臺灣臺中地方法院民事判決 108年度訴字第1213號原 告 羅東霖被 告 台中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會法定代理人 李柏卲訴訟代理人 陳青潭訴訟代理人 蔡本勇律師上列當事人間確認自辦市地重劃會不成立及會員大會決議無效事件，本院於民國109年6月5日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：
一、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言（最高法院52年台上字第1240號判決意旨參照）。次按重劃區之土地所有權人為達地盡其利，促進地方快速發展之目的，共同協調合致，召開會員大會擬定、決議相關土地重劃分配事宜，重劃會就重劃區內土地所為分配，因涉及參與重劃土地所有權人之權益，須經重劃會會員大會之決議認可，具有高度之自治性。故重劃會會員大會為參與重劃土地所有權人之意思機關及最高權力機關，該會員大會之決議性質上與社團總會決議相似，可類推適用民法第56條規定，於重劃會會員大會之召集程序或決議方法違反法令或章程時，准由重劃之會員請求法院撤銷重劃會之決議；於其決議內容違反法令或章程時，准由重劃之會員訴請確認重劃會之決議為無效（最高法院97年度台上字第2109號判決意旨參照）。原告主張被告臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）重劃會(下稱系爭重劃會)不成立、被告於民國98年1月17日召開第1次會員大會（下稱系爭第1次會員大會）與107年12月19日召開第3次會員大會（下稱系爭第3次會員大會）及系爭第3次會員大會提案內容第4案有關本重劃區計算負擔總計表所為之決議無效，被告均否認之。是兩造就被告所為上開之決議通過，究有無違反約定或法規，決議是否無效，存有爭執，且致原告私法上所有權之行使有不安狀態存在，而此種不安之狀態得以確認判決除去之，揆諸上開說明，本院認原告分別對被告所為上開決議是否無效，有即受判決之確認利益存在，得提起本件訴訟，先予敘明。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第2款定有明文。又所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者，即屬之（最高法院95年度台上字第1573號判決意旨參照）。本件原告起訴先位聲明第4項原為：「訴訟費用由被告負擔」等語（見本院卷一第13頁）、備位聲明第3項原為：「訴訟費用由被告負擔」等語（見本院卷一第15頁）。嗣原告於108年11月12日以民事準備書(七)狀變更先位聲明第4項為：「確認被告違法施工屬違建，應立即拆除，其重劃費用(費用負比率14.19%)不應列入本重劃區計算負擔總計表，系爭第3次會員大會就第4案有關本重劃計算負擔總計表之決議無效。」等語（見本院卷四第13頁）並變更原起訴先位聲明第4項之順序為第5項及變更備位聲明第3項為：「被告違法施工屬違建，應立即拆除，其重劃費用(費用負比率14.19%)不應列入本重劃區計算負擔總計表，於系爭第3次會員大會就第四案有關本重劃計算負擔總計表之決議，應予撤銷。」等語（見本院卷四第13頁）並變更原起訴備位聲明第3項之順序為第4項。核原告前後不同之聲明，係基於同一原因事實而為同一目的之主張，各請求之利益相同，原訴及訴之變更之證據資料可相互援用，基於訴訟經濟，及使原告之請求在同一程序加以解決，避免重複審理，且對於被告之防禦及訴訟之終結均不甚妨礙。是依首揭法條規定及最高法院民事裁判意旨，其變更即無不合，應予准許。
乙、實體部分：
壹、原告起訴主張：
一、先位部分：
(一)臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區籌備會(下稱系爭籌備會)於94年7月1日成立，於98年1月17日召開系爭第1次會員大會，該日選舉所當選之理事共有李○○、林○○、陳○○、朱○○、黃○○、廖○○、李○○、李○○、陳○○、張○○、林○○、李○○、黃○○等13人，候補理事為林○○、黃○○、賴○○等3人。嗣經其他會員察覺上開選舉有異，會員林○○對上開當選理事之其中5人即李○○、李○○、陳○○、朱○○、林○○提出偽造文書之刑事告訴，始發現系爭第1次會員大會，竟有灌水人頭67名、且其中66名人頭均有出席該次會員之情事，且上開66名出席之人頭會員，毫不知悉出席該重劃會會議及投票目的，顯非實質上重劃會內土地所有權人，亦無行使會員權之權能，復無受代理行使會員權之意思，詎系爭第1次會員大會仍通過重劃會章程、追認重劃計晝書及選任理事、監事，且以偽造文書犯行掌握灌水人頭之人，即李○○等5人均於該次理事選舉順利當選為理事，是系爭第1次會員大會選任理監事既非合法，系爭第1次會員大會非由有召集權人所合法召開，自不成立。系爭第1次會員大會選任理監事既非合法，系爭第3次會員大會之會議決議亦屬無效。
