臺灣高等法院臺中分院民事判決 101年度選上字第3號上 訴 人 康世儒訴訟代理人 王鳳儀律師複代理人 呂翊僑被上訴人 廖英利訴訟代理人 張智宏律師訴訟代理人 羅秉成律師訴訟代理人 曾能煜律師上列當事人間請求當選無效事件，上訴人對於民國101年6月13日臺灣苗栗地方法院101年度選字第1號第一審判決提起上訴，本院於101年10月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、按依其他法律規定不得登記為候選人者，不得登記為候選人；候選人名單公告後，經發現候選人在公告前或投票前有不得登記為候選人者，投票前由選舉委員會撤銷其候選人登記；當選後依第 121條規定提起當選無效之訴；當選人有第29條第 1項所列各款之一規定情事者，選舉委員會、檢察官或同一選舉區之候選人得以當選人為被告，於其任期或規定之日期屆滿前，向該管轄法院提起當選無效之訴；公職人員選舉罷免法（以下稱選罷法）第 27條第1項第5款、第29條第1項第2款、第 121條第1項分別定有明文。本件兩造均參加民國（下同）101年1月14日所舉行臺灣省苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長補選（下稱系爭補選），並由上訴人獲當選竹南鎮長，經苗栗縣選舉委員會（以下稱苗栗縣選委會）依選罷法第38條第1項第6款暨同法施行細則第 22條第4款規定，於101年1月17日以苗縣選一字第1013150009號公告為竹南鎮第16屆鎮長補選當選人，有苗栗縣選委員會公告可稽。而臺灣省苗栗縣第16屆竹南鎮長任期至103年2月28日止，被上訴人以同一選區候選人身分，於上開任期屆滿前之101年1月18日對當選人之上訴人，以上述事由提起本件當選無效訴訟，未逾上開法定期限，合先敘明。上訴人雖辯稱當選無效訴訟之提起，依選罷法第121條之規定，必以有同法第 29條第1項或第2項所規定之情事，始得提起之。上訴人系爭補選候選人資格，依選罷法第29條第1項各款情形分別以觀，無論就第1款所規定之「第 24條第1項至第3項」；第2款所規定之「第26條或第27條第1項、第3項」；第3款所規定之「第92條第1項」，上訴人均無違反候選人積極與消極資格之明文規定，自不符選罷法第 121條提起當選無效訴訟之程序要件，被上訴人不能提起當選無效之訴云云。經查直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長連選得連任一次，分為地方制度法第 55條第1項、第 56條第1項及第57條第1項所明定，選罷法第27條第1項第5款乃配套規定，違反地方制度法第57條第1項規定之人，依選罷法第27條第1項第5款規定，即不得登記為候選人，故被上訴人以上訴人之資格有違反選罷法第27條第1項第5款規定為由，而依選罷法第121條第1項、第29條第1項第2款規定請求宣告上訴人系爭補選當選無效，依法自無不合。上訴人辯稱被上訴人對伊不得提起當選無效訴訟，自與上開法律規定不合而不足採。
二、被上訴人主張：㈠被上訴人與上訴人均係系爭補選之候選人，當日選舉結果由
上訴人當選，並經苗栗選委員會於101年1月17日公告上訴人當選。惟上訴人依據地方制度法第 57條第1項意旨及選罷法第27條之規定，應不得登記為系爭補選之候選人，不符法定候選資格，故上訴人之當選應屬無效。其理由如下：
⑴按「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該
鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次」，地方制度法第57條第1項定有明文。另內政部98年3月9日台內民字第0980040892號令，（以下稱「內政部 98年3月9日令」）：「地方制度法第55條至第57條有關直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長『任期四年，連選得連任一次』之規定，係指連續參加二次同一職務之選舉並當選就任。但於同一屆任期內辭職參加補選並當選就任，依同法第82條第3項及第4項規定，係補足該屆所遺任期，應視為同一任」。又內政部 96年3月27日法律字第 0960010660號函示：「地方制度法第57條第1項規定所稱『連選得任』（應係『連選得連任』），係指同一職務連續二任均當選之情形‧‧‧因民選地方首長辭職等原因而辦理補選，補選當選人之任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任」。準此可知，地方制度法第57條規定所稱連選得連任一次，係指連續參加二次同一職務之選舉並當選就任之情形，而補選應係補足該屆所遺之任期，故視為同一任。
⑵次按「下列人員不得登記為候選人：五、依其他法律規定不得登記為候選人者」，選罷法第27條第1項第5款定有明文。
是以，地方制度法第 57條第1項已規定鎮長任期為四年，連選得連任一次，故鎮長若連續任職兩任，自不得再予參選，屬選罷法第27條第1項第5款所稱「依其他法律規定，不得登記為候選人」之人。
⑶查上訴人參選苗栗縣竹南鎮第14屆鎮長選舉並當選，任期自
91年3月1日至 95年2月28日，之後再參選同一職務連任第15屆鎮長，任期自 95年3月1日起99年2月28日。惟上訴人於第15屆鎮長任期屆滿前，因參與第七屆立法委員苗栗縣第一選區立法委員補選並當選，而於 98年3月31日請辭鎮長職務，由苗栗縣政府派員代理鎮長職務至第15屆鎮長任期屆滿。嗣苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長選舉係由訴外人謝清泉當選並於99年3月1日就職，任期應至103年2月28日止，惟謝清泉鎮長不幸於 100年10月29日病逝，苗栗縣竹南鎮依法辦理系爭補選，上訴人遂於100年11月28日登記為系爭補選候選人。
⑷上訴人已連續參加苗栗縣竹南鎮第14屆及第15屆鎮長選舉並
