臺灣臺中地方法院民事判決 107年度重訴字第11號原 告 大立光電股份有限公司法定代理人 林恩舟訴訟代理人 陳威如律師被 告 臺中市政府法定代理人 林佳龍訴訟代理人 李易璋
陳漢洲律師柯瑞源律師上列當事人間請求返還保證金事件，本院於民國107年6月5日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣貳仟柒佰貳拾肆萬參仟玖佰陸拾元，及自民國一０六年十二月十六日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
本判決於原告以新臺幣玖佰零捌萬壹仟參佰貳拾元或等值之兆豐商業銀行寶成分行無記名可轉讓定期存單為被告供擔保後，得假執行。但被告如以新臺幣貳仟柒佰貳拾肆萬參仟玖佰陸拾元為原告供擔保後，得免為假執行。
事實及理由
壹、程序方面：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第2款定有明文。所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者，即屬之（最高法院90年度台上字第16號判決參照）。本件原告起訴時，原依民法第179條不當得利之法律關係為請求權基礎，嗣於本院民國106年6月5日言詞辯論期日，當庭追加依「臺中市精密機械科技創新園區一期產業專用區標售要點」(下稱系爭標售要點)第16點之法律關係為請求權基礎。核追加之訴與原訴之基礎事實均基於本件原告之保證金返還請求權存在與否之爭議，彼此互具共同性，在社會生活上可認為同一或關連，且原請求之訴訟及證據資料，於追加之訴審理中得加以利用，自屬請求之基礎事實同一，於法並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：
（一）伊依被告105年1月28日府授經工字第10500133711號函公告之「臺中市精密機械科技創新園區一期產業專用區標售案」及其標售手冊（下稱「系爭標售案」），投標申購產業專用區土地，並依系爭標售要點第12點規定，向被告繳交投標申購保證金新臺幣（下同）2724萬3960元（下稱系爭保證金）。經被告以105年3月4日府授經工字第1050045169號函，通知原告取得「得標申購人資格」。其後，伊於105年6月1日提交系爭土地之專案計畫書予被告審查，經被告於105年6月16日會議審查認為該專案計畫書與系爭土地用途限制不符，並由被告所屬臺中市政府經濟發展局（下稱經發局）以105年6月22日中市經工字第1050029059號函通知伊於1個月內提送修正後專案計畫書。伊於105年7月21日再次提出專案計畫書；經發局又以105年7月29日中市經工字第1050034426號函，通知伊應再次修正專案計畫書，並於一個月內提交修正後專案計畫書，否則將依系爭標售要點第16點取消得標資格並退還系爭保證金，因伊未能在上開期限內提交專案計畫書修正，經發局遂以105年8月12日中市經工字第1050038620號函「…依標售要點第16條規定，取消貴公司得標資格，並無息退還投標申購保證金。」。詎被告竟以106年1月12日府授經工字第1050281474號函撤銷系爭經發局函所為之意思表示，認應依系爭標售要點第25點規定，系爭保證金不予退還，並要求伊繳還系爭保證金，否則即移送行政執行。伊為免遭行政執行，遂將系爭保證金繳付被告。伊不服被告所為之撤銷及命返還系爭保證金之決定，乃對之提起訴願。經經濟部審議，以106年10月16日經訴字第10606311830號訴願決定不受理，認被告所為之決定係「就產業專用區土地標售之私法上契約事項所為之意思表示」，並非行政處分，應循民事途徑解決。其後，伊以106年12月7日立管字第106121號函，促請被告於文到後7日內返還系爭保證金，該函於106年12月8日送達被告。然被告迄未返還。
