臺灣臺中地方法院民事判決114年度國字第5號原 告 雲鼎事業有限公司法定代理人 梁清騰訴訟代理人 黃俊傑被 告 臺中市政府警察局第六分局法定代理人 周俊銘訴訟代理人 謝志忠律師上列當事人間請求損害賠償事件，本院於民國114年11月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查原告前於民國113年11月13日以書面向被告請求賠償，經被告以113年12月13日中市警六分行字第1130170965號函檢附拒絕賠償理由書拒絕賠償（見本院卷第41至44頁），故原告提起本件國家賠償之訴，程序上與法相合，先予敘明。
貳、實體事項：
一、原告起訴主張：㈠原告於113年4月27日放置二部售水機（木箱封裝，下稱系爭
售水機）於坐落臺中市○○區○○○段0000地號（下稱系爭土地）土地側邊。被告之執行人黃義傑於113年6月14日在系爭售水機的木箱上，張貼内容略以「此處為供公眾通行之道路範圍，禁止置放雜物或設置足以妨礙交通之物，道路交通管理處罰條例(下稱道交條例)第82條及廢棄物清理法……」等語之通知書(下稱系爭通知書)，限原告於113年6月19日前自行清除。原告代理人黃俊傑於113年6月17日見告示後通知原告，並打電話給黃義傑，告知木箱内所放置為售水機器，系爭土地所有權為私人所有，有經土地所有權人同意，現場無影響道路通行，請查詢清楚。但黃義傑故意不願釐清系爭土地是否為私人土地及現場確無影響通行事實，態度強硬故意要求原告限期移走，否則將予以清除。原告代理人於翌日張貼公告於售水機木箱上略以：私人土地私人物品，請勿移動或毀損，否則依法提起告訴等語。原告代理人於113年6月20日發現系爭售水機不見，打電話詢問黃義傑，電話中坦承其將售水機當廢棄物處理。
㈡系爭土地非政府養護道路，土地使用分區為住三之二建地，
且為私人所有，縱使認系爭土地為道路，但系爭土地兩側皆為停放機車使用，且系爭售水機放置位置為供民眾機車停放的範圍内，顯無影響通行之事實，不符合道路交通管理處罰條例第82條第1項，被告為權利濫用。
㈢原告於112年12月14日向大陸地區「青岛海洁尔净水设备有限
公司」採購售水機2台，購買合約價格為人民幣79,000元，以匯率1:4.5計算，折合新臺幣(下同)355,500元。系爭售水機為買賣合約交付之機台，因被告行為而造成原告無法如期交付，原告因此須支付第三方違約金462,000元。並聲明：⒈被告應給付原告817,500元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之遲延利息。⒉願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：㈠原告公司於113年4月27日在系爭土地之側邊上置放木箱封裝
之二箱物品(下稱系爭物品)，被告機關西屯派出所警員黃義傑依道交條例第3條、第82條條第1項第1款及第82條第2項規定，於113年6月14日在上述木箱張貼通知書，請障礙物所有(行為)人於113年6月19日18時前自行清除，屆時未清除改善，不再另行勸導，將由市政府相關權責機關代履行執行清(拆)除；惟原告屆期未清除，被告機關於113年6月20日9時會同臺中市政府環境保護局(下稱環保局)依廢棄物清理法清除系爭物品。
㈡被告機關與環保局執行清除系爭物品係依法執行職務：
⒈依臺中市政府都市發展局(下稱都發局)於113 年5 月31日
中市都測字第1130117693號函說明二，可知系爭土地為供公眾通行之道路。
⒉被告機關認系爭木箱體物品構成道路障礙妨礙通行，而以
系爭通知書通知原告限期拆除，而原告確有上開「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規事實，與系爭巷道以「道路用地」之使用目的有違，已達足以妨礙交通之程度，則被告機關依道交條例第82條第1項及第82條第2項規定，以原告逾期未自行拆除，會同環保局依相關規定公告執行清（拆）除，於法即無不合。
㈢縱認原告主張有理由，惟：
⒈原告應提出證據證明系爭物品為向中國大陸「青岛海洁尔净水设备有限公司」採購之售水機。
⒉被告機關否認原證七至九之形式證據力。
⒊原告未證明原證七之售水機採購合約與原證八之售水機買
賣合約是否同一。㈣並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉如受不利之判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、本件經整理及協議簡化爭點之結果如下（詳本院卷第100、101頁，部分文字依兩造嗣後攻防及本判決之用語調整）：
