臺灣臺中地方法院民事判決
113年度重國字第2號原 告 王子敬訴訟代理人 陳金村律師被 告 臺中市政府環境保護局法定代理人 陳宏益訴訟代理人 吳莉鴦律師複代理人 鄧雅旗律師上列當事人間請求國家賠償等事件，本院於民國113年5月14日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段分別定有明文。本件原告主張其前以書面向被告請求國家賠償，被告於民國112年12月15日作成拒絕賠償理由書，有上開拒絕賠償理由書在卷可證（見本院卷第169頁至174頁），是原告起訴時已履行前揭規定之前置程序，當屬合法，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、原告主張：原告為臺中市梧棲區民生段352、356、356-1、352-2、352-3地號之所有權人，原告於109年12月3日，將上開土地出租予正大磊材料股份有限公司(下稱正大磊公司)。
原告於110年8月12日，受到彰化縣警察局通知，告知正大磊公司於上開352、352-2號土地(下稱系爭土地)上違法推放木材廢棄物(下稱系爭廢棄物)，然正大磊公司拒不出面，嗣上開木材廢棄物於110年9月18日發生火災，造成空氣及水污染，被告請正大磊公司儘速完成清理及繳納代履行費用，然正大磊公司均置之不理，被告因此依據廢棄物清理法第71條第1項之規定，認原告為土地所有人，並疏於管理系爭土地，於111年6月16日以中市環廢字第1110062946號函(下稱系爭A處分)，要求原告於111年7月31日完成清理非法棄置物，原告就系爭A處分提起訴願；被告又於111年8月16日以中市環廢字第1110086163號函(下稱系爭B處分)，要求原告應於111年9月26日前繳納代履行費用新臺幣(下同)3468萬6316元，否則將依法送行政執行，原告遂自行委託清理公司處理廢棄物，原告因此支出1584萬9784元。嗣原告對於A處分提出訴願，遭駁回，原告再提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以111年度訴字第317號判決(下稱系爭行政判決)將A處分應撤銷，且系爭行政判決於112年9月20日確定，是本件原告並無清除該廢棄物之義務，被告因故意或過失錯誤認定事實，對原告為A處分及B處分，造成原告支出清除費1584萬9784元之損害，爰依據國家賠償法及民法第184條之規定，請求被告賠償損害。並聲明㈠被告應給付原告1584萬9784元，及自112年11月14日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。㈡訴訟費用由被告負擔。㈢原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告抗辯：①原告為系爭土地之所有權人，環境部於110年7月28日通知被
告廢棄物管理科及環境稽查大隊系爭土地有遭堆置廢棄物之情況，被告於110年8月3日會同臺灣彰化地方檢察署、環境大隊稽查正大磊公司至現場，發現正大磊公司在上開土地上未經被告核准堆放大量廢木材。被告製作稽查紀錄後，估算現場約有6583公噸，被告以行為責任優先於狀態責任之原則，於110年8月27日以中市環廢0000000000號函命正大磊公司停止收受廢棄物並清理現場，正大磊公司公司於110年10月14日提送廢棄物處置計劃書，然自110年10月21日起至111年1月19日僅執行15.15%，於111年1月20日即未有清理進度，被告亦於111年3月29日以中市環廢字第1110028205號函限期正大磊公司於111年3月31日完成清理，正大磊公司又未如期完成，被告於111年5月26日以中市環廢字第1110053505號函請正大磊公司於111年6月15日前繳代履行費用8720萬3970元。
又系爭廢棄物於110年9月18日連續三天發生大火，造成重大空汙及公安事件，被告為撲滅火勢，由清潔隊將系爭廢棄物載運至系爭土地對面土地，對面土地地主於111年7月21日表示該地有高壓電，考量公共安全，被告清潔隊於111年8月29日至111年9月8日將系爭廢棄物清理完畢，共計810.61公噸。
②被告查知原告為系爭土地之所有人，認原告對系爭廢棄物堆