(二)系爭籌備會召開系爭第1次會員大會選定理、監事，並依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第1、2規定，將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請臺中市政府核定後，成立系爭重劃會。系爭籌備會將未經臺中市政府同意辦理之97年8月版本之重劃計晝書送請臺中市政府核定後，成立系爭重劃會，其核定既屬違法，重劃會亦未合法成立。又系爭籌備會於94年7月1日核准成立，土地所有權人總人數為614人，同意參加重劃者為406人，第一次會員大會會員總人數暴增為711人，其中共有138人土地所有權人其持有土地面積未達最小建築基地面積2分之1之規定，其中46人其持有土地面積0.04平方公尺、25人其持有土地面積0.05平方公尺、6人其持有土地面積0.12平方公尺、其餘61人未達最小建築基地面積2分之1即70平方公尺之規定。於138人當中有出席決議者共98人，此出席決議者不符合獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法之精神，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第25條第3項之類推適用，其中98人未達最小建築基地面積2分之1者無權參與決議，第一次會員大會之決議應為無效。
(三)再依獎勵重劃辦法第33條第2、3項規定，被告於辦理重劃土地分配前，應先將計算負擔總計表送請臺中市政府核定，待臺中市政府核定後，被告才能將計算負擔總計表提交會員大會追認，並依核定後之計算負擔總計表，據以計算重劃區重劃分配結果，臺中市政府107年10月9日就系爭重劃區計算負擔總計表核定之處分，既經內政部於108年4月30日以台內訴字第1080029777號訴願決定書撤銷而無效，依行政程序法第118條規定已溯及失效，系爭第3次會員大會即便曾通過追認計算負擔總計表部分，惟就計算負擔總計表所計算之重劃區重劃分配結果亦屬無效，被告自應待臺中市政府另為適法核定之計算負擔總計表出爐後，重新計算重劃區重劃分配結果，再行召開第4次會員大會追認重新核定通過之計算負擔總計表及修正後之土地分配結果，則系爭第3次會員大會就第4案有關本重劃計算負擔總計表之決議不生效力。
(四)先位聲明:
1.確認系爭重劃會不成立。
2.確認系爭第1次會員大會之決議無效。
3.確認系爭第3次會員大會之決議無效。
4.確認系爭第3次會員大會就第4案有關本重劃計算負擔總計表之決議無效。
二、備位部分:
(一)退步言之，縱認系爭重劃區重劃會存在，惟系爭第1、3次會員大會之召集程序及決議方法均違背公共秩序及善良風俗，而有違背法令之處，且原告有於會議當場表示異議，是原告仍得請求撤銷。
(二)備位聲明：
1.系爭第1次會員大會之決議，應予撤銷。
2.系爭第3次會員大會之決議，應予撤銷。
3.被告違法施工屬違建，應立即拆除，其重劃費用(費用負比率14.19%)不應列入本重劃區計算負擔總計表，系爭第3次會員大會就第4案有關本重劃計算負擔總計表之決議，應予撤銷。
貳、被告之答辯:
一、先位部分：
(一)系爭第1次會員大會於98年1月17日召開，系爭重劃會於同年1月22日檢送章程、會員名冊、第一次會員大會會議紀錄、理事會會議紀錄等文件予主管機關，經臺中市政府於98年2月27日核定在案。又李金安等5人就系爭第一次會員大會決議及選任理、監事等，並無利益迴避原則之適用，原告所述，並無可採。原告以此為據進而主張系爭第3次會員大會決議無效，惟李○○等5位理事，係於系爭第1次會員大會之會員合法選出，與其等是否有使公務人員登載不實之偽造文書行為無關，原告主張系爭第1次會員大會理事之選舉行為，有背公共秩序或善良風俗之情事，並無理由，自無影響系爭第3次會員大會決議之虞。