當選及就任，已屬連選連任一次，故就苗栗縣竹南鎮鎮長之職務，上訴人依據地方制度法第57條「連選得連任一次」規定之意旨，依法不得再參與苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長之選舉（含補選），應屬選罷法第27條第1項第5款所稱「依其他法律規定，不得登記為候選人」之人。卻於第16屆鎮長謝清泉辭世後，登記參與系爭補選，依前開內政部98年3月9日令揭櫫「於同一屆任期內辭職參加補選並當選就任，依同法第82條第3項及第4項規定，因係補足該屆所遺任期，應視為同一任」之意旨可知，系爭補選與第16屆鎮長選舉視為同一任。
是以，上訴人連續參與第14、15屆之苗栗縣竹南鎮鎮長選舉並當選後，卻又參與系爭補選，已違反地方制度法第57條規定意旨，至為灼然。
⑸本件上訴人登記為系爭補選之候選人後，經被上訴人向苗栗
選委會陳情質疑上訴人之參選資格，苗栗選委員會於 100年12月19日及20日召開第 280次委員會提案討論議決認為：地方制度法第57條關於連選得連任一次之制度設計，係在避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊，並維持參選之公平性，故規定僅得連選連任一次，而補選當選人之任期以補足本屆任期為限，並視為一任，本案竹南鎮第14屆鎮長（即上訴人）已連任第15屆鎮長，上訴人如獲竹南鎮第16屆鎮長補選資格審查合格，倘進而當選竹南鎮長，其依地方制度法第 82條第4項規定，即為竹南鎮第16屆鎮長，法理上如何解釋符合地方制度法第57條「任期四年，連選得連任一次」等情，而請中央選舉委員會釋疑，然經中央選舉委員會函釋上訴人符合參選資格後，苗栗選委員會於 100年12月23日召開第 281次委員會決議，認定中央選舉委員會對於上訴人參選系爭補選資格之解釋，違反地方制度法第57條之立法意旨，應屬違法，且將嚴重危害地方制度法所訂定之人民參政公平性。足見上訴人參與系爭補選，已違反地方制度法第57條關於「連選得連任一次」之規定，自屬違法。
㈡有關地方制度法第 57條第1項條文所指「任期四年，連選得
連任一次」之意義，內政部前曾以98年3月9日令解釋外，並於 100年6月1日以台內民字第1000111521號函（以下稱內政部100年6月1日函）函覆彰化縣政府略謂：「依本部98年3月9日台內民字第 0980040892號令（諒達）前段略以連選連任係指連續參加二次同一職務之選舉並當選就任。本案貴縣北斗鎮第14、15屆鎮長並未參與第16屆鎮長選舉，故如符合公職人員選舉罷免法有關候選人之相關規定，即可登記參加第16屆鎮長補選。」等內容在案。嗣中央選舉委員會即於 100年12月23日以內政部98年3月9日令為由謂：「查地方制度法第 57條第1項前段規定，鎮長由鎮民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次，法規主管機關內政部既已對該條款相關適用疑義統一作成解釋函令，則選舉機關於適用公職選罷法第27條第1項第5款：『下列人員不得登記為候選人：五、依其他法律規定不得登記為候選人者。』之規定時，自亦受上開解釋函令之拘束。」等內容函覆苗栗縣選委會，而內政部亦於100年12月8日函覆苗栗縣選委會略謂：「五、綜上，本案有關貴縣竹南鎮補選參選人資格，仍請依本部上開 98年3月9日令並參100年6月1日函辦理。」等內容，而苗栗縣選委會旋於100年12月23日所召開281次委員會議依中央選舉委員會前揭 100年12月23日函文意旨作成兩造均准予登記為系爭補選候選人之決議。據此，應足徵苗栗縣選委會係以內政部前揭 98年3月9日令及100年6月1日函之意旨，作為其審定上訴人准予登記為系爭補選候選人之依據。故前揭內政部98年3月9日令及 100年6月1日函之意旨是否有效，自應予以審究。前揭內政部 98年3月9日令及內政部100年6月1日函內容，顯抵觸（違反）地方制度法第 57條第1項之規定，其理由如下：
⑴按「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關
依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第 137號解釋即係本此意旨。」司法院大法官會議釋字第 216號解釋參照。足徵有關上訴人得否登記為系爭補選之候選人資格，鈞院自不受內政部前揭98年3月9日令及100年6月1日函之意旨拘束，合先敘明。
⑵經查，地方制度法第 57條第1項有關「任期四年，連選得連
任一次」之制度設計，其立法意旨係為避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊，並為維持參選之公平性，故規定僅得連選連任一次。亦即「連續任期最長不得超過八年」。憲法增修條文第2條第6項明定總統、副總統之任期四年，連選得連任一次，亦為相同之理，此有內政部於100年12月8日函覆苗栗縣選舉委員會之函文意旨可稽。是以，依地方制度法第 57條第1項之立法意旨所示，鄉（鎮、市）長連選連任一任（屆）後，即不得參與下一任同一職務之鄉（鎮、市）選舉並擔任下一任同一職務之鄉（鎮、市）長職務。即如已經連續參與第14、15任（屆）之竹南鎮鎮長選舉並當選擔任該鎮長職務後，解釋上即不得再參與第16任（屆）竹南鎮鎮長職務之選舉並再擔任第16任（屆）之鎮長職務，此參諸內政部99年11月24日台內民字第0990229991號函釋意旨謂：「有關地方制度法第 83條之1延長任期之地方公職人員去職後所遺任期之計算始日暨地方改制後原民選首長屆次認屬疑義乙案。說明三：另有關所詢貴縣楊梅市甫於99年8月1日改制為縣轄市，原鎮長延續法定任期為第一屆楊梅市長，其已連任二屆楊梅鎮長，得否再次參選下屆（第二屆）楊梅市長乙節，查地方制度法第 57條第1項規定：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次；‧‧‧」是以鄉（鎮、市）長已連任二屆，不得再參選下屆鄉（鎮、市）長選舉。本案楊梅鎮改制為楊梅市，係屬同一地方制度層級之改制，其人口、面積、自治權限等於改制前、後均未變動，且原鎮長及鎮民代表亦直接轉任為第一屆縣轄市長及縣轄市長代表，並未因改制而重新選舉，故其任期及已任屆數自應併同計算。」等內容，亦足明悉。故依地方制度法第 57條第1項規定之立法解釋，該條所指「任期四年，連選得連任一次」應係指鄉（鎮、市）長已連任一次後，即不得再參選下一屆（任）鄉（鎮、市）長選舉，更不可再擔任下一屆（任）之鄉（鎮、市）長。