㈠不爭執事項：
⒈原告於113年11月13日向被告機關提出國家賠償請求書，被
告機關於113年12月13日以中市警六分行字第1130170965號函拒絕賠償。
⒉原告於113年4月27日在系爭土地之側邊上置放系爭木箱。
⒊被告機關西屯派出所警員黃義傑於113 年6 月14日在系爭木箱張貼「占用道路障礙物清理通知書」。
⒋原告屆期未清除，被告機關於113年6月20日9時會同環保局依廢棄物清理法清除系爭木箱。
⒌福上巷323巷弄為經臺中市政府72年2899號建照套繪有案之
現有巷道，經都發局113年5月27日現勘結果，對照前開執照平面圖所示，原告系爭木箱放置位置係位於現有巷道範圍（福上巷323 弄）及8公尺計畫道路。
⒍原告請求之人民幣79,000元，以112年12月匯率1:4.5計算，折合新臺幣355,500元。
㈡本件爭執事項：
⒈系爭福上巷323巷弄如被證1所示黃色區塊範圍（見本院卷
第67頁），是否為既成巷道？⒉若是，則被告執行清除系爭木箱之行為是否合法適當？⒊原告請求被告賠償售水機2台購買價格355,500元、違約賠
償金462,000元，有無理由？
四、本院之判斷：㈠系爭福上巷323巷弄如被證1所示黃色區塊範圍（見本院卷第67頁）為既成巷道。
⒈按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關
係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年度判字第435號判決）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要（司法院釋字第400號解釋之理由書、最高法院96年度台上字第1704號判決意旨參照）。又私有土地存在公用地役關係時，其土地所有權縱未為移轉登記，仍為私人所保留，其所有權之行使，仍應受限制，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用。故公用地役關係為公法關係，倘私有土地已具有公用地役關係存在時，土地所有人之權利行使，即不得違反供公眾使用之目的，而排除他人之使用。
⒉經查：
⑴系爭臺中市○○區○○○段0000地號土地為訴外人古漢輝所有
，權利範圍100分之1，系爭福上巷323巷弄位於系爭土地上之範圍等情，有土地所有權狀、地籍圖謄本在卷可參（見本院卷第137、139頁）。又依都發局114年6月5日中市都測字第1140119548號函覆系爭福上巷323弄現有巷道建築物與道路起迄界線說明，原告置放系爭木箱之所在位置，在建築線（紅線）右側為現有巷道（黃色雙向線頭）之範圍內，有上開函文及臺中市政府警察局第六分局西屯派出所照片黏貼紀錄表在卷可佐（見本院卷第155、157頁），可知前揭巷道為兩側興建房屋時，依建築法所留設供公眾通行之道路，該巷道兩旁（黃色雙向線頭部分）原本即供不特定人通行及停放車輛之用；況系爭巷弄為臺中市政府72年2899號建照套繪有案之現有巷道，經都發局於113年5月27日現勘結果，對照前開執照平面圖所示，原告系爭木箱放置位置係位於現有巷道範圍（福上巷323弄）及8公尺計畫道路等情，亦有上開黏貼紀錄表、都發局113年5月31日中市都測字第1130117693號函文附卷供參（見本院卷第67至78頁）。系爭巷弄既為通往西屯區福上巷之必經道路，兩側建物使用者、親友、鄰居、郵差、水電抄表員、其他經濟生活上所必須連絡之人員，甚至係一般路過民眾，均有通行系爭巷道之利益，堪認系爭巷道係供不特定之公眾通行所必要，為既成巷道至明。
⑵原告雖一再主張土地並非養護道路，土地使用分區為第
三之二種住宅區，並提出環保局112年11月20日中市環清字第1120136124號函、系爭土地周邊資訊分析查詢為證(見本院卷第23至26頁)，惟環保局並無依建築法或都市計畫法等規定審查之權限，非屬認定既成巷道之權責機關，該函文旨在敘明土地所有人等依法應負責土地或建物與公共衛生有關之事務，並非直接認定系爭土地是否非養護道路一事，上述土地周邊資訊分析查詢結果亦僅呈現系爭土地包括面積、地號、公告現值及使用資訊等基本資料，無從判斷系爭土地是否已成既成巷道，是原告提出上述資料主張系爭土地非既成巷道云云，要非可採。
⑶按在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物，
