臺灣高等法院臺中分院民事判決 八十九年度重上字第一一五號
上 訴 人 甲○○訴訟代理人 陳豐成
莊明智律師被 上訴 人 台中縣太平市公所 設台中縣太平市○○路○○○號法定代理人 江連福訴訟代理人 劉俊德
林坤勇律師右當事人間請求確認優先承買權等事件，上訴人對於中華民國八十九年六月二十三日臺灣臺中地方法院第一審判決（八十九年度重訴字第四六五號），提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
一、上訴人聲明請求判決：㈠原判決廢棄。㈡請求確認上訴人及李德煇、吳王彩雲就被上訴人管理之坐落台中縣太平市○○段○○○○號面積三九四平方公尺之士地優先購買權存在，上訴人於上開土地公開標售時，應於公告揭示上訴人及李德煇、吳王彩雲對該土地有優先購買權。㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔，其事實上之陳述，除引用第一審判決書記載外，並補稱：㈠原審以被上訴人依法無法給予上訴人優先承買權，所謂「依法」無非認為與土地法第一百零四條第一項之規定不符，然上訴人起訴時係以兩造之協議內容為請求之法律基礎，係請求履行契約，非以土地法所定法定優先承購權請求，原審引用土地法論斷與上訴人請求之法律關係不同不無訴外裁判之嫌。㈡被上訴人並不否認兩造有該兩次協議，兩造意思表示合致，契約已成立，如無違反民法第七十一條強制或禁止規定，及第七十二條不背於公序良俗，依契約自由原則，契約難認為無效，被上訴人於公開標售系爭土地時始有優先承買權之問題，自非以不能之給付為標的至明。㈢上訴人住於系爭房屋已達二十餘年，因被上訴人先後協議給予上訴人優先承買權，上訴人乃信其承諾依約搬遷，期間遭逢九二一地震受損害，損失不輕，爾後被上訴人表示不能依約履行，出爾反爾有違誠信，欺騙善良無知百姓，甚為不該。㈣被上訴人抗辯稱依台灣省省有財產管理規則第四十八條第三、四款、第四十九條、國有財產法第五十四條第一項規定，被上訴人機關應將系爭土地收回標售或自行利用，上訴人並無優先承購權，「收回標售或自行利用」係屬強制規定，則上訴人以自始當然絕對確定無效之協議請求被上訴人履行協議並公告揭示上訴人對於系爭土地有優先購買權顯無法律上之理由云云，惟查上訴人請求被上訴人履行協議，乃將系爭土地收回標售時始生之法律關係，沒被上訴人將系爭土地收回自行利用，上訴人縱有優先購買權，對於被上訴人亦無拘束力可言。甚至標售後，上訴人基於各方面之考量，得不主張其優先購買權若標售價格提高更可增加國庫收入，乃太平市公眾之福，可知兩造協議無礙於被上訴人將系爭土地收回標售或自行利用，實看不出此協議違反法律強制或禁止規定，亦不違反公序良俗。㈤系爭土地除上訴人外尚有李德煇、吳王彩雲二人均為現住戶參與協商，經被上訴人同意標售土地時給予現住戶優先購買權，然該二人經被上訴人嗣後函稱無法履行該協議時，即無任何主張，上訴人不知渠等之意等語。
二、被上訴人聲明請求判決：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔，其事實之陳述及所用證據除引用第一審判決書記載外補稱：㈠假設民國八十七年十月一日之太平市○○路○○路口市有地處理案協商會議成立，亦因違反國有財產法第五十四條第一項及土地法第一百零四條第一項之規定（按上訴人係無償使用系爭土地上之房屋）被上訴人發覺不妥，乃向上級機關即台中縣政府請示，而台中縣政府財政局以八九府財產字第一○一七九一號函回復被上訴人須依台灣省省有財產管理規則第四十九條之規定處理，經被上訴人查閱台灣省省有財產管理規則第四十九條、第十八條第三、四款，國有財產法第五十四條第一項之規定認上訴人就系爭土地僅有使用借貸之關係並無優先承購權，被上訴人為依法行政，乃以八九太市財字第一四四八○號函予以否准上訴人之優先承購權，則上訴人對前後公法上意思表示之不一致，如有不服，依行政訴訟法第六條規定，上訴人亦應循公法途徑救濟。㈡系爭土地原有三位住戶即李德煇、吳王彩雲及上訴人，縱認優先承買權之協商成立，上訴人亦僅得優先承購三分之一部分之土地。㈢系爭土地為市有土地，市有土地之處分事涉公共利益，是否允許行政機關就系爭土地以私法形式與人民簽訂私法契約，並約定人民就系爭土地有意定優先承買權即不無可疑。