(三)系爭重劃區之計算負擔總計表，雖因重劃區工程預算書圖核定時，未經修正重劃計畫書，而經內政部訴願決定撤銷原行政處分在案。然臺中市政府業於108年10月29日重新核定系爭重劃區工程預算書圖（第2次變更設計），並溯及既往至各公共工程原核定日期生效，且於108年12月2日重行核定計算負擔總計表，並溯及至000年00月0日生效，依臺灣高等法院臺中分院106年度重上更(一)字第15號判決意旨，即非系爭第3次會員大會無效或撤銷之理由，應屬無疑。又系爭重劃會所審核之預算表，僅屬概括計算，與經系爭重劃會召開會議予以審酌後做出之最終認定結果，縱有不符，亦無違失之處。
二、備位部分：同上所述，系爭重劃會乃合法成立，上開會員大會之召開程序及通過議案均屬合法，原告請求撤銷亦無理由。
三、均聲明：原告之訴駁回。
參、兩造經法官試行整理並簡化爭點，結果如下：
一、不爭執事項：
(一)系爭籌備會於94年7月1日成立，系爭第1次會員大會於98年1月17日召開，系爭重劃會於同年1月22日檢送章程、會員名冊、理事名冊、監事名冊、系爭第一次會員大會會議紀錄、理事會會議紀錄等文件予主管機關。
(二)被告於106年11月18日於臺中市○○區○○路○○號所召開之第2次會員大會，並修正重劃計畫書。
(三)被告於107年12月19日於臺中市○○區○○路○○號召開系爭第3次會員大會。
(四)內政部於108年4月30日撤銷臺中市政府107年10月9日府授地劃一字第1070180441號函之系爭重劃區計算負擔總計表核定之行政處分，於6個月內由原處分機關另為適法之處分。
肆、法院之判斷:
一、先位部分：原告主張系爭重劃區重劃會未合法成立，嗣後舉辦之第一、三次會員大會決議亦屬無效等語，為被告所否認，並以前詞置辯。是本件之爭點為：(一)系爭重劃會是否成立?(二)系爭第1次會員大會之決議，是否無效?(三)系爭第3次會員大會之決議，是否無效?茲析述如下:
(一)系爭重劃會已合法成立，系爭第1次會員大會之決議亦屬有效:
1.按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明定。是民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求（最高法院17年上字第91 7號判決意旨參照）。經查:
(1)依95年修正獎勵重劃辦法第11條第4項規定，籌備會於召開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會。復按總會之召集程序或決議方法，違反法令或章程時，社員得於決議後3個月內請求法院撤銷其決議。但出席社員，對召集程序或決議方法，未當場表示異議者，不在此限。總會決議之內容違反法令或章程者，無效。民法第56條定有明文。又總會之決議方法違反法令或章程時，在社員請求法院撤銷其決議前，該決議應仍有效存在（最高法院96年度台上字第235號判決意旨參照）。而重劃會會員大會為參與重劃土地所有權人之意思機關及最高權力機關，其決議之性質，與社團總會決議相似，自可類推適用民法第56條規定。於重劃會會員大會之召集程序或決議方法違反法令或章程時，准由會員請求法院撤銷重劃會之決議（最高法院103年度台上字第2432號判決意旨參照）。
(2)系爭籌備會於94年7月1日成立，系爭第1次會員大會於98年1月17日召開，系爭重劃會於同年1月22日檢送章程、會員名冊、理事名冊、監事名冊、第一次會員大會會議紀錄、理事會會議紀錄等文件予主管機關，經臺中市政府於98年2月27日核定在案，為兩造所不爭執。關於第1次會員大會如何選定理、監事，95年修正獎勵重劃辦法於第11條第1項規定由會員互選；另於同辦法第13條第3項規定，會員大會選任理事、監事之決議，應有全體會員2分之1以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積2分之1以上之同意。系爭第1次會員大會之選舉方式係採取無記名連記法，及相對多數決之方式據以辦理理、監事之選舉，此由系爭第1次會員大會會議紀錄㈢記載：「（選舉辦法）提起大會審議通過後，據以辦理本重劃會理事、監事選舉」等語即明（見外放附件資料第1本第7頁），足見系爭第1次會員大會業已經由法定程序選任理、監事。原告固主張李金安等人涉及偽造文書罪嫌，其等經由系爭第1次會員大會決議結果，順利當選為理監事，該選任理監事結果並不合法，且出席系爭第1次會員大會之會員部分人士持有土地面積未達最小建築基地面積2分之1，應自表決人數扣除，則系爭第1次會員大會自非合法成立云云，然承前所述，系爭第1次會員大會於該次與會之會員請求法院撤銷該決議前，該決議應仍有效存在。而原告並未主張、舉證該決議業經會員訴請法院判決撤銷確定，且未舉證以實究為何一參與表決之會員，其所持有之土地不符最小建築基地2分之1規定，原告既未能證明上開事由，系爭第1次會員大會之決議自仍有效存在。故依前揭規定，系爭重劃會業已成立，被告於系爭第1次會員大會選任之理事乃有權召開系爭會議，原告先位主張系爭重劃會未合法成立，系爭第1次會員大會係由無召集權人召集系爭會議而無效云云，均乏所據。
