟程序得加以解決，避免重複審理，故應認為原訴及追加新訴之請求基礎事實具有同一性，依首揭法條規定及最高法院100年度台抗字第716號民事裁判意旨，即非訴之變更或追加，毋庸徵得被告台中市環保局之同意，應予准許。
二、又國家賠償法第10條規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之(第1項)。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義(第2項)。」，而國家賠償法第11條第1項前段亦規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」，且國家賠償法第8條第1項規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。」。本件原告於107年7月24日對被告台中市環保局提起本件國家賠償訴訟前，曾於107年3月21日依國家賠償法規定以書面向台中市環保局請求國家賠償，經被告台中市環保局拒絕賠償乙節，已據其提出被告台中市環保局107年6月7日中市環秘字第1070048527號函及附件即同日107年環賠字第1號拒絕賠償理由書等影本各1件在卷為憑(參見本院卷第1宗第9～16頁)。且原告於107年9月27日對被告台中市都發局追加提起國家賠償訴訟前，亦曾於107年8月22日依國家賠償法規定以書面向台中市都發局請求國家賠償，經被告台中市都發局以其非賠償義務機關為由，移請被告台中市環保局處理乙節，復據其提出被告台中市都發局107年9月21日中市都違字第1070149341號函影本1件可按(參見本院卷第1宗第59～64頁)，則台中市都發局之移文處理應認為自原告「提出請求之日起逾30日不開始協議」甚明。再參酌原告主張系爭水措遭拆除受有損害之時點為105年10月間，依前揭國家賠償法第8條、第10條及第11條第1項等規定，原告於提起本件訴訟前既已對被告2機關踐行協議先行程序，並於系爭水措遭拆除受有損害之日起2年內起訴，其對被告2機關起訴均為合法，應予准許。
三、另民事訴訟法第170條規定：「當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止。」，同法第173條前段規定：「第168條、第169條第1項及第170條至前條之規定，於有訴訟代理人時不適用之。」，而同法第175條第1項復規定：「第168條至第172條及前條所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明。」。原告起訴時原列被告台中市環保局法定代理人為白智榮，被告台中市都發局法定代理人為王俊傑，嗣白智榮、王俊傑均因故於107年12月25日離職，分別由吳志超、黃文彬繼任，而被告2機關在本件訴訟均委任律師為訴訟代理人，故本件訴訟自107年12月25日起並不當然停止，而被告台中市都發局於108年1月23日具狀承受訴訟，被告台中市環保局於108年2月27日具狀承受訴訟各情，有民事聲明承受訴訟狀及台中市政府令各1紙可按(參見本院卷第1宗第217頁、第2宗第15、33、34頁)。本院審酌被告2機關前揭聲明承受訴訟，核與民事訴訟法第170條及第175條第1項規定相符，均應准許。
貳、得心證之理由：
一、原告方面：
(一)原告起訴主張：
1、原告前向被告台中市環保局申請在系爭地點增設系爭水措，並獲核准「建造及裝置」在案，經被告台中市環保局以104年4月7日中市環水字第1040022118號函及104年12月1日中市環水字第1040126986號函可證。原告信賴被告台中市環保局之受益行政處分而僱工設置及建造系爭水措，並於建造完成後獲被告台中市環保局於105年2月5日中市環水字第1050014144號函同意進行功能測試，測試結果亦獲被告台中市環保局同意備查在案。詎被告台中市環保局於核准系爭水措「建造及裝置」後，卻以原告涉及違章建築、公共衛生安全及交通安全等事由，於105年8月10日邀集台中市政府所屬各機關辦理聯合稽查，稽查結果以系爭地點設置系爭水措屬違反都市計畫法、違章建築及有影響當地公共衛生、危害公共安全、交通安全等事由，於105年8月11日以密件簽呈於台中市政府以系爭地點設置系爭水措已違反土地分區管制，並認定違建有危害公共安全及公共衛生之虞，並建議由被告台中市都發局優先執行違章建築拆除事宜，上揭擬辦經市長核可後，移請被告台中市都發局辦理優先拆除，此有被告台中市環保局105年8月11日及105年8月22日結簽可資為證。被告台中市都發局即依上開簽呈定期拆除，並於105年10月28日強制拆除完畢，亦有被告台中市都發局105年11月7日中市都違字第1050190295號函可證。
2、被告台中市環保局先准許原告設置及建造系爭水措，為規避對原告之損失補償責任，竟主簽會辦被告台中市都發局將系爭水措認定為違章建築，以達拆除系爭水措之目的，顯然違反行政程序法第8條、第9條及第36條等規定，且國家設官分職，各有職掌或管轄，旨在分別負責，以共同達成國家目的，必要時仍須相互配合，彼此協助，以達行政一體，而系爭水措應否申請雜項執照等，依前揭行政程序法規定、行政一體原則，各機關間本應相互協助以達行政目的，故被告台中市環保局於核准原告設立前，應先行函文會簽被告台中市都發局或於函文提醒原告應注意系爭水措應向主管機關申請雜項執照，惟被告台中市環保局捨此不為，於核發「建造及裝置」及同意備查函文後，以各種理由逕以密件簽呈簽辦後，借由被告台中市都發局之手，進行拆除系爭水措之行為，被告台中市環保局承辦公務員顯有故意或過失之行為，造成原告損害。退萬步言，倘被告台中市環保局認為上開准予建造及設置系爭水措之授予利益行政處分係屬錯誤，僅需依行政程序法第120條規定將該核准設置之行政處分撤銷，並補償原告因此所受損失，惟被告台中市環保局為規避補償原告損失之責任，不願循法定程序撤銷該受益之行政處分，借他機關之手拆除系爭水措，被告台中市環保局已嚴重損害原告之權利，並使原告受有財產上損害。況依被告台中市環保局105年4月21日中市環水字0000000000號函文，顯示，被告台中市環保局及被告台中市都發局2單位橫向聯繫溝通並無障礙，被告台中市環保局在核准許可原告設置及建造系爭水措前，不橫向聯繫，確保原告權益，卻在核准許可處分後，反與被告台中市都發局橫向聯繫，由被告台中市都發局認定系爭水措為違章建築，被告台中市環保局承辦公務員顯有故意或過失行為，不法侵害原告權利。
3、被告台中市都發局認定系爭水措為違章建築後，原告即不斷檢具相關實務見解向被告台中市都發局陳情說明系爭水措應免申請雜項執照，並非違章建築，惟被告台中市都發局均不理會，堅持己見，不願主動向上級機關申請函釋釐清事實，而駁回原告之陳情，原告祇得自行向內政部申請函釋，嗣經內政部於106年6月7日以內授營建管字第0000000000號及106年10月11日台內營字第1060814757號等函文分別認定系爭水措免雜項執照，被告台中市都發局始於107年1月18日中市都違字第1070006679號函同意撤銷系爭水措之違章建築認定。是被告台中市都發局將非屬違章建築之系爭水措錯誤認定為違章建築，要求原告拆除，原告因此停工拆除，受有損害。
4、原告因被告2機關上揭行為，致受有損害，爰依國家賠償法第2條第2項規定請求被告2機關連帶賠償下列損害：
(1)水措損害費用：①鐵材加工(含材料1式)：發票日期104年7月10日、金額453189元。
②鐵材加工(含材料1式)：發票日期104年10月7日、金額383700元。
③污水鐵桶及週邊鐵架設施1式：發票日期105年2月3日、金額416545元。
④污水鐵桶及週邊鐵架設施1式：發票日期105年6月8日、金額126840元。
⑤污水電源工程：發票日期104年9月10日、金額192000元。
⑥土木工程1式：發票日期105年08月19日、金額893604元。
⑦起重費用：發票日期105年10月16日、金額31500元。