除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,200元以上2,400元以下罰鍰；又道路係指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，道交條例第82條第1項第1款、第3條第1款分別定有明文。而道交條例第82條第1項第1款之規範目的，係在維護用路人通行順暢之權利，因而禁止任何足以妨礙道路通行之堆置物品行為，而所稱妨礙通行，並不以達完全無法通行為必要(臺灣高等法院95年度交抗字第713 號刑事裁定參照)，亦不以該道路為唯一可供通行之道路為限，復與所堆積、放置之物品是否為廢棄物無涉。次按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，惟如因公用或其他公益目的之必要，例如既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，則為兼顧公益，該財產上之利益必須有特別之犧牲，其所有權人對於土地自由使用收益之權能亦必須受到限制。易言之，私有土地既成供公眾通行之道路，如有公用地役關係之存在，此項道路之土地即已成為公共用物，土地所有權雖屬私人所有，但其所有權之行使應受限制，不得妨礙他人之通行，是既成公眾通行之道路，則不論產權是否屬於私人，仍應有道交條例相關規定之適用。查系爭巷道之設立目的係作為公眾通行之用，已如前述，且系爭通道亦非僅供兩旁建物之特定居民作為出入通行之用，行經其附近之不特定民眾亦有通行系爭通道之可能性或必要性，而系爭巷道既係進出福上巷之出入口，為公眾通行之道路，揆諸上揭說明，系爭巷道自屬道交條例第3條第1款規定所定義之「道路」無誤，縱系爭巷道所在之土地，其所有權為私人所有，惟該處土地既已成為供公眾通行之通道，該私人之所有權及使用權能自應受限，不得以土地係私有為由，自己或容許他人堆積或放置物品，以免妨礙公眾通行權利與公共安全。
⑷從而，依系爭巷道存在年限、使用狀況以及都發局函文
，堪認系爭巷道係供不特定之公眾通行所必要，於通行之初並未經所有權人反對，且已存在逾30年以上（72年間遭套繪管制），是原告主張系爭巷道非屬既成巷道云云，自無可採。
㈡被告執行清除系爭木箱之行為合法適當。
⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法
侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2 條第2 項定有明文，是必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。亦即國家賠償法第2 條第2 項前段所定國家賠償責任成立，應具備：⑴行為人須為公務員；⑵須為執行職務行使公權力之行為；⑶須係不法之行為；⑷須行為人有故意或過失；⑸須侵害人民之自由或權利；⑹須不法行為與損害之發生有相當因果關係等要件，始足相當。又國家機關依國家賠償法負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件，此觀國家賠償法第2 條規定自明（最高法院95年度台上字第1864號判決意旨參照）。
⒉查原告於113年4月27日在系爭土地置放用系爭木箱，被
告機關所屬西屯派出所警員黃義傑依道交條例第3條、第82條第1項第1款及第82條第2項規定，於113年6月14日在上述系爭木箱張貼系爭「占用道路障礙物清理通知書」，並請障礙物所有(行為)人於113年6月19日18時前自行清除，屆時未清除改善，不再另行勸導，將由市政府相關權責機關代履行執行清(拆)除，惟原告屆期未清除，被告機關於113年6月20日9時會同環保局依廢棄物清理法清除系爭木箱等情，此有113年6月14日占用道路障礙物清理通知書、現場張貼照片及6月20日現場執行清除照片等件在卷可憑（見本院卷第19、67至73、157頁），堪信為真實。按道交條例第82條第1項第1款規定，未經許可在道路上堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物者，屬違規行為；同條第2項並明定，經勸導「行為人不即時清除」，或「行為人不在場者」，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。是該條規範體系，已賦予主管機關於行為人未遵期自行排除道路障礙之情形下，為期回復道路正常通行功能，可將該等障礙物逕以「視同廢棄物」方式處理之法定權限，其立法目的，係在避免道路障礙長時間存在，危及公共交通安全與通行順暢。系爭巷道性質上屬既成巷道，並已成立公用地役關係，為不特定多數用路人、住戶及車輛所共用之公共通行空間，已如前述。該巷道不僅供一般日常通行使用，於火災、救護、警消救災、恐怖攻擊等緊急事故發生時，亦係供人員緊急疏散及救災車輛進出之重要生命通道，其通行功能之完整性，與公共安全密切相關。復觀諸卷附現場照片所示，原告於系爭道路上所堆置之二只木箱，已占用該巷道近四分之一之通行寬度（見本院卷第