(3)又原告主張系爭籌備會將未經臺中市政府同意辦理之97年8月版本之重劃計晝書送請臺中市政府核定後，成立系爭重劃會，上開核定並非合法云云。然依95年6月22日修正發布之「獎勵市地重劃辦法」第9條規定：「籌備會之任務如下：…六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。……八、召開第1次會員大會。」第11條第1項規定：「籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起2個月內通知土地所有權人並召開第1次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。」第13條第2項第4款規定：「會員大會之權責如下：……四、追認或修正重劃計畫書。」第26條第1項第2款規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：……二、重劃計畫書。」第27條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。（第2項）籌備會應於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人。」經檢視系爭第1次會員大會之會議紀錄記載：「……提案一：『臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃計畫書』，提請追認。【說明】：……2.本計畫書業經臺中市政府97年10月20日府地劃字第0970250749號函核定；……」等語（見外放系爭第1次會員大會會議紀錄第5頁），足證系爭第1次會員大會決議通過之重劃計畫書乃被告97年10月20日府地劃字第0970250749號函核定之97年9月版本無訛，是原告主張系爭第1次會員大會以97年8月版本之計劃書送請臺中市政府核定，此核定並非合法云云，亦無可採。
(二)系爭第3次會員大會之決議及其中第4案之決議均屬有效:
1.承上所述，系爭第1次會員大會之召集程序及所選任之理監事均屬合法，是原告主張系爭第3次會員大會係由系爭第1次會員大會所選任之不合法之理事會無權召集，亦屬無效云云，洵無足採。
2.原告復主張系爭土地分配結果所據之負擔總計表之核定遭內政部撤銷，是系爭第3次會員大會第4案之決議亦應無效云云。惟按行政處分一經送達或發布而生效，所稱生效，基本上是指發生外部效力；至其規制內容所欲發生之法律效果，即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，但如果行政處分規定內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生；故而，行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一。而行政處分於法律有明文規定或基於法律之精神，於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效力（內部效力）溯及既往。行政機關所為行政處分，除適用法律之見解，經行政法院判決予以指明並撤銷者外，若因程序上之瑕疵，於行政救濟程序中遭撤銷，嗣後行政機關仍基於原行政處分之同一實體事實，再重為相同內容之行政處分，因原行政處分之實體事實既未變更，亦未被排除；且踐行正當法律程序之目的，亦含有藉以檢視實體公平正義之意旨；故一實體事實若經依正當法律程序再為檢驗後，其認定仍為同一，處分亦為相同時，則受處分人對該處分因已具有可預測性，故行政機關因此再為之行政處分，於內容中為處分溯及第1次處分生效時發生效力，參諸上開司法院解釋意旨，應認乃行政救濟相關法律精神下係具有合理之理由，應予容許。最高行政法院98年度判字第463號判決意旨參照。