⑶再者，現行地方制度法第 57條第1項條文內容，依行政院所
提地方制度法第54條草案說明略謂：「一、參照省縣自治法第37條，規定鄉（鎮、市）長之職權及產生方式，任期為四年，並以連任一次為限」，此有卷附立法院會議記錄可稽。而廢止前省縣自治法第 36條第1項條文內容即：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次」等，依行政院82年所提省縣自治法第36條草案說明係略謂：「一、本條第一項明定鄉（鎮、市）長之職權及產生方式，任期為四年，並以連任一次為限。」等內容，此有立法院議案關係文書節本可稽。據此，應足徵有關地方制度法第 57條第1項條文所指「任期四年，連選得連任一次」，依其立法歷程以觀，解釋上應係指「每一任其任期為四年，並以連任一次為限」而言，並不以連續參加二次同一職務之選舉為限，亦即民選地方首長僅得連任一次，不得連任二次，此參諸法務部96年3月27日法律字第0960010660 號函釋意旨謂：「有關民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，視為同一任，自不違反地方制度法第57條連選得連任一次之規定。關於地方制度法第 57條第1項民選地方行政首長連選得連任一次之限制，及第 78條第3項依同條第 1項停止職務之人員，經再度參選原公職並當選就職後，得否不再適用第 1項停職規定等疑義案，本部意見如說明
二、三。請查照參考。『說明三』有關地方制度法第57條部分：地方制度法第 57條第1項規定所稱「連選得（連）任」，係『指同一職務連續二任均當選之情形』。次查依同法第82條第3項及第4項規定，因民選地方首長辭職等原因而辦理補選，補選當選人之任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任。故民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，依上開第82條第4項規定，應視為同一任，自不違反第57條第1項連選得連任一次之規定」等內容及內政部 96年4月14日台內民字第0960061684號函釋意旨略謂：「按直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長，由直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次，地方制度法第55條至第57條定有明文，其所稱「連選得連任」，係指同一職務連續二任均當選之情形，次查同法第 82條第3項及第 4項規定，因民選地方首長辭職等原因而辦理補選，補選當選人之任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任，故民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，依本法第82條第 4項規定應視為同一任，並無違反「連選得連任一次」之規定。」等內容以觀，均強調地方制度法第 57條第1項規定所稱「連選得（連）任」，係「指同一職務連續二任均當選之情形」，不以連續參加二次同一職務之選舉為限，故內政部98年3月9日令意旨略謂：「有關地方制度法第55條至57條關於直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長任期及連任限制之規定，說明二：地方制度法第55條至第57條有關直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長「任期四年，連選得連任一次」之規定，係指『連續參加二次同一職務之選舉並當選就任。』等內容，顯與地方制度法第 57條第1項之立法歷程相違。
⑷又依地方制度法第82條第3項及第4項規定所示：「直轄市長
、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及村（里）長辭職、去職或死亡者，應自事實發生之日起三個月內完成補選。但所遺任期不足二年者，不再補選，由代理人代理至該屆任期屆滿為止。前項補選之當選人應於公告當選後10日內宣誓就職，其任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任。」等內容以觀，足徵補選當選人之任期與本屆選舉當選人之任期係屬「同一任」，此參諸法務部前揭 96年3月27日函釋及前揭內政部96年4月14 日函釋意旨，亦同此見解。則已連任一次之民選首長，雖未參與下一任本屆選舉，惟其若係參加下一任之補選並當選，依前揭地方制度法第 82條第4項規定及法務部前揭96年3月27日函釋、內政部前揭96年4月14日函釋意旨所示，該補選之當選人自仍屬「連任二次」，而已違地方制度法第 57條第1項「僅得連任一次」之規定；反之，若民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，雖其係連續第三次參與同一職務選舉並當選，惟其任期依地方制度法第 82條第4項規定既視為同一任，故其並未違反地方制度法第 57條第1項「僅得連任一次」之規定。據此，更足徵地方制度法第57條第 1項所指「任期四年，連選得連任一次」，解釋上應係以「屆次」為準而非以「選舉是否連續」為準，且其一任之任期為四年，並以連任一次為限，故內政部98年3月9日令之內容，更顯與地方制度法第 57條第1項之立法意旨相違。蓋，若依內政部98年3月9日令意旨，則已擔任一屆之鄉（鎮、市）長若再參與下一屆鄉（鎮、市）長補選並當選，因其未參與下一屆鄉（鎮、市）長本屆選舉，其即非屬連任一次；另已擔任二任（屆）之鄉（鎮、市）長，若再參與下一屆鄉（鎮、市）長補選並當選，因其未參與下一屆鄉（鎮、市）長本屆選舉，其即非屬連任二次而得繼續參與下一屆之鄉（鎮、市）長選舉並再擔任下一屆鄉（鎮、市）長，如此將使地方制度法第 57條第1項所規定「僅得連任一次」之立法設計破壞殆盡，故內政部前揭98年3月9日函釋意旨自非妥適。