(2)營業損失：被告台中市都發局分別於105年10月15日至105年10月21日拆除系爭水措，致原告水污染防治措施無法運作，工廠停止生產，受有7日之營業損失。而原告公司於105年9、10月間營業額為1426萬2756元，105年9月份生產日數21天、105年10月份生產日數20天，合計共41天，則營業損失金額合計為243萬5104元(計算式：00000000÷41＝347872，347872×7＝0000000)。
(3)以上合計493萬2482元。
5、並聲明：(1)被告應連帶給付原告493萬2482元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。(2)願供擔保請准宣告假執行。
(二)對被告抗辯之陳述：
1、原告起訴前已分別向被告2機關申請國家賠償在案，惟被告台中市環保局拒絕賠償及被告台中市都發局不為協議，均如前述，且依國家賠償法施行細則第18條規定「數機關均應負損害賠償責任時，請求權人得對賠償義務機關中之一機關，或數機關，或其全體同時或先後，請求全部或一部之損害賠償。」，故原告對被告2機關提起國家賠償之訴，應屬合法。被告台中市都發局援引國家賠償法第9條及台中市政府國家賠償事件處理要點等規定，僅係行政機關間對賠償義務機關間認定之處置方法，法院不受拘束，被告台中市都發局此部分抗辯為不可採。
2、原告提起本件訴訟之請求權基礎為國家賠償法第2條第2項及民法共同侵權行為，即依國家賠償法第5條規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」，而原告主張被告2機關為共同侵權行為人，對於原告所受損害應負連帶賠償責任。
3、依台中市政府100年11月30日府授都工字第10001798081號公告可知，台中市政府已分別將建築法及其子法分別劃分予被告台中市都發局執行；而依台中市政府100年10月6日府授環秘字第1000183869號公告，台中市政府亦將有關水污染防治法及其子法劃分由被告台中市環保局執行；故有關建築法、違章建築處理辦法及水污染防治法、水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法(下稱審查管理辦法)等主管機關均為台中市政府，雖依法委任由被告2機關執行，惟仍屬行政一體範圍，被告2機關間有行政協助及行政調查之義務，不得相互推諉，故原告申請許可設置系爭水措，即有信賴保護原則之適用。
4、被告台中市都發局對原告陳情系爭水措屬原告公司所有，且系爭水措非屬建築法所稱之水塔，應免申請雜項執照，並非違章建築乙節，被告台中市都發局於105年4月7日以中市都違字第1050050642號函說明一稱：「旨案水塔等涉及違建部分，本局亦以105年2月5日中市都違字第00000000000號違章建築認定通知書，合先敘明；水塔係屬建築法第7條所稱雜項工作物，依規應申請建築執照，方可建造及使用；依違章建築處理辦法第2條規定：『本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。』，台端尚未取得建築執照，係屬違章建築，本局依規查處並無違誤。」等語，嗣原告再於105年5月16日陳情亦遭被告台中市都發局105年5月25日中市都違字第1050079813號函以同一理由駁回在案。又依被告台中市都發局105年2月5日中市都違字第10500193972號違章建築認定通知書記載HRC混凝土鐵架烤漆版等(違建類型：全部違建)及違建地點照片，與105年4月7日中市都違字第1050050642號函，可知違章建築認定通知書係包含系爭水措，並以水塔視之。且105年2月5日中市都違字第10500193972號違章建築認定通知書第2頁，違建類型載明「全部違建」，照片拍攝將水措納入，則被告台中市都發局抗辯稱該通知書未認定系爭水措為違建云云，所辯應屬卸責之詞。再被告台中市都發局接獲前揭陳情書，仍拒不釐清或暫緩執行，更於105年9月19日中市都違字第1050159496號函命原告應於105年10月5日前拆除違章建築，致原告為使公司維持生產運作，不得不將系爭水措移回廠區，被告台中市都發局涉有故意或過失已明。
5、依原告提出原證23即系爭水污染防治設施流程圖可知，原告生產流程為：抄紙機(將紙漿乾燥後，產生衛生紙)在運作時會產生廢(污)水，廢水需要經過水措處理達到標準始能排放，故若系爭水措停止運作，工廠抄紙機即無法進行生產，系爭水措係原告公司生產流程中的必要流程。詳言之，製漿造紙設備流程為:散漿→淨漿→磨漿→抄紙→包裝加工→成品。其中散漿→淨漿→磨漿→抄紙流程會產生廢水，故需要系爭水措處理廢水，故如系爭水措停止運作，工廠即必須停工。又原告停工期間為105年10月15日至105年10月21日，原告於前開期間停機拆遷，此有原告公司函文檢送被告台中市環保局之廢水處理設施保養維護月紀錄表可證，依該保養維護月紀錄表之電表紀錄，顯示該期間原告工廠機械並未運作(該紀錄上有2支電表紀錄，電表讀數是累積讀數電表)。
6、原告向被告請求水措損害費用清單明細，依原證10明細表及原證22發票，繪製原證26示意圖，說明原告向被告請求水措損害費用：
(1)系爭水措原設置在系爭地點，因被告台中市都發局錯誤認定為違章建築而命原告拆除，故原告向被告請求賠償原設置在系爭地點因拆除所受之損害，應屬有理。
(2)原告於拆除系爭水措時確有僱用吊掛起重機作業，此有原證27照片為證。
(3)原告訴訟代理人於107年11月26日言詞辯論筆錄第3頁第9行之陳述：「我們主張的是遷移的費用，不是損壞的費用，而且是設置一次，遷移再加工一次，所以是兩次的費用。」，應更正陳述為，原告主張損害費用為原在系爭地點已完成水措之設置，因遭認定為違建需將系爭水措拆除遷移，原水措週邊鐵架設施因此拆除受有損害，另其餘相關設施一併拆除，亦受有損害，詳如原證26示意圖。
(4)原告於105年10月15日至105年10月21日拆除系爭水措，致原告水污染防治措施無法運作，工廠停止生產，抄紙機無法生產，受有減少7天產量之營業損失，該抄紙機無法生產7天，工廠員工僅能以庫存抄紙進行包裝，故被告抗辯原告未停止營業，未受營業損害，顯不足採。
7、系爭水措底下水泥基座屬於廢(污)水處理工程或設施、設備，依內政部106年10月11日台內營字第1060814757號函(原證28)及106年06月07日內授營建管字第1060807647號函(原證29)，可知該水泥基座毋庸申請雜項執照，非屬違章建築，被告台中市都發局抗辯稱被證4之違章建築認定係針對系爭水措底下之基座，顯非事實。茲補充說明如下：
(1)被證4違章建築認定通知書所附照片，將系爭2個水措框於違建認定範圍內，可知被告台中市都發局將系爭2個水措認定為違章建築。
(2)原證19、20即被告台中市都發局函文，係原告接獲被證4違章建築認定通知書後檢具相關函釋提出陳情，被告台中市都發局之回覆函，從該回覆函內容可知被告台中市都發局將系爭水措認定為水塔，並認定為違章建築。
(3)系爭水措遷移至990地號土地後，被告台中市都發局仍認定系爭水措為違章建築(原證30、31)，迄至原告向內政部申請函釋後，被告台中市都發局始發函撤銷認定系爭水措為違章建築之函文，是被告台中市都發局自始認定系爭水措為違章建築，強制令原告拆除，臨訟始辯稱未認定系爭水措為違建，即不可採。
(4)被告台中市都發局抗辯稱放置系爭水措之混凝土暨鐵皮建物裡有多部機車及1部腳踏車停放，顯見有供人使用而非單純放置系爭水措之情形云云，顯然扭曲內政部上揭函文解釋，而所謂非供人使用係指水措之功能並非供人使用，如為公寓大樓之污水處理設施則屬供人使用。系爭水措係原告工廠工業污水處理設施，並非供人使用，被證6照片所示機車係利用空間停放，被告台中市都發局引申為供人使用，顯然強詞奪理。
