臺灣臺中地方法院民事判決
109年度簡上字第491號上 訴 人 劉俊信被 上訴人 臺中市潭子區公所法定代理人 林國聲訴訟代理人 蔡逸軒律師上列當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於民國109年10月28日本院沙鹿簡易庭109年度沙簡字第218號第一審簡易判決提起上訴，本院合議庭於民國110年8月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序事項：我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第448號、第466號解釋要旨參照）。而是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院88年度台抗字第168號裁定意旨參照）。本件被上訴人以上訴人於民國107年擔任區長期間，在該年度所列支科目之預算用途外，支出參訪及業務會報等活動合計新臺幣（下同）312,660元，致無法列支預算，違反預算法第25條之規定，而依民法侵權行為及無因管理之規定請求上訴人賠償損害。依被上訴人於原審主張之訴訟標的，乃民法無因管理及侵權行為等私法上關係所生之損害賠償，並非本於公法上法律關係而為請求，依前揭說明，本件自屬民事訴訟，本院自有管轄權，合先敘明。
乙、實體事項：
壹、被上訴人主張：
一、上訴人前於107年擔任被上訴人區長期間，指示辦理「107年度里長、里幹事及主管境外會報暨聯繫交流活動委託專業服務採購案（下稱系爭交流活動）」支出費用28萬元，及「107年度里鄰長文康費列支重大市政建設參訪活動案（下稱系爭參訪活動）」支出費用32,660元，共計312,660元（上2活動合稱系爭活動）。因上訴人所列支科目之預算用途，並無參訪及業務會報等活動故無法列支。上訴人明知此情，仍指示承辦人員逕以「勻支」方式辦理。嗣審計部臺中市審計處於108年間，辦理查核臺中市各區公所經費支出及便民服務申辦業務推動情形，發現系爭活動之經費支出不符合預算法第13條及第25條之規定，遂發函通知臺中市政府要求如數減列，經復核結果亦同，故臺中市政府即於108年5月16日函知被上訴人系爭活動經費支出應如數減列，且不得以「於次年度補列預算轉正」方式辦理減列，僅能以「由機關負責收回支出款項繳庫」方式辦理減列。被上訴人即依指示函催上訴人於3個月內如數返還系爭活動花費，然未獲置理。
二、上訴人明知所編列之預算並無參訪及業務會報，無法列支經費支出，仍指示承辦人員逕以「勻支」方式辦理支出，違反預算法第25條第1項之規定，使被上訴人受有312,660元之損害，而預算法性質上屬於保護他人之法律，故被上訴人得依民法第184條第2項之規定請求被告如數賠償。另上訴人之指示屬預算外動用公款，已違反被上訴人明示或可得推知之意思，而為事務之管理，被上訴人亦因上訴人之管理行為致生損害，亦得依民法第174條第1項無因管理之規定，請求上訴人如數賠償，爰依預算法第25條之規定、民法侵權行為及無因管理之法律關係提起本件訴訟，請求法院擇一為有利判決等語。
貳、上訴人則以：
一、預算乃係上一年度編列下一年度可能之支出總額預先計算，故編列預算僅係概略編列，無法鉅細靡遺全部臚列，是每年所編列之內容均相同，而每年執行後決算之結果均不同。上訴人時任被上訴人之首長，自可基於裁量權以勻支預算並使用於公務，被上訴人並無損害，是本案所涉及者為預算執行當否，而非無預算。
二、又系爭活動之預算執行係依據臺中市里鄰組織及里鄰長服務實施要點三、（三）之里長業務會報及臺中市潭子區公所107年度工作計畫之壹、民政課九、召開里長業務會報及里幹事工作會報，與貳、社會課一、推行社區發展（二）輔導社區發展協會會務正常運作辦理。而召開里長業務會報及輔導社區理事長及總幹事、健全社區發展，均屬被上訴人之工作項目及範圍。且被上訴人於106年度亦有辦理類似活動，上訴人於107年到職時，僅係援往例辦理，並無違反被上訴人明示或可得推知之意思。又本件預算之執行係為原告盡公益上之義務，亦應有民法第174條第2項之適用，是本件縱使有預算法第25條第2項之適用，亦應成立適法無因管理且不成立侵權行為。
