臺灣臺中地方法院民事判決111年度重訴字第672號原 告 郭德昌被 告 財政部國有財產署中區分署法定代理人 趙子賢被 告 經濟部水利署第三河川局法定代理人 張稚煇上列當事人間請求損害賠償事件，本院不經言詞辯論，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件原告主張行政機關應撤銷否准其申租國有土地之行政處分，並訴請對行政機關課予義務，行政機關就原告所申租之國有土地應准予出租，揆諸上開說明，自非屬公法上之決定或公權力措施，乃屬行政機關因不為向原告承諾出租所管理國有土地之意思表示，而與人民發生關於國庫行政行為之私法上爭議，應由有管轄權之本院依民事訴訟程序進行審理，合先敘明。
二、查原告於民國111年9月16日起訴時原僅列財政部國有財產署中區分署（下稱國財署中區分署）彰化辦事處為被告，聲明請求：「坐落彰化縣彰化市福田段560、566、567、568、57
2、573、573之1、573之2、573之3地號等國有土地，國財署中區分署彰化辦事處應同意原告承租之申請，並與原告簽訂承租契約。」原告於111年9月30日以書狀更正被告為國財署中區分署，核原告此一更正，屬補充或更正事實上或法律上之陳述，非為訴之變更或追加。原告後於112年2月7日以書狀追加經濟部水利署第三河川局（下稱第三河川局）為被告，並經迭次變更聲明，終於112年2月23日將聲明變更為：「⒈國財署中區分署就所管理之坐落彰化縣彰化市福田段549、
556、560、566、567、568、572、573、573之2、573之3地號等土地（下合稱系爭土地，並如單指其中一筆土地，或同段其他地號土地，均逕以地號稱之），與訴外人蘇進、蘇東波、張文華簽立之承租契約應予撤銷。⒉確認原告對於系爭土地有第一順位優先承租權。⒊國財署中區分署應撤銷否准原告就系爭土地申請承租之行為，並應將系爭土地准予出租予原告。⒋國財署中區分署及第三河川局應同意原告就系爭土地補辦公地放領手續，並完成公地放領手續之辦理。另第三河川局應同意原告辦理舊石牌坑堤防河川區域線內及572、573之1、578地號土地變更管理登記，並允准原告辦理土地使用費繳納手續。」核原告此一變更訴之聲明及追加第三河川局為被告，因本件訴狀尚未送達被告，與民事訴訟法第255條第1項之規定無不合，應予准許。
三、另按除別有規定外，確定之終局判決就經裁判之訴訟標的，有既判力；原告之訴若其訴訟標的為確定判決效力所及者，應以裁定駁回之，民事訴訟法第400條第1項、第249條第1項第7款分別定有明文。所謂訴訟標的為確定判決效力所及者，係指確定判決所裁判之訴訟標的，與更行起訴之法律關係相同者而言。又89年2月9日修正公布之民事訴訟法第244條第1項第2款，將原規定之「訴訟標的」修正為「訴訟標的及其原因事實」，乃因訴訟標的之涵義，必須與原因事實相結合，以使訴狀所表明請求法院審判之範圍更加明確。則於判斷既判力之客觀範圍時，自應依原告起訴主張之原因事實所特定之訴訟標的法律關係為據，凡屬確定判決同一原因事實所涵攝之法律關係，均應受其既判力之拘束，且不得以該確定判決言詞辯論終結前，所提出或得提出而未提出之其他攻擊防禦方法，為與該確定判決意旨相反之主張，此乃法院應以「既判事項為基礎處理新訴」及「禁止矛盾」之既判力積極的作用，以杜當事人就法院據以為判斷訴訟標的權利或法律關係存否之基礎資料，再次要求法院另行確定或重新評價，俾免該既判力因而失其意義，亦即既判力之「遮斷效」（最高法院100年度台抗字第62號裁定意旨參照）。而所謂就同一訴訟標的提起新訴或反訴，不僅指後訴係就同一訴訟標的求為與前訴內容相同之判決而言，即後訴係就同一訴訟標的，求為與前訴內容可以代用之判決，亦屬包含在內（最高法院46年度台抗字第136號裁判意旨參照）。查原告前以國財署中區分署為被告，以同於下開本件起訴主張之基礎事實為理由，向法院訴請確認其就556、560、566、567、568、5
72、573之1、573之2、573之3地號土地，有國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定之第一順位優先承租權，惟經臺灣彰化地方法院彰化簡易庭以110年度彰簡字第12號判決駁回、原告不服該判決提出上訴，並於上訴審程序中追加請求確認對557、573地號土地亦有國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定之第一順位優先承租權，後經臺灣彰化地方法院以110年度簡上字第73號判決上訴駁回而確定（就上開臺灣彰化地方法院一審及二審判決，下合稱另案確定判決），有另案確定判決判決書可資參照。則本件原告復以國財署中區分署為被告，以相同之基礎事實為理由，訴請確認其就556、560、