8、被告台中市環保局108年1月22日民事答辯二狀雖稱105年10月16日為星期日應休假云云，惟原告就系爭抄紙機之運作採輪班制，故星期例假日仍有生產。且原告工廠包括生產及包裝，原告於105年10月15日至105年10月21日因拆除系爭水措，致原告工廠抄紙機無法生產，抄紙產量減少7天之營業損失，與原告以庫存抄紙進行包裝產出成品無涉。又原告拆除遷移系爭水措吊掛工程係委託峰浩工程有限公司，該公司係找哪1家合作廠商，並非原告所能置喙，而依原告從網路搜尋資料，從峰浩工程有限公司、東升起重工程有限公司、東升起重工程行等設立資料顯示，該3家公司行號均設址在台中市○區○○路○○○號，負責人均為江照猜，則原告委託峰浩工程有限公司進行本件吊掛工程，峰浩工程有限公司委託關係企業進行吊掛，應屬合理。倘被告仍否認此部分情事，聲請傳訊峰浩工程有限公司人員到庭作證是否曾於105年10月間為原告進行吊掛工程，但原告先行提出原證35即本件吊掛工程錄影光碟為證。
9、被告台中市政府都發局108年2月27日民事答辯三狀雖抗辯稱原告及莊永裕對於105年2月5日以莊永裕為受處分人開立被證4違章建築認定通知書，未於法定救濟期間內向行政法院提起行政爭訟，不得提起國家賠償訴訟云云。惟：
(1)被證4違章建築認定通知書處分對象並非原告，原告無從就該行政處分提出行政救濟。而依原證13即莊永裕之陳情函，莊永裕一再向被告台中市都發局表示系爭水措係原告申請設置，請被告台中市都發局更正，但被告台中市都發局迄今未更正，原告自無從對該行政處分提出行政救濟。且依行政院95年6月1日院台訴字第0950087198號函釋會議結論二稱：「人民所作不服原行政處分之表示，不論係以陳情、異議、(再)申請或其他用語，均應視為提起訴願。
」，故對於莊永裕之陳情書依其內容已屬對該行政處分表明不服之含意，自應視為訴願，被告台中市都發局自應依行政程序法第172條第2項及行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第12點等規定移送訴願委員會處理。惟被告台中市都發局未依前開規定移送訴願委員會處理，亦未依陳情內容查對更正，已屬違法，其反主張原告或莊永裕未提出行政訴訟指摘原告，顯無理由。
(2)系爭水措設置毋須雜項執照，被告台中市都發局對於原告或莊永裕之陳情均視若無睹，被告台中市都發局接獲陳情書後，拒不依行政程序法第36條規定調查及釐清或暫緩執行，更以105年9月19日中市都違字第1050159496號函命原告應於105年10月5日前拆除違章建築，致原告為使公司維持生產運作，不得不將系爭水措移置990地號土地上廠區，原告移置990地號土地之廠區後，被告台中市都發局仍認定為違章建築，經原告檢附內政部函釋陳情，被告台中市都發局始發函同意系爭水措毋須建造執照，非屬違章建築，及撤銷被證5違章建築認定，故被告台中市都發局認定系爭水措為違章建築之行政處分顯屬錯誤甚明。
二、被告台中市環保局方面：
(一)原告申請排放地面水體許可證變更時之審查管理辦法第10條第1項規定：「事業申請水措計畫審查時，應填具申請表，並檢附下列文件：一、基本資料表。二、負責人身分證明文件影本。三、主管機關或目的事業主管機關核發之相關許可、登記、執照或其他證明文件影本。……。八、水措設施設置於他人土地者，該土地所有人或管理人同意文件影本。……。」，同辦法第19條第1項規定：「事業或污水下水道系統變更前條以外之水措計畫核准文件或許可證(文件)登記事項，應於變更前，送核發機關審查，經核准後，始得變更。」。又依行政程序法第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」，而台中市都發局組織規程第3條規定：「都發局設下列科、室，分別掌理各有關事項：……。九、都市修復工程科：違章建築物查報及拆除工程、違規使用建築物拆除工程、廣告物拆除、各項專案拆除工程配合事項……。」。是原告於104年間向被告申請排放地面水體許可證變更事宜，新增系爭水措設置於系爭地點等事項，經被告依前揭審查管理辦法審查結果並無不符，乃同意原告之變更申請，被告僅為水措計畫及許可證之審查機關，而依上開審查管理辦法可知，被告對於系爭水措並無審查其使用分區是否符合其用途之權責，此亦有行政院環境保護署(下稱環保署)105年4月18日環署水字第1050029756號函釋稱：「二、依審查管理辦法第10條第1項第8款及第14條第1項第11款規定，水措設施設置於他人土地者，事業應於申請水措或許可證(文件)時，檢附該土地所有人或管理人同意文件影本。另區域計畫法第3條規定，區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣(市)為縣(市)政府，故環保機關並非土地使用分區之主管機關，亦無審查其地目是否符合其用途之權責。」等語，故系爭水措坐落土地之用地使用分區管制事項，是否涉有違反其他主管機關規定，非屬該審查管理辦法之規範項目，被告就水污染防治設施僅需在審查管理辦法規定之權責範圍內，始有審查權限，並無審查其使用分區是否符合其用途之權責。是被告依上揭審查管理辦法相關規定核准原告設置系爭水措、同意其變更許可證等，並無任何侵害行為可言，且原告是否得在系爭地點設置系爭水措，若事涉使用分區爭議等，均與該審查結果無因果關係，故原告主張被告所屬承辦公務員有故意或過失致原告受有財產損害等云云，顯屬無據。
(二)台中市關於違章建築之查報及拆除，屬於被告台中市都發局認定之權責，已如前述，而系爭水措前經被告台中市都發局於105年2月5日以中市都違字第10500193971號違章建築通知單查處為違章建築，可知認定系爭水措為違章建築之主管機關為被告台中市都發局，且事後撤銷違章建築認定之主管機關，亦為被告台中市都發局，故台中市政府關於認定違章建築與否之管轄，均屬被告台中市都發局之權責，與被告無涉，尚難認被告於本件有何違法行為可言。原告雖援引行政程序法第19條第1項規定主張被告應相互協助達行政目的云云，惟上開行政程序法第19條第1項規定之規範乃行政協助，適用對象為行政機關間，目的在於規範受協助請求之機關，人民尚不得據此請求行政機關為行政協助。況系爭水措是否違反使用分區管制等事項，均非上揭審查管理辦法規範之範圍，自難認被告有何義務違反之行為。再本件係因系爭水措屢受民眾陳情，台中市政府乃責成被告邀集各單位至系爭地點之系爭水措進行會勘，經各單位聯合稽查，咸認有影響公共安全、公共衛生之虞及交通安全有重大影響等情事，此由會勘記錄可證。另因本案事涉檢舉、陳情案件及調查、或處理中事項，有保密必要，被告乃依台中市政府文書處理實施要點相關規定，以一般公務機密方式將會勘結果簽報市長核定，並將系爭水措違章相關事證移請被告台中市都發局本於權責依「台中市違章建築執行原則」、「台中市違章建築業務說明」等規定辦理優先拆除作業，於法並無不合。原告主張被告逕以密件簽辦，借他機關之手拆除系爭水措云云，均非事實，且於法令容有誤解，亦無理由。
(三)台中市關於違章建築之查報及拆除，屬於被告台中市都發發局認定之權責，此經台中市政府公告在案，及有台中市都發局組織規程第3條規定可稽，而系爭水措前經被告台中市都發局查報為違章建築，事後撤銷違章建築認定之主管機關，亦為被告台中市都發局，故台中市政府關於認定違章建築與否之管轄，均屬被告台中市都發局之權責，與被告無涉，尚難認被告有何違法行為可言。至於原告主張所謂行政一體原則，亦應受權責分配之限制，各機關間依法分工各司其職，須在法令授權範圍內行使職權，系爭水措是否屬於違章建築，應由被告台中市都發局依法認定，不會因為被告核准系爭水措，即使系爭水措取得建造執照或不違反土地使用分區管制，且關於系爭水措是否違反使用分區管制、是否需取得雜項執照等事項，均非審查管理辦法規範之範圍，上開事項與被告之審查無關，縱使被告2機關同屬台中市政府，被告所為任何決定，均無從使原告之系爭水措免於受違章建築與否之認定。況台中市政府既已依法為權責劃分，應依權責分工管轄，原告主張行政一體原則或行政程序法之信賴保護等云云，原告自始無信任基礎可言，被告之行政行為並無違反誠實信用方法，亦無任何違反比例原則情事，原告執行政程序法第7條規定之主張，與本件均無關聯性，顯無理由。