三、另預算法屬公法，其保護者乃國家社會之法益，應非屬保護他人之法律。況上訴人舉辦系爭活動，被上訴人亦受領上訴人之勞務服務312,660元，上訴人以此勞務給付與系爭活動經費相抵銷，被上訴人並未受有損害等語。
參、本件經原審審理後，判決上訴人應給付被上訴人312,660元本息，而為被上訴人勝訴之判決。上訴人不服提起上訴，並聲明：（一）原判決廢棄。（二）被上訴人於原審之訴駁回。被上訴人則答辯聲明：上訴駁回。
肆、兩造經本院整理並簡化爭點（配合判決書之製作，於不影響爭點要旨下，依爭點論述順序整理內容或調整部分文字用語），其結果如下（見本院109年度簡上字第491號卷第82頁）：
一、不爭執事項：
（一）上訴人於107年間擔任被上訴人之區長。
（二）上訴人於任職期間辦理系爭交流活動支出費用28萬元；辦理系爭參訪活動支出費用32,660元，共計312,660元。
（三）被上訴人所列支科目之預算用途並無參訪及業務會報等活動，經會計室會簽並無編列相關經費，且不屬於勻支範疇，上訴人仍下達指示承辦人員逕以「勻支」之方式辦理。
（四）審計部臺中市審計處於108年間辦理查核臺中市各區公所經費支出及便民服務申辦業務推動情形後，發函通知臺中市政府要求如數減列，經復核結果亦同，故臺中市政府通知被上訴人系爭活動支出仍應如數減列，且不得以「於次年度補列預算轉正」方式辦理減列，僅能以「由機關負責收回支出款項繳庫」方式辦理減列，並指示被上訴人於108年9月26日以函催上訴人於3個月內如數返還系爭活動支出312,660元。
二、爭點：
（一）系爭活動經費，是否在年度預算範圍之內？上訴人以勻支之方式動支預算是否合法？
（二）上訴人以勻支之方式辦理系爭活動是否造成被上訴人損害？是否構成侵權行為或無因管理之賠償責任？
（三）上訴人得否以其付出勞務服務對價，被上訴人受有此利益而與系爭活動支用經費為抵銷？
伍、得心證之理由：
一、本件上訴人於107年間擔任被上訴人區長期間，業經會計室會簽無相關經費辦理系爭活動，仍對承辦人員下達以勻支方式辦理支出312,600元，此為兩造所不爭執（見不爭執事項一至三），先予認定。按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限，民事訴訟法第277條定有明文。故主張權利存在之人，應就權利發生要件事實負舉證責任，如主張權利存在之人就該事實已負舉證之責，始由抗辯權利不存在之人就權利障礙、排除或消滅之要件事實負舉證之責，此乃舉證責任分配之一般原則。本件被上訴人主張上訴人以勻支預算之方式動用預算，造成其損害等情，既為上訴人所否認，是被上訴人自應就此有利於己之事實負舉證責任。
二、經查，被上訴人業已提出107年5月30日會計室會簽、審計部臺中市審計處108年4月9日審中市一字第1080001226號函、臺中市政府108年5月16日府授民行字第10801013571號函、被上訴人108年9月26日潭區秘字第1080020956號函、被上訴人108年11月14日潭區秘字第1080023455號函、公務人員保訓委員會109年2月18日109公審決字第000011號複審決定書為證（見原審卷第125頁至第145頁），表明臺中市政府通知被上訴人應負責催繳該款項，且不得以次年度預算轉正等情，此亦為上訴人所不爭執（見不爭執事項四），堪認被上訴人就系爭活動經費支出，業經上級機關予以指正，並應如數補回費用，倘若催繳未果，則將影響被上訴人預算之數額，堪認確實受有損害無誤。
三、上訴意旨雖稱：系爭活動經費並非超出預算範圍之支出，僅為總預算範圍內以其他科目所於預算經費「勻支」，非屬無預算支出云云，惟按：
（一）預算法第1條規定：「（1）中華民國中央政府預算之籌劃、編造、審議、成立及執行，依本法之規定。（2）預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。（3）預算之編製及執行應以財務管理為基礎，並遵守總體經濟均衡之原則。」第13條規定：「政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算。並得編列會計年度內可能支付之現金及所需未來承諾之授權。」第25條規定：「（1）政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。