積在系爭土地上，有過失未維護照管系爭土地義務，在優先請土地汙染行為人正大磊公司負清除責任未果後，依廢棄物清理法第71條第1項之規定，於111年6月16日以A處分，要求原告清除系爭廢棄物，原告未依限辦理，被告再於111年8月16日以B處分請原告於111年9月20日前繳納系爭廢棄物清除之代履行費用。雖原告針對系爭A處分提起行政救濟，獲得勝訴判決確定，然非公務員所作成之行政處分被法院撤銷即謂公務員有故意或過失侵害人民權利，即應負國家賠償責任，被告已經依法優先向正大磊公司等人追償，並請求代履行費用未果，且系爭廢棄物數量龐大，堆置於系爭土地上將造成公共安全，被告衡量全部客觀情況，認符合廢棄物清理法第71條第1項之規定，方依該規定命原告負擔清除廢棄物之義務，被告並無故意過失侵害原告之權利。
③況原告始終未依被告之行政處分內容，完成廢棄物清理作業
，也未於111年9月20日前繳納代履行費用，被告亦未將原告移送強制執行，原告出資清除系爭廢棄物乃出自其意願，此從原告於111年4月7日之兩造會議中表示「我在法院判回來收回來那一天，廢棄物我就要處理了」「他公司已經空殼沒有半樣東西，他已經處理不了了啦」「我現在還沒有資格去處理這件事情，因為那些東西不是我的，財產都法院判了我才可以處理」；且原告對於正大磊公司、黃哲政、李全瓶提起民事訴訟，主張渠等應對原告負擔損害賠償責任，連帶賠償1584萬9784元，已經本院112年度重訴字第405號判決(下稱另案民事判決)原告勝訴確定，是原告已得對正大磊公司、黃哲政、李全瓶等人求償；又依最高法院107年度台上字第2302號裁判之見解，若請求人因公務員執行職務受到損害，得自他人處獲得財產權之填補時，即應將該項得以填補之財產扣除，以計算實際損害，而原告已得向正大磊公司、黃哲政、李全瓶等人求償1584萬9784萬，該部分金額應予以扣除。並聲明：㈠原告之訴及假執行之聲請均駁回。㈡訴訟費用由原告負擔。㈢如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
四、兩造不爭執及爭執之事項㈠兩造不爭執事項：
⒈原告為臺中市梧棲區民生段352、356、356-1、352-2、352-3
地號之所有權人。原告於109年12月3 日，將系爭土地出租予正大磊公司。
⒉原告於110年8月12日，受到彰化縣警察局通知，告知正大磊
公司於系爭352、352-2號土地上違法堆放系爭廢棄物，然正大磊公司拒不出面。系爭廢棄物於110年9月18日發生火災，造成空氣及水污染，被告函請正大磊公司儘速完成清理及繳納代履行費用，然正大磊公司均置之不理，被告因此依據廢棄物清理法第71條第1項之規定，認原告為土地所有人，於111年6月16日以系爭A處分，要求原告完成清理非法棄置物，被告又於111年8月16日以系爭B處分，要求原告應於111年9月26日前繳納代履行費用3468萬6316元。
⒊原告處理系爭廢棄物，支出1584萬9784元。
⒋原告針對A處分提起提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以系
爭行政判決撤銷A處分，且系爭行政判決於112年9月20日確定。
⒌原告對正大磊公司、黃哲政、李全瓶提起損害賠償之訴，經另案民事判決上開三人應賠償原告1584萬9784元確定。
㈡爭執事項⒈被告所為之A處分是否構成國家賠償法第2條第2項前段所定，
公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任之要件？⒉若構成，是否因原告已可向正大磊公司、黃哲政、李全瓶求
償，即不可向被告求償？（107台上2302號）
四、本院得心證之理由：㈠被告是否應負擔國家賠償責任？⒈人民之自由或權利，須因公務員之不法行為致受損害，始得
依國家賠償法請求損害賠償。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員，未必構成職務上之侵權行為（最高法院97年度台上字第2336號民事裁定、92年度台上字第1179號民事判決參照）。又行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任；蓋行政爭訟程序認定行政處分違法，然由於行政爭訟案件的審議與國家賠償事件的審議，仍存在某些不同的基本思維（例如行政行為是否違法的判斷基準時的不同），因而會出現行政爭訟程序認定行政處分違法，但當事人據此請求國家賠償時，普通法院認為該行政處分就國賠責任的角度而言並無違法之處（林三欽教授，國家賠償法：第一講－國家賠償請求權基礎之一─「執行職務型」之國賠請求權，月旦法學教室，第52期，2007年2月，頁39至40)。