(四)再原告主張被告2機關間應行政協助等云云，無非係以行政程序法第19條第1項規定，被告2機關應相互協助達行政目的云云。惟查上開行政程序法第19條第1項規定，所規範者乃行政協助，適用對象為行政機關間，目的在於規範受協助請求之機關，人民尚不得依此請求行政機關為行政協助，尚難認被告有何義務違反之行為。又依前述，被告許可系爭水措依據之審查管理辦法，無關建造執照或使用分區管制等問題，關於建築法規均由被告台中市都發局管轄，自不屬於被告權責範圍內，且依前開行政程序法規定，行政機關僅就該管行政程序受該條文之拘束，被告就非該管權責範圍內，自無從注意，更無此調查證據之義務，原告主張被告應依行政程序法第9條規定依職權調查證據，即無理由。
(五)被告就原告主張損害賠償範圍表示意見如下：
1、系爭水措第1次遭被告台中市都發局認定為違建之處分日期為105年2月5日，命拆除日期為105年10月5日，足見當時尚未動工拆除，嗣於105年10月28日認定拆除完畢，則何以原告請求水措損害費用會有105年10月5日以前之單據？此部分費用顯與被告台中市都發局違章建築認定無因果關係。況原告自承就系爭水措並無實際拆除，而是移轉至他處(參見鈞院107年11月26日言詞辯論筆錄第2頁)，又稱原告係請求系爭水措建造在系爭地點之費用，而建造在990地號土地的費用並未請求云云。惟系爭水措既從未實際拆除，嗣後相關設施僅移至990地號土地，原告申請設置系爭水措時原應支出相關費用，況系爭水措僅係移至他處，原本設備並未拆除，原告自無損害可言，原告所列關於水措損害費用之鐵材加工、污水鐵桶及周邊鐵架設施、污水電源工程、土木工程等，均與本件無因果關係。另原告主張105年10月16日起重費用，固提出原證27吊車吊掛照片，但該照片無法顯示究竟係系爭水措設置時，或遷移時拍攝，且原告提出起重費單據為峰浩工程有限公司開立，但照片顯示車輛公司為「東升吊車」，明顯與單據不符，尚難證明關聯性。
2、依原告提出原證25資料，其上載明原告於105年10月16日至105年10月21日期間，除105年10月16日為星期日應休假外，其餘日期均有營業，並持續出貨，則原告主張營業損失云云，顯屬無據。原告又稱因105年10月15日至105年10月21日拆除系爭水措，致系爭水措無法運作，工廠停止生產，原告抄紙產量減少7天，僅能以庫存抄紙進行包裝等云云，上開主張被告均否認之，且與原證25資料不符，此從原證25資料可見該期間原告生產的件數、磅數、出勤人數均與其他日期相去不遠，105年10月份生產件數與磅數，甚至較105年9月份多，顯見原告並無因系爭水措拆遷使工廠停止生產之事實。
(六)並聲明：1、如主文第1項所示。2、如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
三、被告台中市都發局方面：
(一)按「依第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。依第3條第1項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關。不能依前3項確定賠償義務機關，或於賠償義務機關有爭議時，得請求其上級機關確定之。其上級機關自被請求之日起逾20日不為確定者，得逕以該上級機關為賠償義務機關。」，國家賠償法第9條第1、2、4項分別著有明文。又「本府設下列各局、處、委員會：……。八、都市發展局。……。十六、環境保護局。」、「本府及各機關收受國家賠償請求書後，如依國家賠償法第9條第1項、第2項或其他相關法令規定，認其非賠償義務機關時，應依下列規定辦理：……。(二)認本府所屬其他機關為賠償義務機關者，於5日內敘明具體理由及法令依據將請求書函送賠償義務機關辦理，並副知法制局。(三)前款收受移送案件之機關如亦認非賠償義務機關，應敘明具體理由及法令依據，送第1次收文機關依第5點規定辦理。」、「不能確定賠償義務機關或賠償義務機關有爭議時，應由第1次收文機關通知相關機關檢附佐證資料表示意見後，簽具彙整意見，函送法制局簽請本府確定之。」，台中市政府組織自治條例第6條第8款及第16款、台中市政府國家賠償事件處理要點第4點、第5點亦有明文。是原告於107年3月30日向被告台中市環保局提出國家賠償請求書，經被告台中市環保局於107年4月3日以中市環秘字第1070033248號函表明賠償義務機關應為被告，但被告亦於107年4月17日以中市都違字第1070055960號函表示並非賠償義務機關，賠償義務機關應為被告台中市環保局各節，則依前揭國家賠償法第9條第4項前段及台中市政府國家賠償事件處理要點第5點等規定，可知被告台中市環保局與被告就賠償義務機關有爭議時，自應由其等之上級機關即台中市政府確定賠償義務機關。從而，台中市政府於107年5月8日以府授法規字第1070093583號函確定本件賠償義務機關應為被告台中市環保局，而依臺灣高等法院臺南分院107年度重上國字第2號民事判決意旨，原告提起國家賠償訴訟，自應以經上級機關確認之賠償義務機關作為被告，始為合法。台中市政府既已確認賠償義務機關並非被告，原告對被告提起本件訴訟，自屬無據。
(二)原告雖主張系爭水措因遭被告誤認為違章建築，並要求原告拆除，致原告因此停工拆除，受有損害云云。惟依原告提出追加書狀僅主張：「……被告台中市環保局可於核准原告設立前，先行函文會簽被告台中市政府都發局或於函文中提醒原告應加以注意系爭水措應向主管機關申請雜項執照，惟被告台中市環保局捨此不為，於核發許可『建造及裝置』及同意備查函文後，以各種理由逕以密件簽呈簽辦後，借由被告台中市都發局之手，由他機關進行拆除系爭水措之實，是2被告間相關承辦公務員顯有故意或過失之行為，致造成原告之損害」等語，並未說明及未提出證據證明被告有國家賠償法第2條第2項規定「不法侵害人民自由或權利」之事實，倘僅以之主張，尚難認被告應對原告負損害賠償責任。況系爭水措本坐落系爭地點，原告將系爭水措設置在混凝土建物上方，被告於105年2月5日以中市都違字第10500193971號違章建築認定通知書認定屬於違建，並遵循合法程序拆除混凝土建物部分，此有被告製發違章建築認定通知書乙份為憑，而原告於被告拆除混凝土建物前，已將系爭水措移至他處，根本未有原告主張因被告認定系爭水措為違建，致使其拆除系爭水措並受有損害之情形。再原告將系爭水措移至門牌號碼台中市○○區○○路○○○號廠房前方，經被告於105年11月15日以中市都違字第1050182807號違章建築認定通知書認定系爭水措屬於違建，亦有被告製發違章建築認定通知書乙份可稽，嗣因內政部於106年6月7日以內授營建管字第1060807647號函認定系爭水措毋庸請領雜項執照，故被告於107年1月18日以中市都違字第107000679號函撤銷105年11月15日違章建築認定通知書之行政處分。足認原告刻意混淆事實，將105年2月5日及105年11月15日之行政處分混為一談，實際上並無原告主張因被告認定系爭水措為違建致其自行拆除之情形，故原告請求被告應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任，洵無理由。
(三)關於原告請求賠償493萬2482元之項目及金額，表示意見如次：
1、原告提出統一發票7紙，被告否認形式上真正，且原告尚未就主張之事實與該支出有因果關係負舉證之責。而原告既主張於105年10月15日至105年10月21日停機拆遷，依常理，拆除及遷移系爭水措費用應發生於上開期間，但原證22之統一發票，竟僅有1張統一發票日期落於上開期間(即起重費部分)，原告此部分主張即與事實不符。又原告於107年11月26日言詞辯論期日主張日期104年7月10日、金額453189元之統一發票，為其原先設置系爭水措之費用，，則無論被告是否有認定系爭水措屬於違建，原告本即需有上開費用之支出，此與原告主張之事實並無任何關聯性更無必要性；其同時主張日期104年10月7日、金額383700元之統一發票，為被告認定系爭水措屬違建而遷移至他處之費用，然該紙發票日期記載為104年10月7日，竟遠早於被告開立被證4之違章建築認定通知書之時間(即105年2月5日)，益見原告主張與事實不符。