（二）伊依系爭標售要點投標系爭土地並得標，與被告成立契約關係，招標公告文末記載：本案依分層負責規定授權主管局長決定，足見被告已授權經發局就系爭標售案相關事項為代理人，縱被告否認授權，然經發局先後多次以該局名義具名通知原告關於系爭標售案相關事項，為被告明知亦未曾為反對之意思表示，被告仍應負表見代理之授權人責任。因此，經發局既以系爭函取消伊得標申購人資格，即係代理被告為解除契約之意思表示，則該解除之意思表示已發生解除契約之效力，被告不得於事後任意撤銷，亦不得要求伊繳還系爭保證金，從而，伊事後再依被告106年1月12日府授經工字第1050281474號函繳付予被告之系爭保證金，即屬無法律上原因而為之給付，致伊受財產上之損害，依民法第179條不當得利之規定，自應返還予伊。
（三）伊取得系爭土地得標申購人資格後，已提交專案計畫書予被告審查，因伊所提出之專案計畫內容無法取得被告認可，經被告取消伊之投標資格，被告即應依系爭標售要點第16點之規定，將系爭保證金返還予伊。
（四）為此爰依不當得利、系爭標售要點第16點之規定，請求法院擇一為伊勝訴之判決等語。並聲明：被告應給付原告2724萬3960元及自106年12月16日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。並願提供現金或等值之兆豐商業銀行寶成分行之無記名可轉讓定期存單供擔保後請准宣告假執行。
二、被告則辯以：
（一）系爭土地標售底價為9億813萬1983元，投標申購人應依標售要點第12點繳納系爭保證金。105年3月2日經伊資格審查、價格標開標後，由原告以19億3138萬9198元得標取得系爭土地得標申購人資格，伊並以105年3月4日府授經工字第1050045169號函請原告於開標之日（105年3月2日）起3個月內提送專案計畫書。原告雖於105年6月1日提出專案計畫書送審，但經105年6月16日專案計畫書審查會議，認原告專案計畫書規劃部分空間作為工業生產使用，與系爭土地用途限制不符，經發局遂發函請原告提送修正後之專案計畫書，原告復於105年7月21日再次提出專案計畫書，惟原告仍未依審查會議紀錄修正，經發局乃以105年8月12日中市經工字第1050038620號函請原告於105年8月5日前提送修正後之專案計畫書，並告知若未於期限內提送，將依系爭標售要點第16點規定取消原告得標資格，並無息退還系爭保證金。原告逾期未再提送修正專案計畫書，經發局遂發函告知取消原告得標資格並無息退還系爭保證金。其後，伊認經發局並無取消原告得標資格及退還申購保證金之權限，另以106年1月12日府授經工字第1050281474號函撤銷經發局105年8月12日中市經工字第1050038620號函，並認原告係實質上放棄得標，應依標售要點第25點第1款規定，不予退還系爭保證金，而要求原告繳還系爭保證金，原告於繳還系爭保證金後陸續提出訴願及本件民事訴訟。
（二）系爭標售案內土地分作「產業用地（一）」、「產業專用區」、「社區」、「公共設施」四大類，各有其不同用途限制。「產業用地（一）」供作工業生產及試驗研究使用；「產業專用區」則是批發及零售、住宿及餐飲業、文化、運動及休閒服務業等支援服務業。系爭土地為「產業專用區」，依標售手冊第1-4頁、第26-29頁之說明，限制作為批發零售、住宿及餐飲業、文化、運動及休閒服務業等支援服務業使用，另依〈臺中市精密機械科技創新園區一期產業專用區標售手冊〉附件3-1「臺中市精密機械科技創新園區一期產業專用區容許引進產業類別」記載：「產業專用區以供工業生產有關設計、研發以及配合工業區營運所需產業之發展使用為主，並得為下列土地及建築物之使用。一、批發及零售業。二、住宿及餐飲業(但不得經營日租套房)。三、運輸及通信業。四、金融及保險業。
五、不動產及租賃業。六、專業、科學及技術服務業。七、教育服務業。八、醫療保健及社會福利服務業。九、文化、運動及休閒服務業(但不得從事「臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例第2條所列之營利事業，包括視聽歌唱業、三溫暖業、舞場業、舞廳業、酒家業、酒吧業、特種咖啡荼室業、飲酒店業、夜店業、資訊休閒業等)。十、其他經工業主管機關核可之產業。」，亦就該區土地及建築物不得作為工廠使用之限制有所規定，且於系爭標售案公告時為原告知悉。原告於取得優先申購資格時，對外宣稱將於105年下半年動工興建新的商辦大樓（非工廠），詎嗣後原告提出之「專案計畫書」卻要興建「工廠」（而非商辦），經伊所屬機關審查後命提出修正，仍未能提出符合系爭土地使用限制之用途，以致被取消得標資格。可知原告真正目的為興建工廠，於未通過審查後，發現其真正目的無法達成而欲放棄得標，為迴避不予退還系爭保證金之效果及法規適用，遂以形式上未於期限內提送修正專案計畫書方式，形塑符合系爭標售要點第16點規定之外觀，規避同要點第25點規定（放棄得標應不予退還系爭保證金），以求退還系爭保證金，原告所為，有類似「脫法行為」之情事，應有民法第101條第2項、第148條第2項規定之適用。原告實質上係放棄得標，應依系爭標售要點第25點第1款規定，系爭保證金不予退還。
