臺灣高等法院臺中分院民事判決 99年度重上字第35號上 訴 人 戊○○訴訟代理人 丁○○
丙○○己○○劉喜律師被 上訴人 彰化縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 乙○○上列當事人間請求所有權移轉登記事件，上訴人對於民國98年12月31日臺灣彰化地方法院98年度重訴字第 101號第一審判決提起上訴，本院於99年6月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件上訴人戊○○起訴主張：㈠戊○○於民國49年以前即向被上訴人彰化縣政府承租坐落彰
化縣○○鄉○○段363之13、363之302、363之310、363之32
1 地號等四筆土地耕作迄今。戊○○且在系爭363之302地號土地上建有平房農舍，並於49年11月28日將戶籍遷入設在其上平房農舍（即彰化縣○○鄉○○村○○鄰○○路○段 ○○○巷○○號房屋，門牌整編前為中西路15號，下稱系爭房屋）。
㈡依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第11條規定，公
地承領人於承領之年起免繳佃租，但應於同時起負擔田賦或土地稅。戊○○已完成承領手續，且已繳納放領地價，故自承領之（54）年起免繳佃租，改繳納田賦。依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第10條之規定，承租農民於繳納第一期地價款後發給承領証書即為承領人並開始徵收田賦，足見戊○○確已繳納第一期地價。
㈢農戶清冊係由彰化縣政府人員所掌管，故不能以其上未有蓋
用「全部繳清」之印章即推論戊○○未繳納地價；再彰化縣政府通知戊○○申述未繳納地價原因，只是內部逐層批註蓋印之內部公文稿，該通知是否已經發出，受通知人有無收到，均乏證據證明，更無戊○○之收件回執可茲證明，不足以證明戊○○未繳第一期地價。且彰化縣政府係於96年4月4日才向台灣土地銀行員林分行函查戊○○繳納地價之記錄資料，因時間已久，則台灣土地銀行員林分行是否仍保留繳納地價資料，已有疑義，且如有保留，台灣銀行員林分行能否尋獲該繳納地價資料，更有疑義，況由彰化縣稅稽徵處所函覆稱「業逾保存年限無法提供說明，亦知因年代久遠且已逾保存年限，故不足以證明戊○○並未繳納地價。另溪州鄉農會函覆彰化縣政府「該會僅負責收款，並未辦理是否繳清之核銷業務，故無從查證，則亦不足證明戊○○並無繳納地價。且彰化縣地方稅務局北斗分局亦稱因田賦已於76年停徵，查無相關資料等情，堪認確係年代久遠，更已逾保存期限，則自不能苛責戊○○無法提供繳納第一期地價收據及承領證書，而戊○○於53年承領後，均未收到催繳地價及註銷或撤銷公文，農戶清冊上亦未有註銷或撤銷之字樣。另戊○○在系爭土地上農舍，於74年2月2日時發生火災，故繳納地價之單據已為火災所燒燬，而未能提出付清地價証明。
㈣戊○○本係繳納「地租」，於54年第二期改繳「田賦實物」
，且依「田賦實物通知單及收據」之記載格式，「戊○○」係載明在「納稅義務人」欄，而並非載明在「管理人」欄，亦非載明在「管理人或代繳義務人」欄，可見「戊○○」非僅係土地使用人，而係土地「承領人」，因如係土地承租人，則應係繼續繳納地租或載明承租人。又依同法第4條第1項第 4款係規定「土地所有權人申請由占有人代繳者」，故如由占有人代繳之情形，該田賦通知單及收據上之「戊○○」應係記載在「代繳義務人」欄內，而非在「繳納義務人」欄。另依同法第 3條第1項第1款規定，土地所有權人亦為地價稅或田賦之納稅義務人；同條第1項規定，前項第1款土地所有權屬於「公有」或公同共有者，以「管理機關」或「管理人」為納稅義務人；查依54年第二期以後之田賦通知單及收據，並非記載「彰化縣政府」為「納稅義務人」，而係「戊○○」為「納稅義務人」，足見戊○○已為土地承領人，且依田賦通知單及收據所載，戊○○並非代繳義務人，而係納稅義務人。
㈤彰化縣政府稱早期放領作業流程依台灣省各縣市（局）辦理