⑸內政部前揭99年11月24日函釋意旨既謂：「『任期四年，連
選得連任一次；‧‧‧』是以鄉（鎮、市）長已連任二屆，不得再參選下屆鄉（鎮、市）長選舉」等內容，則已連任二次之鄉（鎮、市）長既不得參選下一屆鄉（鎮、市）長之選舉，為何卻能參加下一屆鄉（鎮、市）長之補選？而補選當選人之任期與本屆當選人之任期既視為同一任，則該補選當選人豈非已屬連任二次？如此自與地方制度法第 57條第1項「僅得連任一次」之規定相違，故內政部前揭 100年6月1日函內容自與地方制度法第 57條第1項「得連任一次」之規定相牴觸而無效。
㈢苗栗縣選委員會礙於內政部前揭二件令釋、函文意旨，進而
審定准予上訴人登記為系爭補選候選人，足徵其審定顯有違地方制度法第 57條第1項規定而應屬無效。準此，上訴人既依地方制度法第 57條第1項規定不得登記為候選人之人，則其參選系爭補選，自屬不合法，其當選亦屬無效。爰依選罷法第121條第1項規定，求為判決101年1月14日舉行之臺灣省苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長補選公告當選人康世儒之當選無效。
三、上訴人則以：㈠按「當選人有第29條第1項所列各款之一或第2項規定情事者
，選舉委員會、檢察官或同一選舉區之候選人得以當選人為被告，於其任期或規定之日期屆滿前，向該管轄法院提起當選無效之訴。」，選罷法第121條第1項定有明文。又，選罷法第 29條第1項明定：「候選人名單公告後，經發現候選人在公告前或投票前有下列情事之一者，投票前由選舉委員會撤銷其候選人登記；當選後依第 121條規定提起當選無效之訴：一、候選人資格不合第24條第1項至第3項規定。二、有第26條或第27條第1項、第3項之情事。三、依第 92條第1項規定不得登記為候選人。」，是當選無效訴訟之提起，依選罷法第 121條之規定，必以有同法第29條第1項或第2項所規定之情事，始得提起之。查上訴人就系爭補選候選人資格，依選罷法第29條第1項各款情形分別以觀，無論就第1款所規定之「第 24條第1項至第3項」；第2款所規定之「第26條或第27條第1項、第3項」；第3款所規定之「第92條第1項」，上訴人均無違反候選人積極與消極資格之明文規定，是本件自不符選罷法第 121條提起本件當選無效訴訟之程序要件，原審漏未審酌此程序問題，殊有可議。縱依原審係以選罷法第27條第1項第5款「依其他法律規定不得登記為候選人者。
」而認上訴人違反地方制度法第 57條第1項：「鄉（鎮、市）長，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次」，為被上訴人得提起本件當選無效之訴之依據云云。惟查，選罷法第 27條第1項就得否登記為候選人所為資格之限制，所規定限制參選者，無非係現役軍人、服替代役之現役役男、軍事學校學生、各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員及投票所、開票所工作人員等形式上即可審認之人員。準此，選罷法第27條第1項第5款所規定「依其他法律規定不得登記為候選人者。」，亦應以其他法律有明文規定「不得登記為候選人」者，而使選務處理人員形式上及得審核參選人可否登記為候選人，始足當之。而地方制度法第 57條第1項僅就連選連任一次定有規範上之限制，惟立法者並未明文規定屬不得登記為候選人之情形，本件被上訴人自不得以選罷法第 121條、第29條、第27條第1項第5款之規定，提起本件當選無效之訴。原審就此程序問題未予詳查，逕為本案之實質審理，顯有違誤。
㈡原判決認上訴人當選無效，無非以：
⑴依內政部98年3月9日之函釋內容，則可能出現同一人在16年
可以擔任14年地方首長之情況（即第一、二屆八年任期，第三屆補選至少二年以之任期，加上第四屆四年任期），顯然違背地方制度法第57條第1項之立法意旨。
⑵以上訴人情形論之，其於擔任第14、15屆鎮長7年1月後，如
其可以參加第16屆竹南鎮長補選，則其於101年1月17日被公告當選後，於同年月17日就任，至103年2月28日任期屆滿時，擔任第16屆鎮長2年1月，其又可以參加第17屆鎮長改選，如當選者，又可以擔任四年。則其在16年內，如未因參選立法委員而辭職時，其可以擔任竹南鎮鎮長達 14年1月。如此解釋之結果，顯然與地方制度法第 57條第1項之立法意旨相違背。
⑶故地方制度法第57條第1項之連選得連任一次，應以同一職
務連續二屆均曾當選就任，不問是否為改選或補選之任期都屬連選連任，惟同一屆辭職參加補選應視為同一任之競合結果。則上訴人已參加竹南鎮第14、15屆鎮長選舉，並當選就任，已屬連選連任一次，其對第16屆鎮長之選舉，無論是改選或補選，均不得再參加，為其論斷之依據。
㈢原判決認上訴人前就同一職務連續二屆均曾當選就任，不問
是否為改選或補選之任期均屬連選連任，顯超出地方制度法第57條文意解釋範圍，對憲法保障人民之參政權，增加法未明定之限制，顯有違誤：
⑴按「參政權為憲法所保障之基本人權，而對基本人權之限制
，須符合法律保留原則，且所採取之手段，須不逾比例原則。次按以法律限制人民之權利，適用上須嚴守法律規範之本旨，苟法律對人民權利之行使並無明文限制，反在適用法律時任意擴張限制權力行使之範圍，必對人民權益造成不可預期之損害。是法律解釋之方法，應以法律文義為本，如法律文義本身不明確時，再循法律體系之關聯以探求法律規範意義及維護法秩序的統一性，並參酌立法理由或比較法解釋予以補充，若法律規範之文義如已明確，無須別事探求者，即不得反捨法律規定之文義而做對人民不利益之解釋」，台灣高等法院花蓮分院99年度選上字第1號判決意旨參照。