（2）違背前項規定之支出，應依民法無因管理或侵權行為之規定請求返還。」可知政府預算過程，乃預算編製、預算審議、預算執行、決算與審計的過程。預算制度包含資源配置、收入規劃、經濟穩定、行政管理、支出控制、資金移轉、經濟發展等各項功能。簡言之，即在政府收入與支出之間，依合理有效的資源配置及發展規劃，使政府得依法動用經費進而實現施政的優先次序及計畫目標。基於預算制度的支出控制功能，必須藉由會計制度依預算數和分配數來控制實際支出，因此，任何一筆支出皆須在法定預算額度內及分配預算額度內，否則即屬預算所定外動用公款之行為，該違背預算法之經費動支，自有預算法第25條第2項規定之適用。
（二）而是否在預算所定之外屬違法動支，依審計法第21條：「審計機關或審計人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之。」第78條第1項：「審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，並通知公庫、公有營業或公有事業主管機關；逾期，該負責機關長官應即移送法院強制執行；追繳後，應報告審計機關查核。」及同法施行細則第76條第1項：「各機關長官或其上級機關，接到審計機關依本法第78條所為之通知時，應依限期追繳，並將其執行結果，報告審計機關。」等規定可知，審計機關對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後決定剔除，通知該負責機關長官限期追繳，旨在監督行政機關財務收支之正當合法，期使審計權有效行使，並減少國家之損失。據此，審計法顯係就各機關人員是否符合法定要件而當然發生賠償責任之調查階段，賦與審計機關在行政內部具有最終判斷之法定職權，且對各該應負責機關之長官具有內部拘束力。
（三）然如前引法文規定及說明，預算經編列審議通過後，政府只能在預算所定範圍內，依其預算科目予以執行，尚不得以所謂「在業務職掌範圍內且不逾越該通過之預算金額」之動支，即謂為合法。而所謂預算之「勻支」，預算法並無明文規定。一般而言，係指同一級用途別科目下，其二級用途別經費之調整使用，並非毫無限制賦予首長之裁量權限，遽認只要在預算總額範圍內的經費使用即可支用，果若如是，有關預算規劃、編列及執行等法制規範，恐將蕩然無存。本件系爭活動經費使用，上訴人採用所謂「勻支」方式辦理支用，然系爭交流活動並無預算編列，且不屬於可勻支之範疇，業於會簽時經會計室說明其違反預算法第25條規定而不得動支之會辦意見，此有被上訴人所整理之綜合意見表及各簽文在卷可憑（見原審卷第27頁至第123頁）。然上訴人無視於會計室明確指為違法之會辦意見，又無說明如何合於所謂「勻支」動用之法令依據及動用標準，逕指示承辦人員「並無違法」「賡續辦理」「速辦理招標」等，其中系爭交流活動最終由被上訴人一般行政、一般業務業務費項下的「公務汽機車油料費」支用，系爭參訪活動則由民政課業務費支用，顯然與前開可為「勻支」動用的情形不符。是上訴人在預算所定外，恣意動用公款，堪以認定。其辯稱系爭活動採「勻支」方式支出，並非無預算之動用公款云云，要不可取。
四、上訴意旨雖另稱：系爭活動之預算執行係依據臺中市里鄰組織及里鄰長服務實施要點，往例也是如此辦理云云。然該實施要點有關召開里長業務會報及里幹事工作會報，與輔導社區發展協會會務正常運作等事項（見原審卷第179頁至第181頁），均屬原則性之內部規定，仍須有相應的預算編列，始得據以辦理執行。如謂政府所有施政只要有原則性的指示規範，即得毫無限制地支用公款，豈非視預算法制於無物，自無是理。至於往例有無如此辦理，上訴人並未舉證，而縱使確有其事，亦屬不法，上訴人亦不得援引所謂往例之不法，主張其為合法。是上訴人在預算外動用公款，被上訴人自得依預算法第25條第2項侵權行為或無因管理之規定，請求上訴人賠償其損害。
五、按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件。上訴意旨固稱：系爭活動是用於公務，被上訴人並無損害云云。然上訴人辦理系爭活動所支用的公款，並無預算編列，又不符合勻支的範疇，不得辦理轉正，導致被上訴人遭審計部臺中市審計處函知臺中市政府如數減列，已如前述。準此以言，此項違法支出，導致公款用於非預算編列項目，且應辦理減列，對於被上訴人而言，自屬受有損害，如僅因系爭活動具有公務性質，就認為被上訴人並未受有損害，則預算法制之規範設計及制度功能豈非虛設，預算法第25條關於損害賠償的規定亦因此遭架空而鮮有適用可能。上訴意旨稱被上訴人未受損害云云，自無可採。