放領工作須知一（辰）放領程序第27至30點規定、及台灣省實施放領公地扶植自耕農表解第 6項亦有規定相關放領程序，及依台灣省政府40年11月 3日肆拾戍江府綸甲字第102372號函，早期放領作業亦有造單或開徵（田賦）在前放領在後之情事等語。然戊○○經彰化縣政府審查通過，所以被列入「承領農戶清冊中」，可知彰化縣政府係於53年 1月對放領資格為審查。又在54年間，係由彰化縣政府自行徵收田賦，且依農戶清冊戊○○應繳地價係載明一次付清，並非分期攤還；又就台灣省政府40年11月 3日肆拾戍江府綸甲字第102372號函內容，此代電係針對田賦造單如何辦理而說明，但並無指定繳納地價與開徵田賦間之先後順序關係為何，彰化縣政府以台灣省政府上開函文，抗辯「早期放領作業亦有造單或開徵（田賦）在前放領在後之情事」云云，即非正確。但並無證據足以証明開徵繳納田賦在前，開徵繳納第一期地價在後之事實。如戊○○未繳納地價且有收到彰化縣政府催繳通知，而於62年間猶未繳納，則彰化縣政府應早已解除或撤銷放領，豈有懸宕數十年之理﹖倘若認為戊○○因無法証明已付清土地價金，戊○○亦已於98年12月17日以台中法院郵局第3496號存証信函檢附土地價金新台幣 1萬0533元郵政匯票繳納地價，經彰化縣政府於98年12月23日退回郵政匯票，戊○○乃於99年 1月11日辦妥提存給付。則戊○○亦已繳清地價，彰化縣政府無法拒絕辦理移轉登記。
㈥為貫徹耕者有其田政策繁榮農村安定社會，本件並無民法消
滅時效之適用。又依內政部資料網路，認於民國65年以前辦理之放領，承領人如尚未繳清地價，或已繳清地價尚未辦理取得所有權登記，雖已逾10年有餘，仍有加以清理必要，且為保障承領人權益，內政部於88年間訂定「早期放領公有耕地清理作業要點」，交由各縣市政府據以執行，並於93年 5月 6日修正為「早期放領公有耕地處理要點」「以為經常性業務之作業規範」，足見係屬政府所為之行政措施及完成政府土地政策，故並無民法消滅時效之適用。又戊○○於99年
1月11日提存給付地價，若認付清地價始能請求移轉所有權登記，則本件並無消滅時效之情事。依內政部所編定「早期放領公有耕地處理作業手冊」，對已繳清地價者，應通知承領人會同辦理所有權移轉登記；則通知戊○○辦理所有權移轉登記，係彰化縣政府人員應主動處理之行政程序，其怠忽疏未辦理，豈能反而推論戊○○之請求權已罹於消滅時效。㈦戊○○分別於97年 1月22日及97年11月30日提出申請，彰化
縣政府卻置之不理，拒不辦理移轉登記，為此依據台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第12、14條規定提起本件請求，並聲明：
⒈彰化縣政府應將坐落彰化縣○○鄉○○段第 363之13地號
土地面積2494平方公尺更正為2417平方公尺、同段第 363之 310地號土地面積1704平方公尺更正為1646平方公尺、同段363之321地號面積5620平方公尺更正為5545平方公尺。
⒉彰化縣政府應將坐落彰化縣○○鄉○○段 363之13號、地
目旱、面積2417平方公尺之土地；363之302地號、地目田、面積2371平方公尺之土地；363之310地號、地目旱、面積1646平方公尺、363之321地號、地目旱、面積5545平方公尺之土地等四筆土地所有權全部，均移轉登記予戊○○。
⒊訴訟費用由彰化縣政府負擔。
二、被上訴人彰化縣政府則辯以：㈠早期公地放領，依當時台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施
辦法第14條第 4款，承領人須繳納第一期地價後領取承領證書，放領契約始能成立，且依最高法院50年台上字第 443號判例，地價第一期繳完之後，放領契約成立要等到地價全部繳完，才能憑承領證書煥發，辦理所有權移轉登記，另依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第15條之規定，公地承領人亦可能遭撤銷承領，收回土地，所繳地價亦不予返還，經查農戶清冊並無加註繳納第一期地價之戳記，相關管有資料並無戊○○繳納放領地價之文件。又彰化縣政府於53年3月24日彰府地權字第1952號函請戊○○於53年3月27日上午