⑵次按「解釋法律之方式有文義解釋、目的解釋、歷史解釋等
方法，上揭解釋法律之方法應以文義解釋為主，倘文義解釋不能確定法條適用範圍及法律效果時，方有考量法規訂定整體目的（即目的解釋）及參酌立法理由（即歷史解釋）資為解釋法律之必要，再以，適用法律者以目的解釋及歷史解釋之方法解釋法律條文時，不得超過法條文義之範圍，方符法律解釋之方法論。」，鈞院94年上字第39號判決意旨參照。
⑶人民參政權為憲法所保障之重要基本權，且參政權之本質人
權保障之功能外，更與促進民主政治的發展有密切關係，因此國家若欲對此限制，已非單純對個人自由限制問題，同時更應注意此一基本權利同時產生對民主原則實踐之影響，是必以法律明文規定始得為之，若法無明文，國家機關逕以透過行政、司法解釋之方式限制人民參政權之行使，將構成對人民基本權及民主政治之侵害，而違憲法保障人權之基本規範。
⑷「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉
（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次」，地方制度法第57條第1項定有明文。是依地方制度法第57條第1項法條文義，連續參加二次同一職務之選舉並當選後任後，若無再連續參加同一職務選舉並當選就任之情事，自無逾越地方制度法第57條第1項「連選得連任一次」之限制。
⑸本件上訴人曾連續參加苗栗縣竹南鎮第14屆及第15屆鎮長選
舉並當選及就任，即於第14屆及第15屆時連選連任一次。惟查，上訴人參選苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長補選，係因訴外人謝清泉當選第16屆鎮長並於 99年3月1日就職後，不幸於100年10月20日病逝，上訴人始於 100年11月28日登記為系爭鎮長補選候選人，並於101年1月14日獲選為竹南鎮鎮長。是本次選舉雖係第16屆竹南鎮鎮長之補選，惟本次補選與第15屆竹南鎮長選舉間，已間隔一次鎮長選舉且有訴外人謝清泉當選並就任，是本件上訴人參選第16屆鎮長補選，自無「連選」或「連任」之問題，而無逾越地方制度法第 57條第1項之規範意旨。
⑹法律之解釋，在成文法律仍應以文義解釋為優先，否則非僅
侵害立法權，更使法律失去安定性，尤以關於限制人民自由權利或處罰人民、課人民以義務之相關事項，更應以文義解釋為優先，否則，逸脫法律文句之解釋將侵害憲法保障人民之基本權利，且使限制以法律明文始得處罰人民、課人民義務之法律保留原則，消失殆盡。地方制度法第 57條第1項既係以「連選得連任一次」為得否連任之限制，則本件上訴人既無連選之情事，其自當可信賴立法者所訂立之法律而參選系爭補選，原審擅以「屆期」為區分是否連選、連任之基準，率以上訴人於第14屆、第15屆及第16屆補選均有參選並當選及就任，即認上訴人已違反地方制度法第 57條第1項連選僅得連任一次之規定，實已逾法條文義解釋及人民可得預見之範圍。是原審遽對上開條文採取其所謂較為嚴格限制解釋之結論，並為其論證依據，明顯對人民參政權增加法律所無之限制，已逸脫法律之文義解釋，揆諸前揭判決意旨，顯已違反保律保留原則，核屬有誤。
⑺原判決理由中表示就地方制度法第 57條第1項應採取較為嚴
格限制之解釋云云，惟查，基於權力分立原則，法解釋論均不得取代立法論，今立法者已就連續當選、就任明文規範「連選得連任一次」之限制，則行政或司法機關自當無再就是項規範存有其他解釋或法規漏洞填補之空間，始符憲法權力分立之制度基礎下，對其他權力機關權限之尊重。退步言之，縱司法權於適用法律時，容有解釋之空間，惟觀諸本件爭執之點，乃在於「連選得連任或不得連任」制度之適用，此乃民主制度之選舉及其適用上之問題，關係人民參政權之重大限制，司法權於此僅能做最小程度的介入，其審查基準自應從寬，原審反其道而行，逕論應以嚴格限制之解釋擴張適用範圍，非但為論證上之跳躍，適用法規顯屬不當。
㈣上訴人參加第16屆鎮長補選，無違反地方制度法第 57條第1
項之立法意旨，並無壟斷政治資源之情事，原判決以上訴人參選有違地方制度法第 57條第1項立法意旨，不當擴張法律文義解釋，殊有違誤：
⑴原判決謂以地方制度法第 57條第1項立法意旨觀之，地方制
度法第 57條第1項有關「連選得連任一次」之制度設計，其立法意旨係為「避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊，並為維持參選之公平性，故規定僅得連選連任一次」，惟查，本件上訴人並非於第15屆鎮長任期屆滿後即行參選，而係於第16屆鎮長任期起算近1年又9個月後，因前鎮長謝清泉突然病逝始行登記參加補選，因此，上訴人連任竹南鎮鎮長一次後，即因訴外人謝清泉之當選就任中斷行政資源之壟斷，前述立法意指所稱「民選地方行政首長長期久任」所衍生之「壟斷政治資源而產生流弊」、「維持參選之公平性」等考量，於本件情形亦以不復存在，本件第16屆鎮長補選候選人均係在同一水平及條件之政治資源下，在民主制度下，由選民經公平投票決定選舉結果。是原審不當擴張法條之文義解釋，自有不當。
⑵另，原審舉出若任本件上訴人仍得參予系爭補選，則產生上
訴人於16年內可擔任竹南鎮鎮長長達14年之情形為例（按本件上訴人根本不可能於16年內擔任14年，蓋上訴人於第15屆未任滿即辭職，16屆又係補足前鎮長任期，至多僅有 9年），而認此與地方制度法第 57條第1項之意旨相違云云；然縱上訴人於連選連任一次後，於下屆屆期內均未再擔任同一鎮長職，仍有可能產生20年內擔任同職位達16年的情形，則究竟擔任16年與14年鎮長間何者較能壟斷行政資源？原審如何比評？是判斷地方制度法第57條第1項規定立法意指所謂「避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊，並為維持參選之公平性」，應非以10年、20年間或30年間在同職位任職時間長短為論斷之依據，而應就其本質觀之，究有無執政長期久佔特定職位，而有政治資源遭壟斷之疑慮，並使其他有意參與同職位選舉之人，因原執政者所享有之政治資源而無法與之抗衡，造成形式上民主，惟實質上不民主之情形發生。