566、567、568、572、573、573之2、573之3地號土地（下稱系爭土地中556地號等9筆土地）有國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定之第一順位優先承租權，並請求國財署中區分署應撤銷否准原告就系爭土地中556地號等9筆土地所為申請承租之行為，國財署中區分署應將系爭土地中556地號等9筆土地出租予原告之主張，依前揭說明，顯已受另案確定判決既判力之拘束，原告復為起訴請求，已然違反民事訴訟法第249條第1項第7款規定，且殊無可以補正，自不合法，應予駁回。
貳、實體方面：
一、原告主張：㈠原告在78年1月起，即有在系爭土地上持續從事耕作，此由原
告與訴外人蘇連添所簽立之公有土地讓渡耕作地上物補償契約書內容記載、行政院農業委員會林務局農林航空測量所78年9月25日對系爭土地拍攝之空照圖拍攝到原告所種植之果樹，及78年間原告於系爭土地上興建水井、建造農田灌溉暗渠，並申請電表用電，設置農用水耕池、水泥板房屋等旱地農作設施等資料可資證明。是原告對於國財署中區分署就系爭土地之放租，有國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定之第一順位承租權。然國財署中區分署對於原告2次承租系爭土地之申請，第1次以無法看出原告為82年7月21日前已實際耕作系爭土地之現耕人或繼受其耕作之現耕人為由退回原告之申請，惟此係因國財署中區分署彰化辦事處承辦人員會勘地點錯誤，始會作出原告於申租時非有於系爭土地自任耕作之判斷；第2次以系爭土地已出租於蘇進、蘇東波、張文華為由而退回原告之申請，惟蘇進、蘇東波、張文華承租系爭土地係持里長開立之不實承保書以為承租，故國財署中區分署此2次退回原告承租之申請，有顯而易見之錯誤。國財署中區分署應撤銷就系爭土地與蘇進、蘇東波、張文華簽立之承租契約，及撤銷對原告就系爭土地申請承租之否准行為，並應將系爭土地准予出租予原告。
㈡另我國政府實施有公地放領之政策，雖該政策於84年間廢除
，但原告於系爭土地從事耕作之時點始於78年1月間，原告應有權於承租系爭土地後，就系爭土地補辦公地放領手續，國財署中區分署及第三河川局應予以同意，並對原告完成辦理公地放領之手續。另第三河川局應同意原告辦理舊石牌坑堤防河川區域線內及572、573之1、578地號土地變更管理登記，並允准原告辦理土地使用費繳納手續。
㈢並聲明：如程序方面變更後聲明所示。
二、本件未行言詞辯論，被告亦未提出書狀作何聲明或陳述。
三、本院之判斷：㈠原告本件就556地號等9筆土地之起訴因已為另案確定判決效
力所及，故不合法，業經本院論述如前。以下僅就549地號土地部分加以論述，合先說明。
㈡按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，法院
得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，民事訴訟法第249條第2項第2款定有明文。而所謂原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言（最高法院62年度台上字第845號裁判意旨參照）。
㈢原告請求確認其對於系爭土地中549地號土地有優先承租權，
國財署中區分署應撤銷否准原告就549地號土地申請承租之行為，並應將549地號土地准予出租予原告部分，顯無理由：
⒈按國有耕地放租對象及順序如下：「①82年7月21日前已實際
耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者。②中央農業主管機關專案輔導之青年農民。③實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人。④實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。⑤農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。⑥最近5年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上證明文件者。⑦農業生產合作社。」國有耕地放租實施辦法第6條第1項訂有明文。該項規定僅係於放租程序中，受理數人就同筆國有耕地均申請承租時，國財署應依該項規定來審查決定何申請人得優先承租，是如人民未就同筆國有耕地申請承租，國財署即無從依該規定審定人民就該筆國有耕地承租之優先順序。依原告所提民事呈報狀（補正四）書狀內容，原告自承其所欲承租之國有地係「彰化市福田段572、573、573之1、573之2、573之3（舊地號：快官段684之12地號）及560、