若屬肯定上訴人之上訴聲明並要求被上訴人於公開標售時應於公告揭示上訴人對於該土地有優先承購權，基於此點，上訴人之意定優先承購權即具公示之作用，因而具有類似物權之效力，是否有違物權法定之嫌，且上訴人僅得優先承購三分之一，有違土地不得細分之原則，且造成系爭土地處分之困難等語並捕提八九太市財字第一○六二六號函影本、八九府財字第一○一七九一號函影本等件。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張：被上訴人管理之坐落台中縣太平市○○段○○○○號面積三九四平方公尺士地上之房屋，二十餘年前即由上訴人配住，並按期繳交相當房屋津貼之租金。嗣因被上訴人欲收回土地標售，於民國八十七年十月一日及三十日二度與上訴人達成協議，上訴人同意自系爭土地搬遷，而被上訴人於公開標售系爭土地時給予上訴人優先承買權，詎被上訴人於八十九年五月十五日竟以八九太平市財字第一四四○號函否認，陳稱其經請示上級單位覆核與中央有關眷舍房地處理規定及土地法第一○四條規定不符，歉難給予優先承買權，如有不服於文到一個月內提出訴訟否則視為無優先承買權云云，上訴人有即受確認判決之法律上利益，為避免公開標售時發生糾葛亦請求公告揭示等情，爰求為確認上訴人就系爭土地優先承買權存在，被上訴人於系爭土地公開標售時，應於公告揭示上訴人對於該土地有優先承買權之判決，上訴後擴張其聲明為請求確認上訴人及李德煇、吳王彩雲就系爭土地優先承買權存在，公開標售時應於公告揭示上訴人及李德煇、吳王彩雲有優先承買權。
二、被上訴人則以：㈠本件訴訟標的之法律關係屬於公法關係。㈡縱認本件訴訟標的法律關係屬私法關係協商會議結論：「標售土地時給予現住戶優先承購權」，違反國有財產法第五十四條第一項強制規定應為無效。㈢市有土地之處分，是否允許行政機關以私法形式與人民訂立私法契約，並約定人民有優先承買權，不無可疑等語，資為抗辯。
三、按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有爭執，無論主張租用或主張由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷（行政院五十九年度判字第一九六號判例參照）。本件上訴人主張兩造協議系爭土地公開標售時，由上訴人優先承購，請求確認並揭示優先承購權，自係基於私法契約法律關係請求，非屬公法關係，應由並通法院審理，合先敘明。
四、上訴人主張兩造於八十七年十月一日、三十日協議被上訴人標售系爭土地時，給予上訴人等現住戶優先承購權之事實，業據提出協商會議紀錄影本二件為證，被上訴人對於該協議紀錄之真正，亦不爭執，上訴人主張之事實可認真正。行政機關固可與人民成立私法契約，惟行政機關之處分行為，應在其權限範圍內，始屬有權處分，否則即成無權處分行為，自始無效。被上訴既為省屬機關，其處理公有眷舍房地，即應受台灣省省有財產管理規則之拘束。上訴人係系爭土地地上房屋配住戶，並非該管理規則第三十七條之承租人，依該規則第四十九條、第四十八條第三款、第四款規定，系爭土地僅能照現況標售，並無優先承購權，被上訴人協議同意給予上訴人優先承購屬超越權限之無權處分行為，應屬無效，上訴人依該無效之協議主張優先承買權，請求確認及公告揭示，自不應准許，原審駁回其訴理由雖有未洽，其結果並無不合，上訴意旨聲明廢棄，並追加請求確認及揭示，訴外人李德煇、吳王彩雲同為優先承買權人核無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法對於上開認定無影響不予論列，併此敘明。
五、據上論結，本件上訴及追加之訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第二項、第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 一 月 九 日~B1民事第四庭審判長法 官 黃斐君~B2 法 官 張鑫城~B3 法 官 張浴美右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本），並繳納送達用雙掛號郵票拾份（每份參拾肆元）。
上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
~B 書記官 茆亞民中 華 民 國 九十 年 一 月 十 日附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
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