⑶本件系爭補選並未有民選地方行政首長長期久任，壟斷政治
資源之情事，已如前述。因此，本件自應考量系爭補選對民主本質有無侵害，而上訴人參與系爭補選，明顯未享有執政優勢及該鎮長職位所得利用之政治資源下，與競爭對手經由公平選舉，在選民共同期待下所產生之地方行政首長，民主本質未受到侵害，此民主制度之精神與結果均應予以維護。⑷再者，本件上訴人所賴以依據得參與系爭補選之內政部 100
年6月1日函，並非針對本件補選個案作成，而彰化縣北斗鎮已有前例解釋在案，另內政部98年3月9日令，其決議過程亦為原審所詳加論述，即該號函令係依據內政部97年11月24日及98年1月2日邀請法政學者、地方政府及各相關部會代表開會研商之結論，是地方制度法第55條至第57條之適用疑義，早於98年間即為學者、專家所廣泛討論並作成結論，自應遵循信賴保護原則，維護法之安定性。
㈤被上訴人所提出之內政部函釋，與地方制度法第57條規定之文義不符，均已不再適用：
⑴查內政部為針對地方制度法第57條「連選連任」及同法第82
條第3項、第4項「補選當選人之任期，以補足本屆任期為限，並適為一任」，長久以來適用之疑義，而於97年11月24日及98年1月6日召開研討會，邀集法學教授、各相關部會等共同研商，經彙整研討結果，嗣於98年3月9日以台內民字第0980040892號函重新並統一解釋地方制度法第55條至第57條有關直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長「任期四年，連選得連任一次之規定，係指連續參加二次同一職務之選舉並當選就任。並同時停止適用95年10月3日台內民字第0950156605號函、 96年11月30日台內民字第0950186389號函、96年11月9日台內民字第0960176547號函及97年8月11日台內民字第0970130242號函。
⑵而內政部上開函釋乃係以地方制度法第57條之文義解釋及同
法第 82條第3項、第4項所為之釋示，此觀內政部98年1月12日研討會議資料所述乙案及丙案之內容可明，此解釋解決之前以「屆」為「任」被質疑不符文義解釋的問題，亦符合立法意旨（原審卷三第 101頁反面），內政部遂修正以往非以地方制度法第57條文義解釋之函釋，而明令不再適用，是被上訴人於原審所提出內政部函釋，均已由內政部於98年3月9日以新函釋停止適用，且內政部對類此問題，均依98年3月9日之函釋為據。
⑶另，法學教授蕭文生亦肯認，連選得連任依其立法理由為「
連續擔任這個職務，沒有間斷」，因連續擔任涉及參政權，故必須從嚴解釋，只要有中斷，就不算連續擔任，但對於擔任對於參政權的保障，則必須採比較寬鬆的解釋，此觀內政部97年11月24日研討會發言紀錄即明（參原審卷三第90頁）
。是以，回歸法律文義解釋之本質，地方制度法第57條「連選得連任」之意，當指連續參選二次並當選就任之意，如連續參選二次並就任後，未連續參選第三次，即與地方制度法第57條之規定無違。
㈥內政部對於與本案相類似之案例，均已依地方制度法第57條
文義作出相同之解釋，基於信賴保護原則，本件上訴人參選第16屆竹南鎮長補選，並當選就任，應無當選無效之情事：
⑴查經鈞院向內政部函詢與本案相關類例，經內政部於101年9
月12日以台內民字第1010302302號函覆鈞院表示，有彰化縣二水鄉、北斗鎮、澎湖縣望安鄉及宜蘭縣礁溪鄉等共計四個案例，而上開案例，內政部均本於地方制度法第57條之文義解釋，予以釋示。
⑵本件上訴人所賴以依據得參與竹南鎮第16屆鎮長補選之內政
部 100年6月1日函，並非針對本件補選個案作成，而係之前已有前例而解釋在案，基於信賴保護原則，本件上訴人參選系爭鎮長補選，並當選就任，應無當選無效之情事。
㈦被上訴人於本案援引總統、副總統之選舉加以比擬，引喻顯屬失當，顯與本案無涉：
被上訴人稱如馬英九連選連任第12屆、13屆總統，倘第14屆總統、副總統由某A某B當選，二人於就任數月後相繼缺位，而須辦理補選，若解釋馬英九得參加第14屆總統補選，並經當選而接續任期，內政部函文解釋所產生之結果，豈能符合國民法感情云云，查總統、副總統之身份、位階與鄉（鎮、市）長相差懸殊，本無法比擬，且總統、副總統之選舉，乃適用總統副總統選舉罷免法，與本案適用之選罷法不同，而總統副總統選舉罷免辦法關於得提起當選無效之事由與選罷法亦不盡相同，故被上訴人所舉上例，引喻顯屬失當，與本案無涉，殊無理由。
㈧再者，辦理選舉事務之主管機關中央選舉委員會於上訴人參
選第16屆竹南鎮長補選時，就上訴人之候選人資格乙事，亦於 100年12月23日中法字第1000025138號函覆苗栗縣選舉委員會：「‧‧‧法規主管機關內政部既已對該條款相關適用疑義統一作成解釋函令，則選舉機關於適用公職選罷法第27條第1項第5款：『下列人員不得登記為候選人：一、‧‧‧
五、依其他法律規定不得登記為候選人者。』之規定時，自亦受上開解釋函令之拘束。是以‧‧‧地方制度法第55條至第57條有關直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長『任期四年，連選得連任一次』之規定，係指連續參加二次同一職務之選舉並當選就任。本案某甲因未參加第三屆地方首長選舉，故如未有公職人員選舉罷免法不得登記為候選人之情事，即得參加該第三屆地方首長補選。」㈨至原判決以如依內政部98年3月9日之函釋內容，則可能出現
同一人在16年可以擔任14年地方首長之情況（即第一、二屆八年任期，第三屆補選至少二年以之任期，加上第四屆四年任期），有違地方制度法第57條之立法意旨云云，惟查，原判決上開比擬，顯然係一假設性之個案問題，非必然於現實中發生；更何況，依地方制度法第57條之法律文義，本可能同一人在16年內可擔任12年地方首長，則12年與14年，僅差二年，為何12年即未違背上開第57條之立法意旨，故地方制度法第57條之本意，乃在使鎮長任期最多僅能連續任滿8年，以中斷其在地方上之資源，避免過度壟斷地方資源，而非在於16年內，可任多少年鎮長，是原判決上開假設，顯然無任何法理依據，與法律文義相背，完全未慮及法之安定性。㈩更甚者，原判決稱上訴人已任第14、15屆鎮長7年1月後，如
