臺灣臺中地方法院民事判決 108年度重國字第6號原 告 李水松訴訟代理人 張績寶律師複 代理人 徐祐偉律師
康仁慈被 告 臺中市政府法定代理人 盧秀燕訴訟代理人 蔡宜宏律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於中華民國109年5月8日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，此觀國家賠償法第10條第1項及第11條第1項前段規定自明。原告請求國家賠償，於起訴前已依國家賠償法第10條第1項規定，先以書面向被告臺中市政府請求，經被告拒絕賠償，有被告108年8月29日府授地用字第1080186848號函文暨檢附拒絕賠償理由書影本各1份在卷可證（見本院卷第67頁至第71頁），故原告提起本件國家賠償訴訟，程序上合於前揭規定。
貳、實體部分：
一、原告主張：經濟部所屬台灣自來水股份有限公司（下稱台水公司）為辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池」工程，經內政部核准徵收伊所有臺中市○○區○○段○○○號、771號地號土地（下稱系爭土地），被告於民國102年11月14日公告徵收，公告期間為102年11月15日起至102年12月16日止。經被告於102年12月3日以府授地用字第1020234124號函為徵收處分，宗地市價每平方公尺新臺幣（下同）12,600 元（下稱第1次處分），嗣經被告提交臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）審議，經地評會於103年6月30日103年第4次審議結果，認系爭土地評定市價為每平方公尺21,700元，被告另於103年7月22日以府授地用字第1030137923號為徵收處分（下稱第2次處分）。然第2次處分經內政部訴願委員會於103年11月28日以台內訴字第1030237724號訴願決定（下稱系爭訴願決定）撤銷發回重審，復經被告再提交地評會，經地評會依系爭訴願決定內容（原告主張內政部應補償信賴利益之部分，另以裁定移送臺中高等行政法院審理），並參照內政部制定之土地徵收補償市價查估辦法，為103年第9次會議決議認定本件徵收應以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96%）調整後為每平方公尺為14,000元，被告於103年12月24日再以府授地用字第1030266756號函為徵收處分（下稱第3次處分），認系爭土地之評定市價為每平方公尺14,000元。其後被告之地政局再於106年8月4日以函文說明本件徵收計算市價變動幅度之方法及依據，伊方知本件徵收竟係以101年9月1日至102年3月1日作為徵收「現期」，而非以公告徵收期間（102年11月15日起至102年12月16日）或公告期滿日加計15日（102年12月31日）所處之102年9月1日至103年3月1日作為「現期」。
故由此錯誤方式計算所得之「市價變動幅度104.96%」及徵收價格為每平方公尺14,000元，均有違誤。而上開土地徵收補償市價查估辦法乃係土地徵收條例所授權制定，其已牴觸母法之規定，並違反憲法第15條應保障財產權之意旨，應屬無效。被告因故意或過失適用上揭違憲之查估辦法，且於計算「市價變動幅度」時，顯有誤認「現期」之認定，應以第2次處分關於現期之認定方屬正確，導致伊受有4,142萬9,234元之損害，爰依國家賠償法第2條之規定，提起本件訴訟等語。並聲明：被告應給付原告4,142萬9,234元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被告則以：原告於收受103年12月24日之第3次處分，即已知本件徵收「現期」之認定，原告遲至108年8月5日始以書面請求國家賠償，顯已逾國家賠償法所定之消滅時效期間。況系爭查估辦法符合法律授權明確性及法律保留原則，更無違反憲法之情形，此經最高行政法院105年度判字第561號判決認定無誤。是本件徵收公告期滿次日起算第15日為102年12月31日，屬102年度徵收計畫，依上開查估辦法第17條、第
28 條規定，應以101年9月1日為查估基準日完成宗地市價之評議作業，地評會於103年第9次會議決議以101年9月1日為估價基準日，查估徵收擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，並依土地徵收條例第30條第3項及查估辦法第29條規定，就被徵收土地市價變動幅度評議通過大肚區市價變動幅度為
104.96%，經計算調整結果，系爭土地徵收市價為每平方公尺14,000元，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：如主文第1項所示。
三、兩造經法院整理並簡化爭點（配合判決書製作，於不影響爭點要旨，依爭點論述順序整理內容或調整部分文字用語）如下（見本院卷第236頁至第238頁）：
（一）兩造不爭執事項：
１、台水公司為辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池」工程，經內政部102年11月13日台內地字第1020348800號函核准徵收系爭土地及土地改良物，嗣經被告以102年11月14日府授地用字第1020220974號公告徵收，公告期間為102年11月15日起至102年12月16日止。
２、原告認系爭土地之徵收補償市價偏低，於102年11月22日提出異議，經被告第1次處分認系爭土地市價查估基準日為101年9月1日，徵收宗地市價每平方公尺12,000元，進行市價變動幅度（104.96％）之調整，計算結果為每平方公尺12, 600元。
３、原告不服申請復議，案經第2次處分認系爭土地以102年11月15日為估價基準日，評定市價為每平方公尺21,700元，被告乃於103年7月22日以府授地用字第1030137923號函將復議結果通知原告。