9 時攜帶身分證、印章等前往北斗地政事務所申述地價原因，戊○○於放領時顯未繳納第一期放領地價。至於戊○○有無繳納第一期地價，與稅捐機關核課田賦屬不同原因關係。彰化縣政府查無戊○○繳納第一期放領地價之證明，戊○○亦無法提出承領證書或繳納地價收據。聲請承領係由審查委員會審查放領資格，再經縣政府核准後，編造農戶清冊，送給田賦徵收機關作為徵收田賦的依據，有放領資格不表示已支付地價並取得承領證書，未正式取得承領證書；因農戶清冊已送到稅捐單位，所以稅捐單位依農務清冊向承領聲請人徵收田賦，但課徵田賦並不表示其已取得承領證書。且因戊○○未繳第一期放領地價，彰化縣政府業於96年5月4日府地用字第0960082335號函撤銷戊○○之承領資格；後續亦有告知戊○○尚有不自任耕作、私自讓渡、興建農舍違反相關承領規定無法辦理所有權移轉登記。
㈡又倘戊○○在54年間已繳清放領地價，請求移轉登記請求權已可行使，迄今該請求權已罹於時效而消滅。
㈢本件依照農戶清冊登載為一次繳清，所以系爭 363之13地號
土地要繳4242公斤地瓜的實物代金，系爭363之321地號土地要繳9560公斤地瓜實物代金，系爭363之310地號土地要繳2899公斤地瓜實物代金，系爭363之302地號土地要繳1284公斤地瓜實物代金，實物代金依照97年期的實物代金折徵標準表計算之，繳完之後會發給承領證書，田賦從公地開始放領之日起即53年起至76年停徵為止，公地放領承領人除繳納地價之外還須繳納田賦，公有土地放領所有權移轉登記要件，除繳清地價外，亦須未違反放領規定第15條；戊○○在系爭四筆土地上興建農舍，已與承領規約有違，再依台灣省公有耕地放領辦法第15條規定，戊○○亦非自為耕作使用，而在其上興建農舍，後又將部分土地讓渡他人，屬不自任耕作。況相關農舍使用面積達 200多平方公尺已經超過使用的規定，承租戶要蓋農舍須經縣府同意，戊○○於系爭土地上所建建物，有神明廳、廚房、浴室，應不單純僅係為農作使用而建，早期放領都應規定要先去勘查，如果符合自認耕作才准予放領，本件依早期航照圖並無發現系爭土地上有相關建物，，戊○○稱70幾年間因為火災而改建之建物，然仍為未經縣政府同意，87年及90年後之航照圖在系爭363之310地號上有水池，亦可證明戊○○非耕作使用。依內政部91年 9月24日台內中地字第0910085273號令所示，公有耕地承租人或承領人於承租（領）土地上興建設施，除經認定屬與農業經營不可分離之農業設施外，其興建房屋居住或設置墳墓、土地公廟及其他非耕作之用者，應認定屬「非自為耕作」，原定租約無效或應予撤銷承領。再經訪談鄰近土地耕作人等及訴外人林火燈表示，複丈成果圖D、J部分曾由他人使用，且提出相關讓渡書，均可證戊○○並非繼續耕作全部系爭四筆土地。另於98年 4月29日現況勘查，雖由戊○○恢復部分土地自行使用，惟依內政部92年 4月24日內授中辦字第0920005417號函示早期放領公有耕地，承領人有「非自為耕作」之情事，縱該非自為耕作事實已排除，仍應撤銷承領。綜上，戊○○原告之主張為無理由等語置辯。
三、得心證之理由：⑴戊○○主張其於49年以前承租彰化縣政府所有坐落彰化縣○
○鄉○○段 363之13、363之302、363之310、363之321地號等四筆土地，且於53年辦理公有耕地放領時為上開土地之公地承領人，自該時起繳納土地田賦，田賦已於76年起停徵等語，業據其提出土地登記謄本、地籍圖謄本、田賦實物通知書及田賦代金繳納通知書、彰化縣稅捐稽徵處96年 4月26日彰稅土字第0969917389號函可證，復為彰化縣政府所不爭執，戊○○上開主張自堪信為真實。
⑵戊○○另主張其已繳清系爭土地之放領地價，故取得承領資
格，始自承領之年起免繳佃租同時負擔田賦；彰化縣政府所提出之資料不足以證明戊○○並未繳納地價，戊○○倘未繳清地價，彰化縣政府應早已解除或撤銷放領，豈有懸宕數十年之理﹖又戊○○已於99年 1月11日辦妥提存給付地價。則戊○○亦已繳清地價，彰化縣政府無法拒絕辦理移轉登記云云，惟為彰化縣政府所否認。按臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法（民國87年12月02日廢止）第11條規定公地承領人於承領之年起免繳佃租。