（三）原告雖另主張經濟發展局105年8月12日函通知並退還保證金，伊應就經濟發展局之代理行為負本人責任云云。然依產創條例第3條規定，伊為主管機關，而標售要點退還申購保證金之權責屬伊，經發局僅為處理該案之實際執行機關，並無取消原告得標資格、沒收或退還保證金之權限，亦未經伊授權。再者，系爭經發局函僅屬通知並退還系爭保證金之事實行為，非法律行為之代理，不生解除系爭標售案契約及應退還系爭保證金之效果，伊自得撤銷經發局函，並以原告實質上為放棄得標，而為不予退還系爭保證金之決定。況且原告已再繳交申購保證金，由司法機關就本件係屬標售要點第16點或第25點作客觀認定等語置辯。
（四）並聲明：原告之訴駁回，如受不利判決，願供擔保免為假執行。
三、兩造不爭執事項：
（一）被告於105年1月28日公告標售系爭土地。
（二）105年3月2日原告以19億3138萬9198元取得得標申購人資格，並繳納系爭保證金。
（三）原告於105年6月1日提交系爭土地之專案計畫書予被告。
（四）被告於105年6月16日會議審查認為專案計畫書與系爭土地用途限制不符，並於同年6月22日通知原告修正，原告於同年7月21日再次提出專案計畫書，被告認為未依規定修正。
（五）經發局於105年7月29日通知原告應於105年8月5日前修正，若未提出將依系爭標售要點第16點取消得標資格並退還系爭保證金。
（六）105年8月12日經發局通知依系爭標售要點第16點規定，取消原告得標資格，並退還系爭保證金。
（七）被告於106年1月12日撤銷系爭經發局函，並要求原告繳還系爭保證金，依系爭標售要點第25點規定不予退還，原告已繳還系爭保證金。
（八）原告不服被告106年1月12日函文，於106年2月7日提起訴願，經經濟部於106年10月16日訴願決定認為本件屬於民事爭訟事項，訴願不受理。
（九）原告於106年12月7日發函被告應於106年12月15日前返還系爭保證金。
四、本院得心證之理由：
（一）原告主張：被告於105年1月28日公告標售系爭土地。105年3月2日原告以19億3138萬9198元取得得標申購人資格，並繳納系爭保證金2724萬3960元。原告於105年6月1日提交系爭土地之專案計畫書予被告。被告於105年6月16日會議審查認為專案計畫書與系爭土地用途限制不符，並於105年6月22日通知原告修正，原告於105年7月21日再次提出專案計畫書，被告認為未依規定修正。經發局於105年7月29日通知原告應於105年8月5日前修正，若未提出將依系爭標售要點第16點取消得標資格並退還系爭保證金。被告於106年1月12日撤銷經發局105年8月12日函，並要求原告繳還系爭保證金，依標售要點第25點規定不予退還，原告已繳還系爭保證金。原告不服被告106年1月12日函文，於106年2月7日提起訴願，經經濟部於106年10月16日訴願決定書認為本件屬於民事爭訟事項，訴願不受理。原告於106年12月7日發函被告應於106年12月15日前返還系爭保證金等語，為被告所不爭執，並有臺中市政府公告、系爭標售要點、臺中市政府函、專案計畫書審查會議紀錄、經發局函、臺中市市庫收入繳款書、經濟部訴願決定書、原告函及回執、原告105年6月1日及同年7月21日專案計畫書附卷可憑（見本院卷一第20-59、212-222、238-247頁），堪信原告此部分主張為真實。
（二）原告另主張：系爭標售案契約業經解除，及依系爭標售要點第16點規定，被告應返還系爭保證金等語，為被告所否認，並以前開情詞置辯。是本件所應審究者厥為：㈠系爭標售案契約是否經經發局代理被告為意思表示而解除？㈡原告未依期限提出修正計畫書，被告應依系爭標售要點第16點無息返還系爭保證金抑或依系爭標售要點第25點第1款，不予退還系爭保證金？亦即原告依系爭標售要點第16點規定，請求被告返還系爭保證金是否有理由？茲析述如下：
