臺灣高等法院臺中分院民事判決 99年度上字第114號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 劉佳田律師被 上 訴人 財政部國有財產局台灣中區辦事處法定代理人 乙○○訴訟代理人 劉榮滄律師上列當事人間讓售國有土地事件，上訴人對於中華民國99年2月10日臺灣臺中地方法院98年度訴字第2802號第一審判決提起上訴，本院於民國99年8月4日言詞辯論終結，玆判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：坐落台中縣太平市○○路段○○○○○○○號、面積1636平方公尺土地（下稱系爭土地）為國有非公用土地，伊之祖父林枝與叔公林老樹自民國（下同）35年10月1日起即居住系爭土地，林老樹並設籍於系爭土地上門牌台中縣○○鄉○○路○號房屋（經多次門牌整編及行政區域調整後，現為台中縣太平市○○○街○○○巷○○弄○○號，下稱系爭房屋）。伊為系爭房屋之直接使用人，依國有財產法第五十二條之二規定，有權申購系爭土地，伊於97年1月10日備齊承購國有非公用不動產應繳證明文件，向被上訴人申請承購系爭土地，被上訴人依法應將系爭土地讓售予伊，詎被上訴人以98年7月28日台財產中處字第0980010647號函稱依65年12月11日拍攝之航空照片圖（下稱系爭65年空照圖）套繪地籍圖結果，當時系爭土地上並無建物存在等語，認與讓售規定不符，駁回伊承購系爭土地之申請。惟空照圖非法定必備證明文件，又無標示座標經緯度，無法確實證明系爭土地上有無建物存在，以空照圖為駁回依據，於法不合。且伊之鄰居訴外人廖學良前向被上訴人申購國有非公用土地，經被上訴人准予承購，廖學良之房屋與系爭房屋相距僅15公尺，然系爭65年空照圖上並無廖學良60年間建造之房屋，足認該空照圖位置錯誤。被上訴人另提出之78年7月28日航空照片圖（下稱系爭78年空照圖）有系爭房屋及前述廖學良之房屋，該空照圖方為正確。本件已符合申購規定，依行政程序法第一條、第四條、第六條、第八條規定，伊應受信賴保護，被上訴人不得為差別待遇、不得拒絕讓售等情，爰依國有財產法第五十二條之二規定提起本訴，求為命：被上訴人應將系爭土地讓售予伊之判決。
二、被上訴人則以：依國有財產法第五十二條之二規定，主體建物須於35年l2月31日前已存在，且持續居住使用至今，倘有居住中斷者，自不符合該條讓售之規定，且符合申購要件者，僅具有得於104年1月13日前向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售之權利，非謂受申請機關有讓售之義務。佐以該條文於92年2月6日修正之立法理由：「…申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言」，益徵讓售之性質與締結買賣契約無異，伊於受理申請後，有決定讓售與否之自由，無承諾讓售之義務。又本件依行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航空測量所）拍攝之系爭65年空照圖，系爭土地當時並無建物存在，顯有使用中斷之事實，不符合國有財產法第五十二條之二之規定，自無法核辦讓售等語，資為抗辯。
三、上訴人主張系爭土地為國有非公用土地，被上訴人為管理機關；訴外人林老樹於35年10月1日設籍居住在台中縣○○鄉○○路○號房屋，於43年4月10日門牌整編為台中縣○○鄉○○路○號，後於59年6月1日整編為台中縣○○鄉○○路永興巷3號，再於89年5月15日整編為台中縣太平市○○路永興巷3號，最後於94年8月28日行政區域調整為台中縣太平市○○○街○○○巷○○弄○○號（啟化堂）；上訴人於97年1月10日向被上訴人申購系爭房屋所坐落之系爭土地，被上訴人以98年7月28日台財產中處字第0980010647號函記載：「…說明：二、查旨揭土地（即系爭土地）依65年12月11日拍攝之航空照片圖套繪地籍圖結果，當時並無建物存在，核與國有財產法第52條之2國有非公用不動產須於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今之讓售規定不符，故無法核辦讓售…」等語，駁回上訴人之申請等事實，為被上訴人所不爭執，並有申購國有非公用不動產應繳證件一覽表、承購國有非公用不動產申請書、系爭土地登記第二類謄本及地籍圖謄本、台中縣太平市都市計畫土地使用分區證明書、門牌證明書、上訴人之印鑑證明、林老樹之戶籍謄本、台中縣太平市戶政事務所97年2月25日及98年4月27日函、被上訴人98年7月28日函，系爭房屋現場照片等件在卷可稽（見原審卷11、12、14至
21、24至31、99至103頁），自堪信為真實。
四、上訴人又主張伊符合國有財產法第五十二條之二申購要件，並備齊證明文件申購，被上訴人即應准予讓售等語，為被上訴人所否認，並以前詞置辯。查，國有財產法第五十二條之二規定：「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」細繹該條文內容，其符合「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」及「直接使用人」之要件者，僅具有得於104年1月13日前向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售之權利，「經核准者」，其計價方式土地面積在500平方公尺以內部分得按第1次公告土地現值計算。並非規定財政部國有財產局或所屬分支機構對於具備上開要件之申請人，有依其申請而為讓售之義務。佐以該條文於92年2月6日修正之立法理由明示：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」益徵上開國有財產法第五十二條之二之規定，僅係賦與符合特定條件之人民，據以向國有財產局申請讓售國有非公用不動產而已，至於國有財產局於受理申請後，有決定讓售與否之自由。準此，上訴人縱符合國有財產法第五十二條之二有權申購系爭土地之要件，備齊證明文件據以申請，然上開讓售之性質，屬私經濟行為，仍有契約自由原則之適用，上訴人之申請僅屬要約，被上訴人有權決定是否同意讓售，非上訴人提出承購之申請，被上訴人即有承諾讓售之義務。