17、71、72、157頁），體積甚為龐大，致原有通行空間明顯受到壓縮，不僅影響一般行人及車輛平時通行之順暢，更可能於火災、地震或其他突發事故發生時，造成逃生動線受阻、救災車輛無法即時進出，或延誤消防、救護作業之情形，進而增加公共危險之風險，具有高度即時性及潛在重大危害性。是原告前揭堆置行為，已非僅屬輕微影響通行之情形，而係實質削弱既成巷道作為公共通道及緊急避難、救災通路之功能，顯然足以妨礙交通及公共安全，原告確有道交條例第82條第1項第1款所定未經許可於道路置放物品妨礙交通之違規事實，洵堪認定。
⒊被告機關基於維護道路通行安全及公共利益之目的，先
以張貼清理通知書之方式，限期命原告自行清除，並載明「屆期仍未清除改善，不再另行勸導……代履行執行清(拆)除」等語(見本院卷第19頁)，而非逕行強制排除，已屬對人民權益影響較小之手段；嗣於原告屆期仍未履行清除義務後，始依法啟動代履行機制，將系爭木箱依法視同廢棄物而予以清除。是被告之作為，於手段選擇上，已先給予原告相當期限自行處理之機會，並非一開始即採取最嚴厲之干預措施，核與比例原則中「必要性原則」及「最小侵害原則」之要求，尚無不符。
⒋再就狹義比例原則觀之，系爭木箱係長時間占用既成巷
道，致原有通行空間持續受壓縮，其所生之影響，並非僅及於特定個人，而係及於不特定多數用路人、附近住戶及緊急救災人員之通行安全，且於地震、救護或其他突發事故(如恐怖攻擊、縱火或瓦斯氣爆等等)發生時，尤可能因通道受阻而延誤疏散與救援，進而危及人身生命安全，其對公共利益所造成之不利益，具有高度風險性及不可回復性。相較之下，原告因未遵期自行清除而遭清除之系爭木箱，其所受不利益，僅係對該等物品之事實支配關係受影響，且該不利益係源於其自身未依限履行法定排除道路障礙之義務所致，屬可預見且可避免之結果，並非被告逾越必要限度所強加之犧牲。是衡酌被告所欲維護之公共通行安全與公共秩序之重要性，與原告所主張之私益損失性質及可歸責性，被告所採取之清除措施，係為回復道路原有通行功能所必要且相當之手段，並未使原告承受顯然過度或不成比例之不利益，尚難認有顯失均衡之情形。⒌況原告於本院審理時亦自承，確有收受前揭移除通知，
並曾致電警方反映，惟警方未同意展延清除期限等語（見本院卷第216至217頁），足認原告對於清除期限及屆期未履行將依法清除之法律效果，均已明確知悉。原告仍怠於於限期內自行排除道路障礙，依前揭道交條例第82條第2項規定，系爭木箱即依法視同廢棄物，被告本得依廢棄物清理法令逕行清除，是被告基於維護系爭巷道通行順暢之公共利益，依前揭道交條例規定，排除道路障礙物並清除系爭木箱，自屬基於法定職權所為之公權力行使，於程序及實體上均屬依法執行，難謂有何故意或過失不法侵害人民自由或權利之情事，亦無違反比例原則之限度。原告所主張之損害結果，實係肇因於其自身未依限履行清除義務，並非被告機關依法行使公權力行為所致，自難將該等結果歸責於依法執行職務之被告。
⒍再從法律經濟學（Economic Analysis of Law）之觀點
加以檢視，被告機關前揭執行行為之合法性與合理性，亦更形明確。該學派主張法律規範應以達成「社會總成本最小化」（minimization of total social cost）為目標；在民事責任制度中，應激勵行為人採取最具成本效益（cost-effective）之預防行為；法律制度之「正義」不應僅為道德上之抽象理想，而是實現社會資源最有效配置之手段。「正義」並非超越經濟考量之道德理念，而是一種實踐中之經濟理性，法院不應追求抽象之道德理想，而應考量制度運作之社會成本與激勵效果。民事(包括國家賠償)制度設計之核心，除填補被害人損害外，亦著重於激勵行為人日後採取最具成本效益的預防措施，以達成社會資源之最有效配置。在特定情境中，若被害人比加害人更能以較低的成本避免損害發生，則合理之制度設計應要求被害人自行承擔風險為宜，否則將導致資源錯置與社會成本上升，損及民眾全體利益(詳參考文獻)。