其可以參加第16屆竹南鎮長補選長，則其於101年1月17日被公告當選後，於同年月17日就任，至103年2月28日任期屆滿時，擔任第16屆鎮長2年1月，其又可以參加第17屆鎮長改選，如當選者，又可擔任四年。則其在16年內，如未因參選立法委員而辭職時，其可以擔任竹南鎮鎮長達14年1月。如此解釋之結果，顯然與地方制度法第57條第1項之立法意旨相違背云云，然查：
⑴原判決上開與事實不符之假設，顯係案針對上訴人所為，且
為不符事實之假設，蓋以實際情形言之，上訴人並未任滿第15屆之鎮長任期，而係於 98年3月31日即辭職（原任期至99年2月28日），是原判決上開假設已與事實不符。
⑵上訴人是否參加第17屆之鎮長選舉，尚無定論，亦未發生，
且於本16屆任期中是否任滿，現亦難妄斷，原判決無任何事證憑據，即遽論上訴人於 16年內可任鎮長14年又1月，殊屬無稽。
⑶況，上訴人14、15屆之任期僅做滿7年又1月，旋即中斷任期
，第16屆又再間隔1年9個月始經補選就任，顯然並無違背地方制度法第57條第1項之鎮長任期最多僅能連續任滿8年之立法意旨，至為明確。
綜上，原判決認地方制度法第57條第1項之「連選得連任一
次」，係指同一職務連續二屆均曾當選就任，不問是否為改選或補選之任期都屬連選連任，於法未合，且原判決均係針對假設性案例及上訴人個案所為，顯有謬誤，已嚴重破壞法之安定性，認事用法，殊有違誤。
四、原審判決101年1月14日舉行之臺灣省苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長補選公告當選人上訴人之當選無效。上訴人不服，求為判決㈠原判決廢棄。㈡被上訴人在第一審之訴駁回。被上訴人則求為判決駁回上訴。
五、查本件之爭點在於地方制度法第57條第1項前段規定「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次」中有關「連選得連任一次」應為如何之解釋，方符合該規定之立法意旨。爰析述如下：㈠查地方制度法第 57條第1項有關「任期四年，連選得連任一
次」之制度設計，其立法意旨係為「避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊，並為維持參選之公平性，故規定僅得連選連任一次」，亦即「連續任期最長不得超過八年」，此於內政部於100年12月8日台內民字第1000235450號函（以下稱內政部於100年12月8日函）覆苗栗縣選委會就系爭補選上訴人資格問題時敘述明確（見原審卷三第36頁）。上開規定之主要立法意旨即係為「避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊」，則對其文義之解釋即應採取較為嚴格限制之解釋，方足以達到其立法之目的。
㈡上開內政部於100年12月8日函亦提及「因選舉實務上係以『
屆』次作為任期之區別，且地方制度法第 82條第4項亦有『補選當選人之任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任』之規定，因此對於『連選連任』及『屆次』、『任期』產生若干疑義，地方政府亦屢次針對個案來函請釋」，為杜絕相關疑義，該部於97年11月24日及98年1月2日分別邀請法政學者、地方政府及各相關部分代表開會研商，並作成內政部98年3月9日令重行釋示。原審依職權函請內政部提供上開二次會議紀錄及相關資料，經該部於101年3月30日以台內民字第1010146881號函提供上開會議紀錄等資料（原審卷三第86至
109 頁）。依據內政部召開上開會議前曾就「連選連任」及地方制度法第 82條第4項等規定競合所產生之類型歸類為10個類型（見原審卷三第93頁反面至第94頁反面）。上開10個類型中之第一個類型與本件上訴人選舉、擔任苗栗縣竹南鎮長之經歷雖非完全相同，惟大致相似。亦即該第一個類型係「該候選人於第一、二屆均參選且當選，並任滿四年，為正常之連選連任一次」；而本件上訴人係參選第14、15屆苗栗縣竹南鎮長選舉並均當選，其第14屆任期任滿四年，惟其第15屆任期於任滿3年1月後辭職，因所餘任期未滿二年，依法不用進行補選，故上訴人就參選及擔任苗栗縣竹南鎮第14、15屆鎮長之情形與上開第一個類型同屬「正常之連選連任一次」之類型，且其擔任竹南鎮長職務已連續長達7年1月，應可認定。
㈢而內政部該二次會議所預擬之三種方案：⑴甲案─該部當時
函釋之結果（即「同一職務連續二屆均曾當選就任，不問是否為改選或補選之任期均屬連選連任」及「同一屆辭職參加補選應視為同一任」之競合結果）、⑵乙案─依連選連任文義解釋之結果（即連續參選二次，包含同一屆參選二次，並當選就任，即屬連選連任；如有中斷即重行起算）、⑶丙案─依連選連任文義解釋及「辭職參加視為同一任」函釋之競合結果（即不同屆必須有連續參選二次並當選就任之事實才屬連選連任，如有中斷即不屬連選連任；同一屆內當事人如辭職參加補選並當選，應視為同一任，亦不屬連選連任）。依上開第一個類型如採用甲案者，該當事人在第三屆無論是改選或補選均不可參加；如採用乙案或丙案者，該當事人在第三屆改選時不可以參加，惟補選時則可以參加（見原審卷三第93頁反面、第101頁）。而參酌內政部 98年3月9日令之內容，可知該部係採取上開丙案之見解。
㈣而依內政部就上開10種類型，分別採取甲案、乙案及丙案之
分析結果，各類型均以丙案對連續參加選舉之候選人最為有利（絕大多數之情形均可以參選），其結論是否符合上開地方制度法第 57條第1項之立法意旨，殊堪質疑。蓋如依內政部98年3月9日令所採之丙案見解，則可能出現同一人在16年內可以擔任14年地方首長之情況（即第一類型之第一、二屆八年任期，第三屆補選至少二年以上之任期，加上第四屆四年任期），顯然違背地方制度法第 57條第1項之立法意旨。