556、566、567、568、582、557地號等國有地屬原有石牌坑排水道上之水利用地及農牧用地」，並不包含549地號土地，則原告既未曾就549地號土地依國有耕地放租程序向國財署中區分署申請承租，國財署中區分署自無從審定原告就549地號土地承租之優先順序為何，是縱原告主張之基礎事實為真，其亦不得請求確認其就549地號土地有國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定之第一順位之承租權，原告此部分之請求，顯非有據。
⒉又國有耕地放租實施辦法第1條內容規定，揭示該辦法依國有
財產法第46條第1項規定訂定之，而國有財產法第46條第1項係規定，國有耕地「得」提供為放租或放領之用，其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。是對於符合國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定而有第一順位承租國有耕地之申租對象，國財署就其所管理非公用財產類不動產之國有耕地出租，僅係「得」提供為放租或放領，而非「應」為放租或放領，即就549地號土地出租與否，乃屬國財署中區分署之行政裁量權，並無賦予符合國有耕地放租實施辦法第6條第1項各款規定之人民，有向國財署中區分署請求放租或放領之權利。原告以其符合國有耕地放租實施辦法第6條第1項第1款所訂之資格，國財署中區分署應撤銷否准其就549地號土地申請承租之行為，並應將549地號土地准予出租予原告等主張，亦屬無憑。
㈣就原告主張國財署中區分署就所管理之系爭土地與蘇進、蘇東波、張文華簽立之承租契約應予撤銷部分，顯無理由。
⒈前揭國有耕地放租實施辦法第6條第1項僅在規定放租對象之
順位，並無物權效力，是倘國財署將放租之國有耕地出租予他人，就該放租之國有耕地符合國有耕地放租實施辦法第6條第1項各款規定之人民，仍不得以此主張國有財產署就該國有耕地與他人簽訂之租賃契約無效。是原告主張其為系爭土地放租之第一順位優先承租權人，國財署中區分署就系爭土地與蘇進、蘇東波、張文華簽立之承租契約應予撤銷，顯無可採。
⒉至原告主張蘇進、蘇東波、張文華係持里長開立之不實承保
書以為承租系爭土地，惟觀諸原告所提書狀內容，通篇僅見原告之片面臆測，並無提出何具體證據以實其說，且原告此一主張縱為真，原告亦未提出其有何請訴請撤銷國財署中區分署與蘇進、蘇東波、張文華就系爭土地簽立之租賃契約之法律上依據。是原告以蘇進、蘇東波、張文華就承租系爭土地有以不實承保書為申請，國財署中區分署就系爭土地與蘇進、蘇東波、張文華簽立之承租契約應予撤銷，顯屬無據。㈤就原告主張國財署中區分署及第三河川局應同意其就系爭土
地補辦公地放領手續，並完成公地放領手續之辦理。另第三河川局應同意原告辦理舊石牌坑堤防河川區域線內及572、573之1、578地號土地變更管理登記，並允准其辦理土地使用費繳納手續部分，均顯無理由：
按我國將公有出租耕地放領給實際耕作之現耕人政策，分有40年至65年之早期放領、78年之專案放領及83至95年間之續辦放領3個階段。原告自承於系爭土地從事耕作時點始於78年1月間，而78年之專案放領係以內政部臺內中地字第8825622號函所訂之專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領工作要點為依據，該要點第1點明示該次專案放領標的僅為「臺中縣示範林場」、「南投縣臺大實驗林場」及「南投縣瑞竹、頂林、大鞍林業生產合作社」等3處公有土地，系爭土地非屬上開公有土地之範圍內。而依83至95年間之續辦放領依據為公有土地經營及處理原則第8點所訂，此階段之續辦放領係就65年以前已有租賃關係之都市計畫地區外公有耕地得為有條件的辦理放領，原告既已自承其係於78年1月始於系爭土地從事耕作，亦不得依該原則就系爭土地為申請放領。從而，原告訴請就系爭土地得向政府機關申請放領，顯無所據，其主張國財署中區分署及第三河川局應同意其就系爭土地補辦公地放領手續、完成公地放領手續之辦理，及第三河川局應同意原告辦理舊石牌坑堤防河川區域線內及572、573之1、578地號土地變更管理登記、允准其辦理土地使用費繳納手續等部分，均顯無理由。
四、據上論結，本件原告之訴一部不合法，一部顯無理由，依民事訴訟法第249條第1項第7款、第2項，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，原告其餘攻擊防禦方法及證據，經本院斟酌後，對於判決之結果不生影響，故不再逐一論列，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 112 年 3 月 13 日
民事第二庭 法 官 吳怡嫺以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 112 年 3 月 13 日
書記官 林佩倫