3.依據獎勵辦法第32條第1、2項規定：自辦市地重劃範圍公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。獎勵辦法第33條規定：重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。又參諸平均地權條例第58條第1項、第2項，及獎勵辦法第3條、第6條、第13條第2項、第4項、第14條第1項及第15條等規定，可知自辦市地重劃，係由自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，自行組成自辦市地重劃區重劃會，形成利害與共之協同關係，重劃會會員大會具有通過或修改章程、選任或解任理事、監事、追認或修正重劃計畫書、認可重劃分配結果等權責，為重劃會之意思機關及最高權力機關，理事會則為其執行機關，本於私法自治原則，依據相關法令規定，辦理土地重劃分配，核與公辦市地重劃係由主管機關行使公權力創設土地重劃區內各土地所有權人之權利義務明顯有別，二者應適用之審查法則殊異。亦即，依獎勵辦法第32條第1項之規定，自辦市地重劃區理事會固應將設計書圖及工程預算報請主管機關核定，始得發包實施，然於送核前則應先由合格之相關工程技師審查簽證，是獎勵辦法第32條第1、2項規定之送核程序，乃係基於公私協力，自主管制原則，採行行政與技術分立制度，將自辦市地重劃涉及公共設施工程之規劃設計、工程預算、監造計畫等專業技術事項，責成專業技師先行審查其適法性及妥當性無訛予以簽證後，再送請主管機關複核審查，藉由專業技師先行判斷篩濾之機制，避免逕由工程主管機關承辦人員逐案逐項審查指正，無謂耗損行政資源，延宕審核時程，阻礙自辦市地重劃業務之推行，明顯違反自辦市地重劃法制之意旨。依上所述，自辦市地重劃之設計書、圖及工程預算既已經相關工程技師為專業判斷及簽證，工程主管機關之核定僅屬監督查核性質，旨在確認專業簽證之公共設施工程項目及其費用是否具有違法或不適當之情形，不似公辦市地重劃必須由主管機關創設或產製其項目及費用，故自辦市地重劃公共設施工程設計書圖及工程預算既經專業技師審查簽證，主管機關之審查核定在於確認簽證之適法性及妥當性，俾賦予自辦市地重劃工程可以發包施工，故不論主管機關之行政審查或行政法院之司法審查，除能具體指明其有虛列不必要項目，或浮報不必要或不合理之費用，或漏列必要施作之工程項目或減縮必要支出之工程費用等情形，事實上無從實施或有降低工程品質之虞外，對於已經專業技師簽證之公共設施工程設計書圖及工程預算，本應尊重其專業判斷，不得藉故質疑，恣意憑空指摘違法。
4.前述負擔總計表雖經撤銷，然被告經修正工程預算書圖後，再行送請臺中市政府審定，嗣經臺中市政府再就被告重劃區工程預算書圖為審查後，再以108年10月29日以府授地劃一字第1080102861號函，為准予核定之行政處分，且就上開撤銷之原處分2至5部分之道路結構工程、水利工程、交通工程、公園文化景觀工程均溯及至原處分於103、104年間最初核定時生效，另就計算負擔總計表部分，於108年12月2日以府授地劃一字第1080290381號函，再為准予核定之行政處分，並溯及至000年00月0日生效，既以臺中市政府就被告重劃會送核書圖文件為實質審查後，既認適法應予核定，並分別諭知回溯自原處分時生效(見本院卷四第495-499頁)，核屬維護法秩序安定所必要，且未損及他人之法律上權益，更無不可預測，或變更前處分效果之情形，應屬合法。基此，本件原告主張系爭土地分配結果所據之負擔總計表之核定行政處分經撤銷，系爭第3次會員大會第4案關於計算負擔總計表之決議無效，亦無足採。
二、備位部分:據上足認，系爭重劃會乃合法成立，系爭第1、3次會員大會之召集程序亦屬合法，系爭第3次會員大會之第4案決議亦無違失之處，原告復以系爭會議召集程序有違反公序良俗之瑕疵為由，主張撤銷上述決議及系爭重劃會，均非有據。
三、綜上所述，原告先、備位請求確認系爭重劃會未合法成立、系爭第1、3次會員大會之決議及系爭第3次會員大會其中第4案「有關本重劃區計算負擔總計表乙案，提起追認」所為之決議無效或不成立，及應予撤銷，均無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
五、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 109 年 7 月 31 日
民事第四庭 審判長 法 官 張清洲
法 官 林宗成法 官 林婉昀正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須按他造人數提出繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 109 年 7 月 31 日
書記官 蕭訓慧