2、原告主張營業損失金額為243萬5104元，固提出營業損失清單1份為憑，惟原告並未提出任何證據證明於105年9月至105年10月之營業額為1426萬2756元，亦未就上開月份之生產日數分別為21天及20天部分提出證據，更未證明拆除系爭水措致工廠停止生產日數為7天，以實其說。況：
(1)原告主張因散漿→淨漿→磨漿→抄紙流程會產生廢水，需要系爭水措處理廢水，故於系爭水措停止運作時，工廠即必須停工云云。惟自原證23流程圖可知，系爭水措處理廢水與原告生產產品係從抄紙→包裝加工→成品(衛生紙)，分屬不同流程，處理廢水流程具有獨立性，縱系爭水措有停止運作，工廠根本無需停工。
(2)原告主張依原證24廢水處理設施保養維護月紀錄表可證工廠並未運作，其於105年10月15日至105年10月21日受有停工之營業損失云云。惟依其記錄於105年10月15日仍有電表讀數之記載(註：9184、97010)，僅105年10月19日至105年10月21日記載「停機遷移生物流動床」之文字，而於105年10月16日至105年10月18日卻未有此記載(註：留白)，足認原告主張工廠機械未運作及自105年10月15日起即因遷移系爭水措致工廠無法運作，並非事實。
(3)依原證25工作數量紀錄表顯示原告於105年10月15日至105年10月21日分別有30人、無(註：因為周日)、30人、32人、30人、30人、28人上班，更分別有1899件、無(註：因為周日)、1720件、1332件、1500件、1763件、1667件之產量，倘真如原告主張該期間工廠有停工之情形，根本未有要員工上班之需求，甚至該期間之員工上班人數及生產數量不亞於原告主張非系爭水措遷移期間之人數與生產數量。
(4)原告先主張被告以原證21函文要求其應於105年10月5日前拆除違章建築，為維持生產運作，不得不將系爭水措移回廠區云云，卻又主張其於105年10月15日至105年10月21日因系爭水措遷移造成營業損失，2者拆遷日期無法吻合，究竟原告主張系爭水措之拆遷日期為何，被告無法自其主張及提出之證據資料尋得相對應之日期，故被告認為原告於105年10月15日至105年10月21日間根本有營運，而未有停工之情形。
(四)原告主張基於行政一體及被告2機關有行政協助及行政調查之義務，並據以認定其申請許可設置系爭水措具有信賴保護原則之適用云云。惟查：
1、「行政協助」係指行政機關為完成特定之行政任務，請求另一機關於其權限範圍內提供必要之協助者而言，並體現於行政程序法第19條規定；「行政調查」係指行政機關為完成特定之行政任務，所進行之各種資訊蒐集活動，行政程序法第39條至第42條明定調查之方法有4種；「行政一體」則為五權憲法之原則，於憲法第53條明定行政院為國家最高行政機關。是上開原則適用之主體為行政機關，並不屬於、亦不得作為人民請求權之依據，則原告主張其有信賴保護原則之適用於法無據。又依原證16、17台中市政府公告可知，被告台中市環保局與被告之權責不同，原告於申請設置系爭水措時，本應就不同之審查項目分別向不同權責機關提出申請，使各機關於權責範圍內審核，豈能因自己對於名詞定義之誤解即武斷認為本件有行政一體、行政協助及行政調查之適用。
2、原告主張系爭水措因有被告台中市環保局核發許可證，其得主張信賴保護原則云云，惟其所稱之信賴基礎並非被告所為，且縱使其已取得許可證，亦非謂被告不得就其是否符合建築法或都市計畫法等規定予以審查，故原告此部分主張為無理由。
(五)依被證4、5違章建築認定通知書之違章建築現場簡圖標示分別為鋼筋混凝土鐵架烤漆板等及汙水處理槽可知，被告於被證4違章建築認定通知書認定之違建部分應為系爭水措底下之基座，事後並遵循合法程序拆除之，此從原告未就被證4違章建築認定通知書提起行政救濟可證。退步言之，縱以被證4違章建築認定通知書及原證19即被告105年4月7日中市都違字第1050050642號函之文義認為被告有將系爭水措認定為違建，惟被告亦未有違章建築認定錯誤之情形，此從原證8即內政部函釋記載「……是廢(污)水處理設施如係依環保衛生相關法規等規定設置，如非供人使用，且非下水道法規定之『專用下水道』者，應不屬建築法規範之範疇，無需申請建築執照。」可知，僅有於未供人使用且非下水道法規定之專用下水道，始毋庸申請建築執照。而依被證4違章建築認定通知書所附第3張照片及被證6照片，足見放置系爭水措之混凝土暨鐵皮建物裡有多部機車及1部腳踏車停放，顯見有供人使用而非單純放置系爭水措之情形。另原告於鈞院107年11月26日言詞辯論期日稱「就水泥基座部分，是屬於水措設施的一部分」等語，則該混凝土建物既為系爭水措一部分，且依照片顯示有供人使用之情形，則依原證7、8內政部函釋意旨，本件不屬於毋庸申請建造執照之情形。
(六)原告於107年7月24日民事起訴狀所附原證6即被告105年11月7日中市都違字第1050190295號函，其說明第3點記載撤銷105年11月15日中市都違字第1050182807號違章建築補照手續通知單，故被告於107年10月31日民事答辯狀所附被證5有誤，應更正為被證7即105年11月15日中市都違字第0000000000號違章建築補照手續通知單。
(七)原告就被證4違章建築認定通知書怠於提起行政救濟，應不得訴請國家賠償，其理由如次：
1、按「人民主張其權利受公權力積極或消極侵害，得訴請行政法院審查公權力行為(作為或不作為)是否合法，如不合法，則由行政法院撤銷之，或由行政法院課與行政機關作為之義務，學者稱此為第1次權利保護，行政機關之違法行為經行政法院撤銷或經行政法院命為作為後，人民若仍有損害，則得依國家賠償法相關規定提起國家賠償訴訟，學者稱此為第2次權利保護。可知人民欲請求第2次權利保護，應以第1次權利保護有理由為前提。而我國係採司法二元制，行政訴訟法第12條規定：『民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。』此規定係針對行政處分成為他種訴訟之先決問題而設。依此規定觀之，民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之。」，最高法院52年台上字第694號民事判例及93年度台上字第2014號民事裁判等意旨參照。又「人民主張其權利受公權力積極或消極侵害，得訴請行政法院審查公權力行為是否合法，如不合法，則由行政法院撤銷之，或由行政法院課與行政機關作為之義務，行政機關之違法行為經行政法院撤銷或命為作為後，人民仍受有損害，始得依國家賠償法相關規定提起國家賠償訴訟。故人民主張因行政機關之行政處分遭受侵害，如得訴請行政法院審查公權力行為是否合法，因故意或過失怠於請求，不得訴請國家賠償。」，臺灣高等法院95年度重上國字第18號民事裁判意旨參照。
2、被告認定系爭水措屬於違章建築，於105年2月5日以莊永裕為受處分人開立被證4違章建築認定通知書，莊永裕於105年2月18日收受，有送達證書為憑。倘原告及莊永裕認為被證4違章建築認定通知屬於違法，自得於法定救濟期間內向行政法院提起行政爭訟，訴請審查公權力是否合法，然其等並未為之，任令被證4違章建築認定通知書之行政處分確定，則依上開實務見解，可知原告逕向行提起國家賠償訴訟，實無理由。
(八)並聲明：1、如主文第1項所示。2、如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
四、兩造不爭執事項：
(一)原告前於104年間向被告台中市環保局申請在系爭地點增設系爭水措，並獲核准「建造及裝置」，嗣原告僱工設置及建造系爭水措完成後，獲被告台中市環保局同意進行功能測試，測試結果亦獲被告台中市環保局同意備查在案。
(二)被告台中市環保局於105年8月10日邀集台中市政府所屬各機關就系爭水措辦理聯合稽查，稽查結果以系爭地點設置系爭水措屬違反都市計畫法、違章建築及有影響當地公共衛生、危害公共安全、交通安全等事由，認定系爭地點設置系爭水措已違反土地分區管制，而違建有危害公共安全及公共衛生之虞，建議由被告台中市都發局優先執行違章建築拆除事宜，經市長核可後，移請被告台中市都發局辦理優先拆除。(參見本院卷第1宗第20～26頁)