1.系爭標售案契約是否經經發局代理被告為意思表示而解除？按稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。民法第345條定有明文。本件被告標售系爭土地，經原告以19億3138萬9198元投標取得得標申購人資格，已如前述。則兩造間已依系爭標售要點就系爭土地成立買賣契約，如欲解除契約，自應依民法第258條第1項規定，由一方當事人向他方以意思表示為之。又代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力；代理權係以法律行為授與者，其授與應向代理人或向代理人對之為代理行為之第三人，以意思表示為之，民法第103條第1項、第167分別定有明文。故必先有代理權之授與，始生代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力之法律效果。而主張法律關係存在之當事人，自應就該法律關係發生所須具備之特別要件，負舉證責任（最高法院48年台上字第887號判例意旨參照）。經查，招標公告文末固記載：本案依分層負責規定授權主管局長決定，惟所謂分層負責，係機關依其組織法規規定之各級單位，適當劃分處理公務之層次，由首長就本機關職權及單位職掌，將部分公務授權各層主管決定處理。參照中央行政機關組織基準法第23條規定，機關內部單位可分為業務單位及輔助單位2類，負責執行本機關職掌事項或支援服務事項。經發局為被告所屬之內部單位，基於分工原則，就系爭標售案有關執行或支援事項經被告授權而為處理應符常情，然對於系爭標售案之訂約或解約等契約存在或消滅有關之重要決策事項，尚難僅憑招標公告文末授權分層負責之記載，即謂經發局已受有被告之授權，而得代理被告向原告為解約之意思表示。此外，原告復未能提出其他證據舉證以證明，則其主張經發局已獲授權進而代理被告解除系爭標售案契約，即無足採。次按由自己之行為表示以代理權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任，固為民法第169條所規定，然此表見代理，本質上仍屬無權代理，係無權代理人而以本人名義為法律行為，只因客觀上有表見之事實，足使第三人信其有代理權，為維護交易之安全，法律乃規定本人應負授權人之責任。本件經發局先後多次通知原告關於系爭標售案相關事項既均以該局名義而非以被告名義為之，則原告主張被告應負表見代理之授權人責任，自屬無據。準此，被告抗辯經發局僅為處理系爭標售案之實際執行機關，亦未授權經發局為解除契約之意思表示，應屬可採。從而，系爭標售案契約既未經解除，則被告依系爭標售要點第25點規定受領並不予退還系爭保證金，非無法律上原因，原告依民法第179條不當得利之法律關係，請求被告返還系爭保證金，為無理由。
2.原告依系爭標售要點第16點規定，請求被告返還系爭保證金是否有理由？⑴系爭標售要點第16點規定：「得標申購人應於開標之日
起3個月內完成專案計畫書提送臺中市政府審查，經市府審查通過者，提請「臺中市工業區土地或建築物租售及價格審查小組」核准確認；若經市府召開會議審查三次未通過者，或未於要求期限內提送修正專案計畫書者，臺中市政府得取消其得標資格，其已繳納之投標申購保證金無息退還。...」（見本院卷一第31頁）。第25條第1款規定：「投標申購人所繳之投標申購保證金，於核准承購土地時，無息抵充應繳之價金；未得標承購時，無息退還。惟有符合下列情形之一者，不予退還，解繳工業區開發管理基金。㈠經價格標開標為得標申購人但放棄得標者。」（見本院卷一第34頁）。本件原告取得得標申購人資格後，被告於105年3月4日以府授經工字第1050045169號函，請原告依系爭標售要點第16點規定，於開標之日（105年3月2日）起3個月內提送專案計畫書予被告審查，未於上述期限內提送者，視為放棄得標申購，依標售要點第25點規定，所繳之申購保證金將解繳工業區開發管理基金，不予退還，此有上開函附卷可憑（見本院卷一第39頁）。