就本件而言，系爭木箱占用既成巷道，壓縮公共通行空間，對不特定多數用路人之通行安全及公共秩序形成持續性風險。相較之下，原告僅須於期限內自行將木箱移除，即可避免後續遭警方清除及相關不利益，其預防成本顯然極低，且完全操之在己。反之，若要求被告機關在行為人明知占用違規、經限期通知仍未改善之情況下，仍須承擔更高之行政成本，或因不即時排除障礙而容忍公共風險(如近年陸續發生之氣爆、孤狼式恐怖攻擊、蓄意縱火等重大公安事件)存在，無異迫使公共部門為避免低成本即可預防之風險，付出顯然不相稱之高昂社會成本，並由納稅人共同承擔此不利益，此與法律經濟學所強調之效率原則，顯然相悖。尤有進者，若於此類情形仍要求被告機關負擔損害賠償責任，將使行為人產生錯誤激勵，弱化其遵守道路管理規範及主動排除障礙之動機，甚至形成「道德風險」（moral hazard），即行為人得以消極不作為，轉而將風險與成本外部化，由公共機關或全體社會承擔，長此以往，勢將導致道路占用行為頻仍，行政成本上升，並損及整體公共安全與社會福利。從「最便宜成本避免者」原則（cheapest cost avoider）觀之，本件損害最易、且以最低成本即可避免者，顯然為原告本人，而非被告機關。法律制度若未促使原告承擔其本可避免之風險，反而將責任轉嫁於依法執行職務之機關，不僅有悖於責任歸屬之公平性，亦將造成社會資源配置之扭曲，增加整體社會成本，與法律制度追求之公共利益及效率目標，自屬相悖。是以，綜合從實定法規、比例原則，及法律經濟學所揭示之效率與激勵效果加以衡量，被告機關依法限期通知、屆期未改善即視同廢棄物予以清除之作為，係兼顧公共安全、行政效率與社會總成本最小化之合理制度運作結果，實難認有何違法或不當之處。
⒎綜上，被告為市區道路障礙物處理之主管機關，其依道
交條例第3條、第82條第1項第1款及第82條第2項之規定，會同環保局人員，將原告怠於清除而依法被視為廢棄物之系爭木箱，依廢棄物法令予以清除，且其執行前已事先通知原告，並給予原告數日自行清運，相較於依法係「不即時清除」或「行為人不在場」，即視同廢棄物之規定，被告所為已給予原告較為寬鬆之清除時間，實難謂被告有何行為不法或執法過當可言，原告主張被告所屬公務員於執行職務時，有故意或過失不法侵害其權利云云，洵非有據，要無理由。
㈢原告請求被告賠償售水機2台購買價格355,500元、違約賠償金462,000元損害，均無理由。
查原告主張被告之執法行為違法，而使原告受有售水機2台購買價格355,500元、違約賠償金462,000元等損害云云，固提出售水機採購合約、機器設備買賣契約書、對話紀錄、買賣金流明細等件為證(見本院卷第29至40、115至135頁)，然縱認原告確有向大陸廠商購買系爭售水機2台，並置放在系爭木箱內，上開契約書等文件至多僅能證明原告購買之系爭售水機2台價格為355,500元，及因未能履約而須負擔違約賠償金462,000元等情，尚不足以證明被告機關依職權執行清除原告所有系爭木箱之行為，具有違法性或欠缺正當性。又原告所提出之上開書證，僅屬其與第三人間私法上契約關係及履約情形之證明，與被告機關依法執行公權力行為之合法性判斷，分屬不同法律關係，二者間尚難逕認具有相當因果關係。原告復未能提出其他具體事證，足以證明其所稱損害結果，係直接且肇因於被告之違法或不當執行行為所致，自難認被告就該等損害負有賠償責任。是以，在無從認定被告執行清除系爭木箱之行為具有違法或不當情形之前提下，原告請求被告賠償售水機2台購買價格355,500元、違約賠償金462,000元云云，均非有據，為無理由。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償817,500元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，爰併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘關於損害賠償項目及金額之爭點、主張、陳述及所提之證據暨攻擊防禦方法，經本院審酌後，認均與本件判斷結果無影響，毋庸再予逐一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 12 月 31 日
民事第五庭 法 官 林俊杰正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 12 月 31 日
書記官 黃俞婷《參考文獻》
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