(三)系爭水措原設置在系爭地點之混凝土建物上方，被告台中市都發局曾於105年2月5日以中市都違字第10500193971號違章建築認定通知書認定屬於違建，而原告於被告台中市都發局拆除系爭地點混凝土建物前，已將系爭水措遷移至門牌號碼台中市○○區○○路○○○號廠房前方，經被告台中市都發局於105年11月15日以中市都違字第0000000000號違章建築認定通知書認定系爭水措屬於違建，嗣因內政部於106年6月7日以內授營建管字第1060807647號函認定系爭水措毋庸請領雜項執照，故被告台中市都發局於107年1月18日以中市都違字第107000679號函撤銷105年11月15日違章建築認定通知書之行政處分。
(四)被告台中市都發局於105年10月28日強制拆除系爭地點(即台中市○○區○○路○○○號廠房對面)搭建之違章建築，達不堪使用標準，就前揭105年2月5日以中市都違字第00000000000號違章建築認定通知書查處部分辦理結案，並以105年11月7日以中市都違字第1050190295號函通知莊永裕在案(參見本院卷第1宗第26頁)。
(五)原告曾於107年3月21日依國家賠償法規定以書面向台中市環保局請求國家賠償，經被告台中市環保局於107年6月7日以107年環賠字第1號拒絕賠償理由書拒絕賠償在案。
(六)原告又於107年8月22日依國家賠償法規定以書面向台中市都發局請求國家賠償，被告台中市都發局以其非賠償義務機關為由，拒絕與原告協議，於107年9月21日移請被告台中市環保局處理在案。
五、兩造爭執事項：
(一)原告提起本件國家賠償訴訟之賠償義務機關為何？
(二)原告主張依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告2機關負國家賠償責任，是否可採？(即被告2機關所屬公務員就系爭水措被查報為違章建築，並經被告台中市都發局通知限期拆除，原告自行拆遷系爭水措乙事，是否具有故意或過失而不法侵害原告之權利？)
(三)原告請求被告2機關連帶賠償所受損害即系爭水措拆遷費用及營業損失，合計493萬2482元，是否有理由？
六、法院之判斷：
(一)本件國家賠償訴訟之賠償義務機關為被告台中市環保局，原告以台中市都發局為共同被告提起國家賠償訴訟，於法不合：
1、查「依第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關(第1項)。……。不能依前3項確定賠償義務機關，或於賠償義務機關有爭議時，得請求其上級機關確定之(第4項)。」，國家賠償法第9條第1項、第4項前段分別著有明文。而國家賠償法所稱之「賠償義務機關」，係指民眾請求國家賠償時，依其所主張之事實受理其請求而應開啟行政程序之機關而言，該被指定或確定之機關是否就原因事實所致生之損害結果，負國家賠償責任，仍應視所主張之事實是否符合國家賠償法第2條第2項或第3條第1項規定之要件為斷，非謂一經上級機關指定為賠償義務機關，即須負完全之損害賠償責任。又「本府及各機關收受國家賠償請求書後，如依國家賠償法第9條第1項、第2項或其他相關法令規定，認其非賠償義務機關時，應依下列規定辦理：……。(二)認本府所屬其他機關為賠償義務機關者，於5日內敘明具體理由及法令依據將請求書函送賠償義務機關辦理，並副知法制局。(三)前款收受移送案件之機關如亦認非賠償義務機關，應敘明具體理由及法令依據，送第1次收文機關依第5點規定辦理。」、「不能確定賠償義務機關或賠償義務機關有爭議時，應由第1次收文機關通知相關機關檢附佐證資料表示意見後，簽具彙整意見，函送法制局簽請本府確定之。」，台中市政府國家賠償事件處理要點第4點、第5點亦有明文。本件原告先於107年7月24日對被告台中市環保局提起國家賠償訴訟，請求賠償所受損害493萬2482元，次於107年9月27日具狀追加台中市都發局為共同被告，亦提起國家賠償訴訟，並援引國家賠償法施行細則第18條第1項規定：「數機關均應負損害賠償責任時，請求權人得對賠償義務機關中之一機關，或數機關，或其全體同時或先後，請求全部或一部之損害賠償。」，主張被告2機關為共同侵權行為人，依民法第185條第1項規定應負連帶賠償責任等情。然原告於107年3月21日以書面向被告台中市環保局請求國家賠償後，被告台中市環保局曾於107年4月3日以其非賠償義務機關為由，發函移請被告台中市都發局辦理，而被告台中市都發局亦於107年4月17日認為賠償義務機關有爭議，被告台中市環保局方為賠償義務機關，而發函移請被告台中市環保局辦理，並副知台中市政府法制局，即被告2機關皆否認為賠償義務機關，致生賠償義務機關有爭議之情事，嗣經被告2機關之上級機關即台中市政府確定被告台中市環保局為賠償義務機關，被告台中市環保局始於107年6月7日作成拒絕賠償理由書，並通知原告乙節，此為兩造一致不爭執，核屬相符，並有原告提出上揭被告台中市環保局拒絕賠償理由書，被告台中市都發局提出上揭被告台中市環保局107年4月3日函、被告台中市都發局107年4月17日函及台中市政府107年5月8日函各在卷為憑(參見本院卷第1宗第10～16、84～87頁)，則依前揭國家賠償法第9條第4項前段及台中市政府國家賠償事件處理要點第5點等規定，賠償義務機關有爭議時，確定賠償義務機關之權限既在於共同上級機關，法院自應予尊重，而被告2機關之共同上級機關台中市政府既已確定被告台中市環保局為賠償義務機關，原告訴請國家賠償之對象應為被告台中市環保局，方為適法。況依前述，原告提起本件訴訟主張之原因事實，乃認為被告台中市環保局核准原告在系爭地點設置及建造系爭水措，完工後並經被告台中市環保局進行功能測試及同意備查在先，事後卻邀集台中市政府各機關辦理聯合稽查，以系爭地點設置系爭水措違反都市計畫法等法令為由，密件簽辦方式建議由被告台中市都發局優先執行違章建築拆除事宜，被告台中市都發局隨即於105年10月28日強制拆除完畢，即被告台中市環保局違反行政程序法規定行政一體、行政協助及行政調查等義務，未事先通知原告應補正免雜項執照或符合土地使用分區等證明文件，及應先行會簽台中市政府內部各機關之程序等，假他機關即被告台中市都發局之手行拆除系爭水措之實，被告台中市環保局所屬公務員有故意或過失情形，致嚴重損害原告之權利等情。是依原告之主張，被告台中市環保局於核准系爭水措設置及建造前，倘能踐行上揭通知補正相關證明文件及會簽台中市政府內部各機關之程序，即能事先知悉被告台中市都發局之意見，使原告得以決定是否建造系爭水措或補正相關證明文件，避免原告受有系爭水措遭強制拆除之損害，此屬被告台中市環保局所屬公務員是否涉及應作為，因故意或過失而怠於行使公權力，致原告受有財產上之損害，以上皆屬被告台中市環保局之權責範圍，故賠償義務機關應為被告台中市環保局甚明。至系爭水措雖經被告台中市都發局以未申請雜項執照為由，認定為違章建築，並通知原告限期拆除乙節，然被告台中市都發局當時係配合被告台中市環保局辦理聯合稽查後表示意見，並經被告台中市環保局簽請市長核定專案優先拆除系爭水措，再由被告台中市都發局配合執行拆除事宜，即被告台中市都發局僅係配合執行機關，其所屬公務員之作為均附隨於被告台中市環保局執行市長核定優先拆除專案之一部分，尚難認被告台中市都發局亦為賠償義務機關，故原告以被告台中市都發局為賠償義務機關而提起國家賠償訴訟，即有誤會，不應准許。