①經查，原告主張被告所為之A處分嗣後經系爭行政法院判決撤
銷，被告為A處分之行為顯然具有重大過失，是被告對原告因此所支出之1584萬9784元清除費用，應負擔賠償責任等語，然行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員，未必構成職務上之侵權行為，是尚難僅已系爭A處分經撤銷，遽認被告構成職務上侵權行為，合先敘明。
②經查，被告於110年8月12日，受到彰化縣警察局通知，告知
正大磊公司於系爭352、352-2號土地上違法堆放系爭廢棄物，然正大磊公司拒不出面，系爭廢棄物於110年9月18日發生火災，造成空氣及水污染，被告函請正大磊公司儘速完成清理及繳納代履行費用，然正大磊公司均置之不理，被告因此依據廢棄物清理法第71條第1項之規定，認原告為土地所有人，於111年6月16日以系爭A處分，要求原告完成清理非法棄置物，被告又於111年8月16日以系爭B處分，要求原告應於111年9月20日前繳納代履行費用3468萬6918元，此乃雙方不爭執之事實，且有中市環廢字第1100091208、1110028205、1110053505、1110054374、1110054368、1110074716、1110084235號函、系爭A行政處分、系爭B行政處分在卷可憑（見本院卷第203-235頁）。原告雖主張，系爭A處分中提及周邊里民曾一再向原告反映並建議不要再出租違法堆置一般事業廢棄物，惟原告仍一意孤行出租予業者，原告並未採取有效防範或排除手段，因此認原告因此有重大過失，然經行政法院傳喚里長到庭後，里長表示不認識原告，在里民反應後，係向環保稽查隊報告及向正大磊公司反應，並未向原告反應，被告所為之系爭A處分顯然有重大瑕疵，被告顯然具有過失。然觀諸系爭A處分之內容「臺端(原告)為本市○○區○○段000○00000地號等土地之土地所有人。本局於110年8月3日會同臺灣彰化地方檢察署、行政院環境保護署等相關單位稽查正大磊材料股份有限公司（下稱正大磊公司）於本市○○區○○段000○00000○00000地號等非經本局核准之土地堆置處理廢木材，經本局於110年10月7日派員現場估算前述場址堆置廢木材數量約6583公噸。另依局110年10月1日中市環稽字第1100104587號函略以：旨揭地號土地前遭大範圍、大量堆置一般事業廢棄物，土地所有人對其所管理土地，疏於有效監管致遭承租人大量非法堆置一般事業廢棄物之事實，衡情實難諉為不知，旨揭地號於110年9月18日連續三天發生火災事件，針對土地所有人出租予業者堆置大量之一般事業廢棄物，周邊里民曾一再向土地所有人反映並建議不要再出租違法堆置一般事業廢棄物，惟土地所有人仍一意孤行出租予業者，致後續造成火災等重大空汙及公安事件，足見土地所有人並未有採取有效之防範或排除手段，致造成嚴重汙染」，「另行政院環境保護署94年7月6日環署廢字第0940044640號函略以：「廢棄物清理法第71條之「重大過失」，所謂重大過失係指依一般人之注意可得而知，竟怠於注意而不知，即欠缺一般人之注意義務而言，應由主管機關依個案予以認定。建議貴局可考量將該土地之土地所有人、管理或使用人究否長時間對其土地怠於注意或疏於管理之情事，作為貴局認定本個案是否有構成「重大過失」之要件之一。」，行政院環境保護署98年7月8日環署廢字第0980059664號函意旨略以：
「廢棄物清理法第71條應依「行為責任優先於狀態責任」原則，以污染行為人而有優先清除責任者為對象，並考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，亦須善盡維護義務。」，以及行政執行法第29條規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能之。前項代履行之費用由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」、「行為人正大磊公司於110年10月14日提送本市○○區○○段000○00000○00000○地號之廢棄物處置計畫書，本局110年10月21日中市環廢字第1100113431號函同意正大磊公司所提之廢棄物處置計畫書，並限期於110年11月30前完成清理。