五、再者，上訴人雖檢附相關資料，作為系爭土地於35年12月31日前已供建築、居住使用之證明文件，惟觀諸卷附被上訴人提出之系爭65年、78年空照圖（見原審卷89、90頁），系爭78年空照圖顯示系爭土地上有建物存在，比對卷附台中縣太平市宅邸自辦市地重劃區現況暨地籍套繪圖（見原審卷88頁），該建物之所在及圖形，與台中縣太平市宅邸自辦市地重劃區現況暨地籍套繪圖啟化堂（圖載「啟化宮」）建物之位置及形態相當，固堪認上訴人所使用之啟化堂建物於78年7月28日坐落系爭土地之事實，然依系爭65年空照圖顯示，系爭土地上當時並無任何建物存在，被上訴人據此判斷訴外人林老樹前於35年10月1日雖曾設籍居住坐落系爭土地之台中縣○○鄉○○路○號房屋，然系爭土地有使用中斷之情事，應屬無誤。上訴人主張系爭65年空照圖所拍攝位置不正確云云，惟審諸系爭65年、78年空照圖，前者為遠距離照片，後者為較近距離照片，依地圖形態觀之，二者紅色筆所標示啟化堂建物之所在地區，應屬相當，無位置不正確之情事。參諸系爭65年空照圖，左方建物清晰可見，而上訴人主張自35年12月31日前已建築、使用之系爭土地面積廣達1636平方公尺，如65年12月11日時其上有建物存在，面積非小，實無於該空照圖中不能顯現之情事。又國有財產法第五十二條之二規定之申購要件為「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」，系爭土地曾使用中斷，即不符合申購要件，上訴人主張系爭65年空照圖僅能證明系爭土地於65年12月11日前無建物存在，然系爭78年空照圖上既有建物存在，應以最新空照圖套繪地籍圖作為依據云云，自無足採。上訴人於本院提出99年5月24日向農林航空測量所申請之「65年12月11日攝影，底片號碼65P077-092號」航空照片圖，主張其中橘色筆框起之建物即系爭房屋（見本院卷94至96頁），惟對照上訴人於原審及本院皆稱正確之系爭78年空照圖（見原審卷90頁），所指系爭房屋位置與周邊自然環境相對位置不同，礙難採信。被上訴人以上訴人申購系爭土地，不符國有財產法第五十二條之二規定，不准予核辦讓售，應無違誤。
六、上訴人另主張：國有財產法第五十二條之二修正理由雖載有「申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言」云云，惟就何種情形應准或應駁，未有明確記載，被上訴人核准行為仍應受「依法行政」之拘束，依行政程序法第一條、第四條、第六條、第八條規定，伊已備齊被上訴人規定辦理申購所需證明文件提出申請，被上訴人應本於公平、誠信原則辦理，伊應受信賴保護，被上訴人不得為差別待遇，不得拒絕讓售等語。惟國有土地之出售屬私經濟行為，非行政程序法第二條所定行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為，與行使公權力有別，其承諾讓售與否無行政程序法之適用。又辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項（見本院卷41至45頁）係財政部國有財產局為辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件，而以命令訂定發布，乃為協助該局所屬分支機構實務作業，作為審辦依據，僅為國有財產局內部對國有財產如何處理而訂定；被上訴人提供之申購國有非公用不動產應繳證件一覽表，及承購國有非公用不動產申請書，僅為被上訴人機關受理申請作業用文書，不能以上開注意事項或作業用文書內容，限縮被上訴人依國有財產法第五十二條之二規定就承購國有土地之申請所有斟酌准駁之權。況國有財產之讓售與否，事涉國家之資源分配，應由專責行政機關，權衡國土政策，而為適當之判斷決定。就其是否為讓售之承諾，不宜有過當之限制，亦非司法機關所能強加介入。由上所述，系爭土地縱符合申購要件，被上訴人亦有決定核准讓售與否之權利，無承諾讓售之義務，上訴人於本院聲請將系爭65年空照圖送農林航空測量所判讀，核無必要。
七、綜上所述，上訴人主張依國有財產法第五十二條之二規定，被上訴人應將系爭土地讓售予伊，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，核無不合。上訴論旨，指摘原判決不當，求為廢棄改判，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果不生影響，毋庸逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 18 日
民事第一庭 審判長法 官 吳火川
法 官 陳繼先法 官 饒鴻鵬以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。
上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官 康孝慈中 華 民 國 99 年 8 月 18 日
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