⑵原告於105年6月1日提送專案計畫書予被告，經被告審查
後認應修正，由經發局於105年6月22日以中市經工字第1050029059號函函送專案計畫書審查會議紀錄予原告，請原告依會議紀錄發文日後1個月內提送修正後之專案計畫書（見本院卷一第40-42頁），並於105年7月29日以中市經工字第1050034426號函通知原告於105年8月5日前提送修正後專案計畫書至經發局審查，倘未於上開期限內提送，將依系爭標售要點第16點規定，取消原告得標資格，並無息退還投標申購保證金，亦有該函在卷可稽（見本院卷一第43頁）。因原告未於上開期限提送修正後計畫書，經發局於105年8月12日以中市經工字第1050038620號函，取消原告得標資格，並無息退還投標申購保障金（見本院卷一第44頁）。然經發局無權以局函取消原告得標資格，嗣經被告以106年1月12日府授經工字第1050281474號函（見本院卷一第45、46頁）撤銷經發局所發上開函之處分，並以原告企圖規避履約義務，形塑符合退回保證金之外觀，實質上應視為放棄得標，依標售要點第25點第1款規定，保證金不予退還。
⑶被告辯稱：原告於媒體表示系爭標案因無法作廠房之用
，而放棄得標云云。惟查，投標人投標動機，本非決定其是否可以得標之因素；且得標後，可有諸多因素而無法繼續完成之情形，亦非不可能。又依系爭土地使用限制第10點規定，系爭土地得為經主管機關核可之產業使用，則主管機關就系爭土地使用限制之範圍及是否核可有其裁量空間，自不得遽認原告於投標前，已明知興建工廠之計畫必遭被告否決。且系爭標售要點並非強行法規，自無違反強行法規而無效之情形，原告所為亦無違反誠實信用原則。
⑷系爭標售要點第25點第1款所稱之放棄得標，係指主動放
棄得標之情形。原告於得標後並未向被告表示放棄得標，且於得標後，先後於105年6月1日、同年7月21日提交、修正系爭土地之專案計畫書予被告，並無未提出專案計畫書視為放棄得標行為。而原告取得得標申購人資格後，既應受被告審查核准，始得承購系爭土地，則原告就系爭土地之使用計畫是否符合該土地之用途限制，自屬被告審查之權責；原告計畫在系爭土地興建工廠雖未經被告審查通過，惟已先後2次提交及修正專案計畫書，難認未依系爭標售要點第16點履行得標申購人之義務。
自不能認原告放棄得標，而應適用系爭要點第25點第1款之規定，不予發還系爭保證金。綜上，原告依系爭標售要點第16點之規定，請求被告應返還系爭保證金，為有理由。
（三）按給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。前項催告定有期限者，債務人自期限屆滿時起負遲延責任。民法第229條定有明文。又遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5，民法第233條第1項前段、第203條亦有明定。本件原告對被告之保證金返還請求權，原告並未舉證證明其給付有確定期限，核屬無確定期限之給付。原告既經催告被告於文到7日內給付系爭保證金，被告迄未給付，自負遲延責任。原告之催告函於106年12月8日送達被告，有函及回執在卷足憑（見本院卷一第56-58頁）。是原告請求被告自106年12月16日起至清償日止，按年息5％計付遲延利息，核無不合，應予准許。
（四）綜上所述，原告依系爭標售要點第16點之法律關係，請求被告給付2724萬3960元，及自106年12月16日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為有理由，應予准許。
五、本件兩造均陳明願供擔保，請求准予宣告假執行及免為假執行，核無不合，爰分別酌定相當擔保金額，均准許之。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及主張，核與本件判決結論不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 107 年 7 月 3 日
民事第六庭 法 官 謝慧敏正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 107 年 7 月 3 日
書記官 丁文宏