正大磊公司於前述清理期限屆滿前申請展延旨揭土地清理期限，惟經多次補正皆未提出具體可行之清運進度及流向規劃等資料，本局未能同意正大磊公司展延旨揭土地清理期程。查正大磊公司辦理前述清理計畫，110年10月21日起至111年1月19日執行進度為15.15%（剩餘5585.9公噸），且111年1月20日起未有清運進度，本局於111年3月29日中市環廢字第1110028205號函依廢棄物清理法第71條規定限期正大磊公司於111年3月31日完成清理，該公司未能於限期內清理完畢，本局將依廢棄物清理法第71條第1項規定辦理代履行事宜。綜上，本局已請污染行為人負清除責任，且刻正執行代履行事宜。依本局110年10月1日中市環稽字第1100104587號函略以：旨揭地號土地前遭大範圍、大量堆置一般事業廢棄物，衡諸一般經驗法則，顯非一朝一夕偶然而成，土地所有人對其所管理之土地，疏於有效監管致遭承租人大量非法堆置一般廢棄物之事實，衡情難諉為不知。」（見本院卷第229-231頁），是被告並非單以里長之陳述，亦通盤考量其他客觀因素，例如系爭土地遭堆置廢棄物之久暫、面積及數量，且先要求行為責任人即正大磊公司負擔清除責任後，並參考中央機關之函釋見解，方依廢棄物清理法第71條之規定，要求原告負擔清除責任，被告所屬公務員基於解釋與適用，考量廢棄物數量、範圍及環境之保護，以此認定符合廢棄物清理法第71條第1項之規定，而為系爭A處分，系爭A處分所憑之事實並非全然無稽，難認被告之公務員有何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，揆諸前揭說明，雖嗣後原告循行政爭訟程序聲明不服，系爭A處分經行政法院為相異認定而推翻，然仍不能因此逕認為系爭A處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。
⒉原告又主張，原告對系爭A處分提出行政救濟，然被告未等待
行政訴訟結果，竟急切於111年8月16日以系爭B處分命原告於111年9月20日前繳付代履行費用3468萬6918元，導致原告心生畏懼，因此自費清除系爭廢棄物等語。然原告若認系爭A處分有違法之虞，得對A處分提起行政救濟，此觀系爭A處分中亦敘明，若對系爭A處分不服，得自收受後30日內提起行政救濟（見本院卷第232頁）自明，換言之，並非被告為系爭A處分後，系爭A處分立即確定，原告仍得提起行政爭訟救濟。而原告認被告於其提起行政救濟期間未停止系爭A處分之執行，然按訴願法第93條第1項及行政訴訟法第116條第1項規定，行政處分上本不因提起訴願或行政訴訟而停止，若原告當時認系爭A處分違法，將對其發生難於回復之損害，且有急迫情事者，依法得依訴願法93條第2、3項，行政訴訟法第116條第2、3項聲請行政法院裁定停止執行，原告未聲請停止執行，反執此認被告未當然停止系爭A處分之執行，自無理由。
⒊原告又主張，依據環境基本法第27條及經濟部事業管理辦法
第21條被告有監測稽查之義務，而正大磊公司經核准廢棄物儲藏容積為162公噸（見本院卷第203頁），然被告於110年8月3日於系爭352、352-2地號土地上查獲噸數為6583公噸，超出合法儲藏容積甚多，顯見被告怠於稽查，且於110年8月3日後，並未積極封鎖現場，做成環境保護，造成系爭廢棄物於110年9月8日發生大火，被告顯然未盡其責任，認被告對於系爭廢棄物違法堆置之行為怠忽職守，有重大過失等語。
①按國家賠償法第2條第2項前、後段分別規定：「公務員於執
行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」業經司法院大法官釋字第469號解釋文闡明：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。」準此，適用國家賠償法第2條第2項後段之情形，自須符合釋字第469號解釋闡述之要件。次按國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言(最高法院75年度台上字第525號判決參照)。所謂相當因果關係，係指無此行為，雖必不生此種損害；有此行為，通常即足生此種損害者，是為有因果關係(最高法院84年度台上字第2170號民事判決參照)。故人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為有此等相當因果關係，亦即必須舉證證明受到侵害係由於公務員違背其職務義務之行為所致。