但應於同時起負擔田賦或土地稅；第12條規定公地承領人於規定期間內繳清全部地價後，依法取得所有權，憑承領證書換取土地所有權狀。第14條辦理放領公地之程序規定如左：查定放領公地。公告申請承領。審核申請人。收取第一期地價發給承領證書。收清地價後承領證書換發所有權狀。又臺灣省政府為清理65年以前依據「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」辦理放領之公有耕地（以下簡稱放領公地），使承領人取得所有權，並健全公地管理，於86年5月2日特訂定臺灣省清理放領公有耕地作業要點，該要點第 4條規定：已激清地價之放領公地，除依承領規約有得撤銷承領之情形應列冊處理外，餘應依左列六項規定辦理所有權移轉登記；第 5條規定：未繳清地價之放領公地，除依承領規約有得撤銷承領之情形，依本要點第四點應列冊處理外，其放領之地價以辦理放領當時該土地等則全年正產物收獲量兩倍半記載於放領規約之地價為準，同時承領人於承領之年起免繳佃租，但應於同時負擔田賦或土地稅，並依左列六項規定辦理。是依上開實施辦法規定放領公地之程序，係先查定放領公地，後公告申請承領，符合實施辦法第 6條規定次序者為公地承領人得申請承領。而實施辦法第11條係規定於「承領之年起」免繳佃租，並非規定繳清地價或取得承領證書後免繳佃租。再核以上開作業要點第4、5條規定內容所示，如放領之公地已繳清地價則承領人依法取得土地所有權，免徵契稅及土地增值稅，繳清積欠之地價稅及工程受益費可辦理所有權移轉登記，而未繳清地價之放領公地，除應繳清以辦理放領當時該土地等則全年正產物收獲量兩倍半記載於放領規約之地價以外，雖免繳佃租但應同時負擔田賦或土地稅，顯就已繳清地價與未繳清地價之放領公地作不同處理程序之規定，因此承領之年應解釋為公告申請承領之年，且無論已否繳清地價公地承領人均免繳佃租，並非取得承領證書者或繳清地價者始謂為公地承領人。是公地之承領人負擔田賦並不表示已繳清地價，故戊○○僅以其曾於54年至69年間繳交系爭土地之田賦實物或代金，主張其已繳清系爭承領土地之地價云云，尚難採信。況依彰化縣政府所提出戊○○於54年 4月20日所立之同意書（見原審卷第1宗第165頁），記載「具同意書人戊○○向縣政府成○○○鄉○○段第 363-302地號耕地，該地承領地價理應繳清，為當時經濟上問題，曾向縣政府提出不願意承領之呈請，今經貴府派員勸導，特表示願意承領，該地價將於近期繳清，爰立同意書存證」，足見54年 4月20日時，戊○○並未繳清地價。而彰化縣北斗地政事務所於99年 3月10日以北地二字第0990001177號函覆本院並無戊○○繳納地價資料（見本院卷第49頁）；且台灣土地銀行員林分行函覆戊○○稱該行並無承領人戊○○繳納地價記錄資料，此有該行96年 4月11日員代字第0960000289號函附卷可稽。至於戊○○所提出之承領證書（見本院卷第43頁），彰化縣政府否認係系爭土地之承領證書，觀之該證書殘缺不全，其上並無證書號碼、地號或承領人名字等任何足以辨別之記載，自難信為本件之放領證書。又參之戊○○就其所繳納之54年至69年間之田賦實物或代金收據均保存完好，豈有將最重要之繳交地價證明或承領證書遺失之理﹖至於戊○○主張係於74年間遭火災燒燬繳納地價之單據云云，但為彰化縣政府所否認，而戊○○之住處縱有發生火災，但並無法證明繳納地價之單據亦一併遭燒燬，戊○○上開主張亦難採信。而繳清地價係有利於戊○○之事實，自應由戊○○負舉證責任，戊○○主張彰化縣政府應證明其未繳納地價云云，尚無足採。此外戊○○並未提出證據以證明其已繳清系爭地價之事實，是戊○○主張早已繳清系爭放領土地地價云云，並無足採。
⑶依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第15條第 4項規