４、原告仍不服提起訴願，案經內政部審議，本案徵收公告期滿次日起算第15日為102年12月31日，核屬於102年度徵收計畫，依103年11月14日修正發布前（104年3月1日施行）之查估辦法第17條及第28條規定，應以101年9月1日為估價基準日完成宗地市價之評議作業，供需用土地人計算徵收補償價額之基準。復因其屬102年下半年徵收計畫，依同辦法第29條規定，應於102年6月30日前將土地市價變動幅度資料送交地評會評定變動幅度結果，以供需用土地人作為調整徵收補償地價之依據。惟第2次處分係以102年11月15日為估價基準日，違反上開查估辦法規定，即有違誤等由，以系爭訴願決定撤銷103年7月22日第2次處分，責由被告另為適法之處分。
５、被告依上開訴願決定意旨，經第3次處分認系爭土地應以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元，被告並據以103年12月24日府授地用字第1030266756號函復原告復議結果。原告仍不服，再提起訴願，經決定駁回。
６、原告不服於104年8月13日提起行政訴訟，主張市價基準日，應為徵收公告期滿日之隔日起算15日即102年12月31日，並非被告主張之101年9月1日；且訴願結果更不利原告，有違反信賴保護原則，惟經臺中高等行政法院於104年12月3日以104年度訴字第262號判決駁回。
７、原告不服前開判決，除主張市價基準日，應為徵收公告期滿日之隔日起算15日即102年12月31日，並非被告主張之101年9月1日；且訴願結果更不利原告，有違反信賴保護原則外，另主張內政部頒布之查估辦法所定之估價基準日牴觸土地徵收條例對於當期市價之定義，有所違誤，提起上訴，復經最高行政法院於105年10月28日以105年度判字第561號判決駁回。
８、原告另於106年3月1日主張於106年2月8日取得地評會102年第3次會議資料，該次徵收為基期：0000000-0000000、現期：0000000-0000000，作為市價調動幅度之基準，有所違誤，主張有未經斟酌之新證據提起再審，經臺中高等行政法院於106年4月19日以106年度再字第2號判決駁回。
９、被告之地政局106年8月4日以中市地價一字第106007650號函示，針對原告所詢，說明本件徵收案當期市價之日期。
（二）爭點：
１、原告向被告主張國賠責任是否罹於時效？本件國賠請求時效起算日為何？
２、原告主張內政部制定之土地徵收補償市價查估辦法違反土地徵收條例及憲法，且臺中市政府以此認定造成原告損害4142 萬9,234元有無理由？
四、得心證之理由：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同，國家賠償法第2條第2項、第8條第1項分別定有明文。所稱知有損害，依國家賠償法施行細則第3條之1規定，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實。前開2年時效於請求權人知有損害事實及國家賠償責任之原因事實時起算，不以實際行為人經檢察官起訴、法院有罪判決或行政爭訟程序確定其為違法時為必要。原告雖主張其於106年8月6日始知悉被告第3次行政處分撤銷第2次行政處分，對於基期之認定有誤，導致受有損失4,1429萬9,234元云云，並提出被告之地政局於
106 年8月4日中市地價一字第1060027650號函。然此為被告所否認，並答辯原告應於103年12月24日第3次行政處分送達時即知悉損害發生等語。經查，原告前曾就其於本件訴訟所主張之相同事實，因不服系爭訴願決定，提起行政爭訟，分別經臺中高等行政法院於104年12月3日以104年度訴字第262號判決；最高行政法院於105年10月28日以105年度判字第561號判決駁回確定，認定如前，業經本院調取各該卷宗核閱屬實。是原告顯然於收受第3次處分時早已知悉本件徵收處分估價基準日之「現期」及「基期」之認定基準，並以此提起行政爭訟，原告既已知悉有損害發生，但卻未向被告請求國家賠償，自已已罹於2年之時效。況原告另於106年3月1日主張於106年2月8日取得地評會102年第3次會議資料，該次徵收為基期：「0000000-0000000、現期：0000000-0000000」作為市價調動幅度之基準，有所違誤，主張有未經斟酌之新證據提起再審，經臺中高等行政法院於106年4月19日以106年度再字第2號判決駁回。原告該再審之訴主張之估價基準日與本次主張之原因事實相同，更以此為由提起再審，益證原告早已知悉系爭徵收處分估價基準日之「基期」及「現期」之認定，原告所提之再審既於106年4月19日經駁回確定。縱認原告窮盡行政爭訟程序後方知悉損害之發生，然原告於前開再審之訴經駁回，仍未提起國家賠償請求，其國家賠償請求權已罹於時效殆無疑義。要無因原告於時效完成後，再向被告之地政局詢問早已知悉之系爭徵收處分估價基準日關於「基期」及「現期」之認定，經被告之地政局函覆而可認時效重行起算。是被告以原告之請求權已罹於2年時效而為消滅時效之抗辯，即屬有據。
（二）至原告雖主張內政部制定之土地徵收補償市價查估辦法違反土地徵收條例及憲法云云，惟按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第30條之規定。而「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。
」「（第1項）依本條例第30條規定辦理徵收補償市價查估作業，需用土地人應將預定徵收土地範圍資料函文通知直轄市、縣（市）主管機關。（第2項）需用土地人為前項之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。（第3項）需用土地人未及於前項期限前提供直轄市、縣（市）主管機關辦理徵收範圍市價查估作業所需資料者，應提供查估之市價予直轄市、縣（市）主管機關，或協調直轄市、縣（市）主管機關查估市價，提交地價評議委員會評定，所需費用並得由需用土地人負擔。」則為土地徵收條例施行細則第30條第1項及第31條之1所規定。
（三）次按為具體化被徵收土地「當期市價」，土地徵收條例第30條第4項授權中央主管機關就地價調查估計程序、方法及應遵行事項作規定，查估辦法即為內政部依此授權所訂定，其2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」；第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。