2、又民法第185條第1項前段規定：「數人共同不法侵害他人之權利者，連帶負損害賠償責任。」，而民法第184條規定之侵權行為類型，均適用於自然人之侵權行為，上訴人為法人自無適用之餘地。民法第185條規定之共同侵權行為，亦同。至於法人侵權行為則須以其董事或其他有代表權人，因執行職務所加於他人之損害，法人始與行為連帶負賠償之責任(民法第28條)。若該法人之員工因執行職務，不法侵害他人之權利，則依民法第188條規定，該法人亦須連帶負賠償責任(參見最高法院95年度台上字第338號民事裁判意旨)。又公務員於執行職務行使公權力，不法侵害人民之權利，被害人得依國家賠償法第2條第2項之規定，請求國家機關損害賠償，乃基於國家賠償法之特別規定，不生該國家機關應依民法第185條規定，與其所屬公務員為共同侵權行為之其他第3人，負連帶損害賠償問題。斯時，縱國家機關與該第3人因相關法律關係之偶然競合，對於被害人負有同一目的給付(賠償)之債務，此僅屬不真正之連帶債務關係(參見最高法院98年度台上字第813號民事裁判意旨)。是依前述，國家機關本身應無侵權行為能力，不適用民法侵權行為規定，而國家賠償法第2條第2項規定國家機關應負賠償責任，乃以國家機關所屬公務員於執行職務行使公權力，不法侵害人民之權利為前提，即此屬國家代位責任，必須國家機關所屬公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之權利時，國家機關始負代位賠償責任，故實際對人民實施不法侵權行為者係國家機關之公務員，並非國家機關本身，若非基於國家賠償法之特別規定，國家機關自不能成為侵權行為之適格被告。準此，被告2機關本身既無故意或過失，亦非對原告實施不法侵權行為之人，在客觀上即不可能成為民法第185條第1項規定之共同侵權行為人，原告將國家機關及所屬公務員之行為與責任混為一談，遽行主張被告2機關為共同侵權行為人，應依民法共同侵權行為規定對原告所受損害連帶負責云云，即為本院所不採。
3、本院既認定被告台中市都發局並非賠償義務機關，與被告台中市環保局亦非共同侵權行為人，則原告依國家賠償法第2條第2項規定請求被告台中市都發局賠償所受損害，即無理由，不應准許。
(二)系爭水措之設置及建造是否應申請雜項執照及是否符合土地使用分區管制，並非被告台中市環保局依前揭審查管理辦法應審查項目，即非被告台中市環保局所屬公務員執行職務之範圍，縱令原告因系爭水措拆遷而受有損害，被告台中市環保局自不負國家賠償責任：
1、又公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段設有規定。而所謂公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備⑴行為人須為公務員、⑵須為執行職務行使公權力之行為、⑶須係不法之行為、⑷須行為人有故意過失、⑸須侵害人民之自由或權利、⑹須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當(參見最高法院90年度台上字第371號民事裁判意旨)。
故國家賠償責任之成立，當以公務員所為者係為執行職務為要件。而所謂之「職務」，係指法律規定、法規命令、職權命令或職務命令等而言，包括各機關組織法或條例、機關內部行政規則(例如組織規程、處務規程等)在內而設有明文之職務而言(參見最高法院97年度台上字第6309號民事裁判意旨)。所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為(參見最高法院93年度台上字第255號民事裁判意旨)。原告雖主張被告台中市環保局違反行政程序法規定行政一體、行政協助及行政調查等義務，於核准系爭水措設置及建造前，未事先通知原告應補正免雜項執照或符合土地使用分區等證明文件，亦未先行會簽台中市政府內部各機關之程序等，而假他機關即被告台中市都發局之手行拆除系爭水措之實，被告台中市環保局所屬公務員有故意或過失情形云云，然為被告台中市環保局所否認，並以上情抗辯。而依原告提出原證16、17即台中市政府100年11月30日府授都工字第10001798081號及100年10月6日府授環秘字第1000183869號公告(參見本院卷第1宗第104、105頁)，可知台中市政府將「建築法及其子法」及「區域計畫法」等9種法規劃分由被告台中市都發局執行主管機關權限，故系爭水措之建造是否應申請雜項執照，及設置在系爭地點是否符合土地使用分區管制等，均屬被告台中市都發局之業務主管機關權限，參照前揭最高法院97年度台上字第6309號民事裁判意旨，此部分應為被告台中市都發局所屬公務員之「職務」範圍，要與被告台中市環保局所屬公務員之「職務」無涉。況依環保署105年4月18日環署水字第1050029756號函說明二稱：「依審查管理辦法第10條第1項第8款及第14條第1項第11款規定，水措設施設置於他人土地者，事業應於申請水措或許可證(文件)時，檢附該土地所有人或管理人同意文件影本。
另區域計畫法第3條規定，區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣(市)為縣(市)政府，故環保機關並非土地使用分區之主管機關，亦無審查其地目是否符合其用途之權責。」等語(參見本院卷第1宗第47頁)，故系爭水措坐落土地之用地使用分區管制事項，是否涉有違反其他主管機關規定，非屬該審查管理辦法之規範項目，被告台中市環保局就水污染防治設施僅需在審查管理辦法規定之權責範圍內，始有審查權限，就原告於建造系爭水措時是否應申請雜項執照，及是否符合土地使用分區管制等項目，並無審查權限，亦無於審查過程應先行會簽台中市政府內部各機關程序之法定義務存在，故被告台中市環保局依前揭審查管理辦法相關規定核准原告設置系爭水措、同意其變更許可證等，乃依其職務權限所為對原告之授益行政處分，對原告應無不法侵害之情事可言。至於系爭水措之建造是否應申請雜項執照，及是否符合土地使用分區管制等問題，應由原告自行向該項業務之主管機關即被告台中市都發局查詢或提出申請，並由被告台中市都發局對原告為說明或准駁，方為正當。詎原告主張被告台中市環保局所屬公務員就非其職務權限部分亦有通知及注意等義務，被告台中市環保局怠於為之，即係故意以「假他機關之手行拆除系爭水措之實」，不法侵害原告之權利，應負國家賠償責任云云，核與上揭國家賠償法第2條第2項前段規定之「執行職務」要件不合，不應准許。
(三)原告主張被告台中市環保局違反行政一體、行政協助及行政調查等義務，亦違反信賴保護原則，應依國家賠償法第2條第2項前段規定負國家賠償責任乙節，亦為被告台中市環保局所否認，並以上情抗辯。惟查：
1、「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變更。」，行政程序法第11條第1項及第5項分別著有明文，可知行政程序法要求行政機關之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。而依台中市都發局組織規程第3條規定：「都發局設下列科、室，分別掌理各有關事項：……。九、都市修復工程科：違章建築物查報及拆除工程、違規使用建築物拆除工程、廣告物拆除、各項專案拆除工程配合事項……。」，即台中市關於違章建築之查報及拆除，屬於被告台中市都發發局認定之權責，故系爭水措前經被告台中市都發局查報為違章建築，事後撤銷違章建築認定之主管機關，亦為被告台中市都發局，均與被告台中市環保局無涉，尚難認被告台中市環保局就系爭水措遭認定為違章建築乙事有何違法行為可言。至原告主張所謂行政一體原則，亦應受權責劃分之限制，各機關間依法分工各司其職，須在法令授權範圍內行使職權，系爭水措是否屬於違章建築，應由被告台中市都發局依建築法等相關規定認定，不可能因被告台中市環保局核准系爭水措設置及建造，而使系爭水措因此取得雜項執照或不違反土地使用分區管制，此與一般違章建築縱使經稅捐稽徵機關(地方稅務局)設籍課稅，若未經補照等相關程序，仍無法改變其為違章建築之認定，日後亦有遭建築主管機關強制拆除之風險，乃同一道理。從而，關於系爭水措是否違反土地使用分區管制、是否需取得雜項執照等事項，均非前開審查管理辦法規範之審查項目，與被告台中市環保局之審查無關，已如前述，縱使被告台中市環保局及被告台中市都發局同屬台中市政府之內部機關，因台中市政府就內部各機關間之權責已依法劃分並公告在案，即應依權責分工管轄，此時應無所謂「行政一體」原則之適用，亦因原告自始無信任基礎，並無行政程序法之信賴保護原則之適用。