定，公地承領人無合法原因而欠繳地價或土地稅者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還。又臺灣省清理放領公有耕地作業要點第 5條規定，未繳清地價之放領公地…，依左列規定辦理：…㈣欠繳農戶無前述各項原因，經縣（市）政府以雙掛號通知限期繳納，於期限屆滿後仍未繳者，應依承領規約撤銷承領。上開臺灣省清理放領公有耕地作業要點第 5條規定「以雙掛號通知限期繳納」，僅係為確認欠繳農戶有收受催繳通知而已，並非要式行為，亦即只要催繳地價之通知確有送達欠繳農戶，欠繳農戶如仍未繳清地價，縣市政府即可撤銷承領。非謂縣市政府必須以雙掛號通知承領人限期繳納，逾期未繳者，始得依承領規約撤銷承領。彰化縣政府提出之 53.3.24彰府地權字第1952號函稿通知陳練等 230人（含戊○○）前來說明為何未繳地價、54.10.01彰府地用字第 56138號函稿係通知北斗地政事務所對於現有耕地放領地價未收部分仍應繼續切實催收、54.10.22北斗地政事務所呈予彰化縣政府未繳地價領戶清冊、 62.7.25彰府地用字第6757號函稿送欠繳地價農戶清冊予18所鄉鎮市公所，請轉告欠繳地價農戶於62年 9月底以前前來縣政府地政科地用股洽辦繳納地價手續等函稿資料，固無法舉證證明彰化縣政府已以雙掛號向戊○○催繳地價，但自戊○○於54年 4月20日所立之同意書可知，當時戊○○確未繳清地價，且彰化縣政府確有催告戊○○繳納地價之事實，而戊○○於96年5月4日前確未繳清地價，則彰化縣政府於96年5月4日以府地用字第0960082335號函撤銷戊○○之承領，自已生撤銷承領之效力。至於彰化縣政府係以戊○○未繳清地價為由撤銷其承領，並非以其非自為耕作或違反規定私自移轉為由撤銷承領，則戊○○於系爭363之302地號土地上興建之房屋是否為農舍及有無謂自任耕作之事實均與本件無關，併此敘明。從而戊○○聲請履勘現場及傳訊證人柯文龍、鄭仁義以證明系爭363之302地號土地上房屋之興建時期，即無必要。⑷彰化縣政府於96年5月4日以府地用字第0960082335號函撤銷
戊○○之承領，已生撤銷承領之效力，已如上述。則戊○○於98年12月17日以台中法院郵局第3496號存証信函檢附土地價金 1萬0533元郵政匯票繳納地價，經彰化縣政府於98年12月23日退回郵政匯票，戊○○又於99年 1月11日辦妥提存，均係撤銷承領後之事實，自不生繳清地價之效力。
⑸公地放領係政府把公有土地出售予承領人，性質上仍屬買賣
契約。戊○○主張為貫徹耕者有其田政策繁榮農村安定社會，本件並無民法消滅時效之適用云云，並無足採。至於內政部於88年間訂定「早期放領公有耕地清理作業要點」，並於93年5月6日修正為「早期放領公有耕地處理要點」「以為經常性業務之作業規範」，係屬政府所為之行政措施，與民法消滅時效之適用無關。依政府依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第12條規定：公地承領人於規定期間內繳清全部地價後，依法取得所有權，憑承領證書換取土地所有權狀。是原告自公告放領起可於規定期間內繳清全部地價後，向彰化縣政府請求買賣標的之所有權移轉登記；此請求權於公告放領時、並非自繳清地價後始可行使。查系爭土地係於53年辦理公有耕地放領，迄今已達45年之久，是放領所生之土地所有權移轉登記請求權已經因15年時效期間屆滿而消滅，彰化縣政府據此為時效抗辯，自非無據。從而，縱認戊○○已於54年繳納田賦時已繳清地價或於99年 1月11日提存地價時繳清，其就系爭土地所有權移轉登記之請求權早已罹時消滅時效，從而彰化縣政府拒絕履行，亦有理由。
⑹綜上所述，戊○○請求彰化縣政府將系爭 4筆土地所有權移
轉登記為無理由，不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊或防禦方法，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自毋庸逐一詳予論駁，附此敘明。
五、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 15 日
民事第三庭 審判長法 官 陳照德
法 官 曾謀貴法 官 李平勳以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第 466條之1第1項但書或第 2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。
書記官 江丞晏中 華 民 國 99 年 6 月 15 日