②原告雖主張上情，然依被告110年8月27日中市環廢字第00000
00000號函及111年3月29日中市環廢字第1110028205號函可知，正大磊公司傾倒系爭廢棄物之地點，並非被告核准之土地地點，是否得以被告未事先稽查出正大磊公司傾倒系爭廢棄物，遽認被告有何怠於行使職務之行為，已非無疑。又原告所提環境基本法第27條「各級政府應建立嚴密之環境監測網，定期公告監測結果，並建立預警制度，及採必要措施。」、同法第37條「各級政府為求資源之合理有效利用及因應環境保護之需要，對下列事項，應採適當之優惠、獎勵、輔導或補償措施：一、從事自然、社會及人文環境之保護。二、研發清潔生產技術、設備及生產清潔產品。三、研發資源回收再利用技術。四、再生能源之推廣及應用。五、研發節約能源技術及設置節約能源產品。六、製造或設置污染防治設備。七、為環境保護目的而遷移。八、提供土地或其他資源作為環境保護之用。九、從事環境造林綠地。十、其他環境保護有關事項。」均為政策性、目標性之規定，規範均不具體；而原告提及之經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第21條「再利用機構應於每月十日前，依下列規定主動連線至本法中央主管機關事業廢棄物申報及管理資訊系統，申報其前月再利用產品之營運紀錄：一、再利用機構所收受之事業廢棄物，經再利用後製成產品，應逐項申報其再利用產品名稱。二、各項再利用產品之所使用事業廢棄物代碼、名稱及使用量，產品生產量與前月底之再利用產品庫存量，銷售對象及其證號、地址、產品代碼及名稱、銷售量相關資料；如無再利用產品銷售時，亦應申報前月底之再利用產品庫存量或無再利用產品庫存。三、如發現再利用產品銷售流向申報內容與事實不符時，應立即上網補正申報資料，並說明修改申報資料之原因。」之規定，係規範再利用機關應主動連線申報其再利用產品營運紀錄之義務，而非主管機關之稽查義務，是原告並未具體指出被告違反何法律明確之規定，僅空言被告依法應積極稽查，尚難可採。再者，而原告主張被告有怠於稽查正大磊公司堆砌系爭廢棄物之過失，然此與原告支出清除費用，難認有何因果關係，申言之，原告主張其支出清除系爭廢棄物費用之損害，與被告是否有怠於稽查正大磊公司堆砌系爭廢棄物間實不存在有此行為，通常即足生此種損害之情形，蓋縱然被告有怠於稽查之情況，原告亦不當然負有清除系爭廢棄物之義務，原告負有清除系爭廢棄物之義務，係因被告認原告對於系爭土地之管理有重大過失，而依廢棄物清理法第71條第1項所為之系爭A處分，若僅單純他人傾到廢棄物致原告土地上，原告並不因此負擔清除責任，係被告認原告對於系爭土地之管理有過失，而為系爭A處分，原告因此方負有清除責任，簡言之，原告所主張之損害，乃源自系爭A處分遭行政法院認定違法撤銷，而非遭他人傾倒廢棄物，是二者間並無相當因果關係，原告此部分主張亦屬無據。
③綜上，原告並未指出被告違反之具體法律規定，亦無提出被
告怠於執行稽查職務之客觀證據，且原告主張所受之損害，亦與被告是否怠於執行稽查職務並無因果關係，從而，上訴人依國賠法第2條第2項後段規定，請求被告負賠償責任，亦屬無據。
㈡被告是否構成侵權行為？
按公務員因執行公法上之職務，行使公權力，造成人民之損害，國家或地方機關除依國家賠償法規定應負損害賠償責任外，並不負民法侵權行為損害賠償責任。被害人即不能依民法第184條第1項、第188條規定，請求國家或地方機關負侵權行為損害賠償責任（最高法院104年度台上字第1479號判決意旨參照）。是原告依民法第184條之規定，請求被告負損害賠償責任，於法不合，不應准許。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2條、民法第184條等規定，請求被告應給付原告1584萬9784元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所提證據
，經本院審酌後均認與本件之結論無涉，茲不再一一論列， 併予敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 113 年 8 月 7 日
民事第五庭 法 官 陳冠霖以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 113 年 8 月 7 日
書記官 廖日晟