七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」；第6條規定：「（第1項）依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，無市場買賣實例者，得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表。（第2項）前項收益實例，指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。（第3項）第1項調查得向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）為之。」；第9條規定：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」；第10條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。……。（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」第11條規定：「地價區段之界線，應以道路、溝渠等界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。」；第13條規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格土地面積。……。」；第17條規定：「（第1項）依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前1年9月2日至當年3月1日。」；第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」；第19條規定：「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」；第20條第1項、第4項規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。……（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」；第21條第3款規定：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算……三、每平方公尺單價逾新臺幣1,000元至10萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。」；第22條規定：「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入。……（第4項）第1項公共設施保留地毗鄰之非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價，尾數進位方式依第21條辦理。（第5項）公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，宗地跨越2個以上地價區段者，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，尾數進位方式依第21條辦理。
……。」；第24條規定：「公共設施保留地區段毗鄰之非公共設施保留地，經量測確僅以點相接者，不計入加權平均計算。」；第27條規定：「（第1項）需用土地人依第20條第4項所為之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。（第2項）需用土地人未及於前項期限前提供直轄市、縣（市）主管機關辦理徵收範圍市價查估作業所需資料者，應提供查估之市價予直轄市、縣（市）主管機關，或協調直轄市、縣（市）主管機關查估市價，提交地價評議委員會評定，所需費用並得由需用土地人負擔。」；第28條前段規定：「依第21條計算之宗地市價應於每年底前完成評議作業，次年一月前提供需用土地人，作為次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。」；第29條規定：「依第21條計算之宗地市價應於依第20條第4項所為通知之次年2月底前提供需用土地人，作為通知之次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。屬前條第1項但書規定者，應於當年7月底前提供需用土地人，作為當年7月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。」上開規定，核係主管機關內政部依法律授權，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，與土地徵收條例第30條第1項規定意旨，並無不合，亦符合法律授權明確性。直轄市、縣（市）主管機關辦理土地徵收地價補償時，自得援以作為認定被徵收土地當期市價之依據，而與法律保留原則無違，附此說明。
五、綜上所述，本件原告之國家賠償請求權已罹於時效，內政部制定之土地徵收補償市價查估辦法並未違反土地徵收條例及法律保留原則。從而，原告依國家賠償法請求被告給付4,1429 萬9,234元，為無理由，應予駁回。至本件關於原告主張內政部應補償信賴利益之部分，已另裁定移由臺中高等行政法院審理，併予敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘提出之攻擊防禦方法及證據，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述。
七、訴訟費用負擔之依據：依民事訴訟法第78條。中 華 民 國 109 年 6 月 5 日
民事第二庭 審判長法 官 黃裕仁
法 官 王怡菁法 官 劉承翰以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 109 年 6 月 8 日
書記官 劉桉珍