六、按未受委任，並無義務，而為他人管理事務者，其管理應依本人明示或可得推知之意思，以有利於本人之方法為之；管理人違反本人明示或可得推知之意思，而為事務之管理者，對於因其管理所生之損害，雖無過失，亦應負賠償之責。前項之規定，如其管理係為本人盡公益上之義務，或為其履行法定扶養義務，或本人之意思違反公共秩序善良風俗者，不適用之，民法第172條、第174條分別定有明文。本件上訴人辦理系爭活動，並無預算編列，且非法「勻支」，則系爭活動顯然並非上訴人受委任而有義務管理之事務，且系爭活動於會簽會計室時，業經會計室明示違反預算法第25條規定之情形，上訴人仍堅持辦理，亦顯然違反被上訴人明示或可得推知之意思。其結果，造成系爭活動所支用經費無法辦理轉正，需由被上訴人以負責收回支出款項繳庫之方式減列因應，已影響被上訴人預算使用，自構成不適法之無因管理，則被上訴人依民法第174條第1項規定，請求上訴人賠償其損害，即屬有據。上訴意旨另辯稱：辦理系爭活動乃為被上訴人盡公益上之義務，依同條第2項規定不能請求被告賠償云云。然即使系爭活動具有公務性質，但並不是具有公務性就一定具有公益性，況具有公益性也不必然具有義務性。蓋國家施政必須依合理有效的資源配置及發展規劃，藉由預算制度依法動用經費進而實現施政的優先次序及計畫目標，前已敘明，故並非所有具有公務性質的活動，都當然屬於國家的義務，在欠缺預算可供動支使用時，就不是政府預算施政規劃內有義務辦理的事務，本件上訴人以其他公款挪用辦理，即屬不法，不能認為係盡「公益上義務」，其所辯顯不可採。
七、上訴意旨另稱：因系爭活動之預算執行，被上訴人受有312,660元的勞務服務，上訴人得依民法第179條不當得利之規定請求返還其利益，而與被上訴人之請求互相抵銷云云。然系爭活動不在被上訴人預算施政規劃範疇之內，自難認被上訴人因上訴人的預算執行而受有利益。且上訴人當時擔任被上訴人之區長，係以公務員職級薪俸作為其所服全部勞務整體之對價，而不是由其所從事辦理之各別事務分別計算其報酬，因此上訴人亦無因辦理系爭活動而受有損害，自與民法第179條「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益」之規定不合。上訴意旨所為抵銷之抗辯，亦不足取。
八、綜上所述，上訴人在欠缺預算規劃的情況下，不法動用其他公款，辦理系爭活動，構成不適法之無因管理，應負損害賠償責任，已可認定。上訴意旨以本件符合預算內之範圍，並以其勞務給付為抵銷抗辯均無可採。系爭活動支用公款金額合計為312,660元，此為上訴人所不爭執（見不爭執事項四），則被上訴人請求上訴人原告依預算法第25條、民法第174條第1項規定，請求被告給付312,660元，及自109年4月1日起至清償日止，按年息5％計算之遲延利息，自屬有據。至上訴人雖聲請函詢審計部關於預算之定義及構成要件，以證明本件屬於在預算範圍內云云。惟被上訴人既因審計部函催補正該預算，已如前述，且該函亦已表明不符合預算動用之範圍，而相關預算之要件，亦經預算法規範明確，業如前述，審計部並以如前述之審計法相關規定為辦理預算補正，甚屬明確，自無再為函詢之必要，附此說明。
陸、綜上所述，上訴意旨均無可採，被上訴人本於預算法第25條、民法第174條第1項規定，請求被告給付312,660元本息，為有理由，應予准許。原審為上訴人敗訴之判決，經核並無違誤，應予維持。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
柒、本件事證已臻明確，兩造所提其餘之攻擊、防禦方法及證據，經本院審酌後，認與判決結果不生影響，爰不一一論列。
捌、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
民事第三庭 審判長法 官 陳宗賢
法 官 劉育綾法 官 劉承翰以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
書記官 蔡昀潔