2、行政程序法第19條規定：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助(第1項)。行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰……(第2項)。……。被請求機關認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，應將其理由通知請求協助機關。請求協助機關對此有異議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之(第6項)。」，可知行政程序法第19條規定之行政協助，其適用對象應為行政機關相互間，目的在於規範被請求協助機關應於特定條件下對其他機關提供協助，不得無故拒絕，故人民尚無依行政程序法第19條規定請求行政機關為行政協助之權利存在，即使行政機關受人民請求行政協助，而行政機關怠於處理，亦難認有何違反法定義務之行為。況依前述，系爭水措是否違反土地使用分區管制、是否需取得雜項執照等事項，係屬被告台中市都發局之權責範圍，並非前開審查管理辦法規範之審查項目，與被告台中市環保局之審查無關，則被告台中市環保局就核准系爭水措設置之審查過程，在客觀上自無請求被告台中市都發局為行政協助之正當事由，亦欠缺其必要性甚明。據此，原告主張被告台中市環保局違反行政協助之義務云云，顯係對行政程序法第19條規定之誤解，洵無可採。
3、又所謂「行政調查」，係指行政機關為完成特定之行政任務，而進行之各種資訊蒐集活動，此部分在行政程序法第36條至第43條固有明文規定，而行政程序法第36條規定：
「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，惟依行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，足認縱使行政機關依職權開啟行政調查程序，不受當事人主張之拘束，亦僅就「該管行政程序」限度內，對於當事人有利及不利事項一律注意，並非得以無限上綱方式調查屬於其他行政機關業務職權，而與本身業務職權範圍無關之事。準此，被告台中市環保局許可系爭水措依據之前揭審查管理辦法，既與建造執照或土地使用分區管制等問題無涉，且建築法規在台中市政府係劃分由被告台中市都發局管轄，自不屬於被告台中市環保局權責範圍，被告台中市環保局就非該管權責範圍內之事項，即無注意及據此調查證據之法定義務。是原告主張被告台中市環保局違反行政調查義務，並未具體指摘被告台中市環保局究竟有何屬於該局業務權責範圍內之事項應調查而未調查，或舉證證明原告曾申請被告台中市環保局調查證據而未調查，原告此部分主張即嫌無憑。
4、另原告主張被告台中市環保局於核准系爭水措設置及建造後，卻以系爭水措涉及違章建築、公共衛生安全及交通安全為由，於105年8月10日邀集台中市政府所屬各機關辦理聯合稽查，稽查結果以系爭地點設置系爭水措屬違反都市計畫法、違章建築及有影響當地公共衛生、危害公共安全、交通安全等情事，於105年8月11日以密件簽呈於台中市政府，建議由被告台中市都發局優先執行違章建築拆除事宜，經市長核可後，移請被告台中市都發局辦理優先拆除，被告台中市都發局即依上開簽呈於105年10月28日強制拆除完畢，被告台中市環保局違反信賴保護原則云云。惟信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保護，人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。而賴保護原則之要件：⑴須有信賴基礎：須有足以引起人民信賴之國家行為，例如行政處分、行政法規(包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則)。
⑵信賴表現：人民須客觀上有對信賴基礎之表現行為，即該表現行為與信賴基礎間具有因果關係。⑶信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。且「信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之。如行政機關有怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。」(參見最高行政法院92年度判字第275號行政裁判意旨)。是就原告申請系爭水措之設置及建造，被告台中市環保局核准設置及建造系爭水措，乃依據該局權責範圍即前揭審查管理辦法所為之授益行政處分，該行政處分對原告並無不利，迄今亦未經被告台中市環保局撤銷，仍屬有效之行政處分，而原告提出所謂被告台中市環保局於105年8月11日及105年8月22日之密簽內容，係綜合台中市政府所屬各機關於105年8月10日對原告實施聯合稽查後之會勘意見，其中被告台中市都發局認定違章建築及違反土地使用分區管制部分並非僅指系爭水措而已，尚包括「擅自擴大廠房增加設備使用」在內，而被告台中市環保局建議辦理優先拆除作業，亦係基於台中市政府經濟發展局、農業局、勞工局、消防局、交通局及台中市豐原區公所等單位之意見，認為上開違建部分涉有危害公共安全及公共衛生之虞提出之擬辦意見，經市長核可後執行，並非被告台中市環保局單獨之意見，原告復未提出其他積極證據證明被告台中市環保局在上開所謂密簽之各局處會簽意見有何虛偽造假之不實情事，尚難認被告台中市環保局有何原告主張「假他機關之手行拆除系爭水措之實」之情事。況依前述，被告台中市環保局僅核准原告設置及建造系爭水措，原告就系爭水措之設置地點是否符合土地分區使用管制，及是否應申請雜項執照乙事，自不可能向非主管機關之被告台中市環保局提出申請或告知，則原告在系爭地點設置系爭水措既有違反土地分區使用管制之情事，縱令系爭水措如原告主張免申請雜項執照，亦不可能成為合法建物(此從系爭水措原設置在屬於都市計畫農業區之系爭地點，違反農業區不得設置污水處理場之規定)，是原告建造系爭水措既有違規情事在先，何來對被告台中市環保局上揭授益行政處分之信賴基礎？縱令原告主張其有信賴利益存在，該信賴利益亦不值得保護，否則豈非鼓勵一般民眾無視土地分區使用管制及相關建築法令等規定，而得恣意建造地上物使用？故原告此部分主張，亦無足採。
(四)本院既認定被告台中市都發局並非賠償義務機關，而被告台中市環保局所屬公務員於執行職務行使公權力時，亦無因故意或過失而不法侵害原告之權利等情事，即與國家賠償法第2條第2項前段規定之要件不合，均如前述，則原告主張因系爭水措拆遷受有拆遷費用249萬7378元及營業損失243萬5104元，合計493萬2482元部分，即無再予探究各該請求是否有理由之必要，均應駁回。
七、綜上所述，原告主張因系爭水措拆遷受有損害，而依國家賠償法第2條第2項前段及民法第185條第1項前段等規定請求被告2機關連帶賠償所受損害，因被告台中市都發局並非賠償義務機關，而被告台中市環保局所屬公務員於執行職務行使公權力時，亦無因故意或過失而不法侵害原告之權利等情事，縱令原告確受有損害，亦與被告2機關之行為欠缺相當因果關係，即與國家賠償法第2條第2項前段規定之要件不合，被告2機關均不負國家賠償責任，且被告2機關亦無成立民法第185條第1項前段共同侵權行為之可能。詎原告不察上情，猶依上揭國家賠償法及民法侵權行為等規定請求被告2機關連帶賠償所受損害493萬2482元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止各按年息百分之5計算之利息，均無理由，應予駁回。又原告之訴已經駁回，其假執行之聲請亦失其依附，併駁回之。
八、再本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，核與本判決所得心證及結果均不生影響，毋庸逐一論述，併此敘明。
參、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條判決如
主文。中 華 民 國 108 年 4 月 24 日
民事第四庭 法 官 林金灶正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 108 年 4 月 24 日
書記官 洪加芳