此所以行政院法規委員會、中央選舉委員會代表於98年1月1
2 日會議時均表示贊成甲案，反對乙、丙案之立場；且中央選舉委員會代表亦主張「原立法意旨應是任期八年休息四年」；而參與該次會議之五個中央部會單位（即行政院法規委員會、法務部、中央選舉委員會、內政部法規委員會及內政部民政司），均無任何代表發言表示贊同丙案之見解（原審卷三第102至104頁）。
㈤再以本件上訴人之情形論之，其於擔任第14、15屆鎮長7年1
月後，如其可以參加第16屆竹南鎮長補選者，則其於101年1月17日被公告當選後，於同年月17日就任，至103年2月28日任期屆滿時，擔任第16屆鎮長2年1月，其又可以參加第17屆鎮長改選，如當選者，又可以擔任四年。則其在16年內，如未因參選立法委員而辭職者，其可以擔任竹南鎮鎮長長達14年1月。如此解釋之結果，顯然與地方制度法第57條第1項之立法意旨相違背。
㈥綜上所述，本院認為地方制度法第 57條第1項之「連選得連
任一次」應採取上述甲案之見解，即同一職務連續二屆均曾當選就任，不問是否為改選或補選之任期均屬連選連任，惟同一屆辭職參加補選應視為同一任之競合結果。本件上訴人已參加苗栗縣竹南鎮第14、15屆鎮長選舉並當選就任，已如上述，故其就苗栗縣竹南鎮鎮長職務已屬連任一次。則其對於苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長之選舉，無論是改選或補選，均不得再參加。上訴人依地方制度法第 57條第1項規定本不得參加系爭補選，則其依選罷法第27條第1項第5款規定，自不得登記為系爭補選之候選人。惟苗栗縣選委會依據中央選舉委員會之函示准上訴人登記為系爭補選候選人，上訴人參加系爭補選並當選。其登記參選及當選違反上開相關法律。從而，被上訴人依據選罷法第121條第1項、第29條第1項第2款請求宣告上訴人系爭補選當選無效，為有理由，應予准許。
六、上訴意旨以㈠地方制度法第 57條第1項規定，鎮長之任期為四年，得連選連任一次，依該條文之文義，即可明知，所謂連選連任，當指連續參選二次並當選就任之意，是以，關於鎮長任期之限制，除有連續參選二次並當選就任之限制外，別無其他之限制；換言之，雖連續參選二次並當選就任，然並未連續參加第三次選舉，即已生中斷連續參選連續任期之情形，如再參選第四次選舉或參與第三次之改選或補選，均不違背上開法律規定；㈡據內政部98年3月9日函、內政部101年2月7日台內民字第 1010088067號函復台灣苗栗地方法院之函文、內政部100年12月8日台內民字第1000235450號函覆苗栗縣選委會之函文等函釋，益徵內政部向來之解釋，亦本於地方制度法第57條規定之文義解釋，該條所謂「連選得連任一次」即係指連續參加二次同一職務之選舉，並當選而就任，要無疑義；㈢辦理選舉事務之主管機關中央選舉委員會於上訴人參選第16屆竹南鎮長補選時，就上訴人之候選人資格乙事，亦於 100年12月23日中法字第1000025138號函覆苗栗縣選委會，同一人在16年可以擔任14年地方首長之情況（即第一、二屆八年任期，第三屆補選至少二年以之任期，加上第四屆四年任期），有違地方制度法第57條之立法意旨云云，惟查，原判決上開比擬，顯然係一假設性之個案問題，非必然於現實中之發生；更何況，依地方制度法第57條之法律文義，本可能同一人在16年內可擔任12年地方首長，則12年與14年，僅差二年，為何12年即未違背上開第57條之立法意旨，故地方制度法第57條之本意，乃在使鎮長任期最多僅能連續任滿八年，以中斷其在地方上之資源，避免過度壟斷地方資源，而非在於16年內，可任多少年鎮長，是原判決上開假設，顯然無任何法理依據，與法律文義相背，完全未慮及法之安定性；㈣更甚者，原判決稱上訴人已任第14、15屆鎮長7年1月後，如其可以參加第16屆竹南鎮長補選，則其於101年1月17日被公告當選後，於同年月17日就任，至103年2月28日任期屆滿時，擔任第16屆鎮長2年1月，其又可以參加第17屆鎮長改選，如當選者，又可擔任四年。則其在16年內，如未因參選立法委員而辭職時，其可以擔任竹南鎮鎮長達14年1月。如此解釋之結果，顯然與地方制度法第57條第1項之立法意旨相違背云云。然查：原判決上開與事實不符之假設，顯係案針對上訴人所為，且為不符事實之假設，蓋以實際情形言之，上訴人並未任滿第15屆之鎮長任期，而係於98年3月31日即辭職（原任期至99年2月28日），是原判決上開假設已與事實不符。又上訴人是否參加第17屆之鎮長選舉，尚無定論，亦未發生，且於本16屆任期中是否任滿，現亦難妄斷，原判決無任何事證憑據，即遽論上訴人於16年內可任鎮長14年又1月，殊屬無稽。況上訴人 14、15屆之任期僅做滿7年又1月，旋即中斷任期，第16屆又再間隔1年9個月始經補選就任，顯然並無違背地方制度法第 57條第1項之鎮長任期最多僅能連續任滿八年之立法意旨，至為明確；綜上，原判決認地方制度法第 57條第1項之「連選得連任一次」，係指同一職務連續二屆均曾當選就任，不問是否為改選或補選之任期都屬連選連任，於法未合，且原判決均係針對假設性案例及上訴人個案所為，顯有謬誤，已嚴重破壞法之安定性，認事用法，殊有違誤云云。惟查：
㈠地方制度法第 57條第1項有關「任期四年，連選得連任一次
」之制度設計，其立法意旨係為「避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊，並為維持參選之公平性，故規定僅得連選連任一次」，亦即「連續任期最長不得超過八年」，內政部於100年12月8日台內民字第1000235450號函覆苗栗縣選委會就系爭補選上訴人資格問題時敘述明確（原審卷三第36頁參照）。上開規定之主要立法意旨即係為「避免民選地方行政首長因長期久任，壟斷政治資源而產生流弊」，則對其文義之解釋即應採取較為嚴格限制之解釋，方足以達到其立法之目的。另參諸內政部99年11月24日台內民字第0990229991號函釋意旨謂「有關地方制度法第83條之
1 延長任期之地方公職人員去職後所遺任期之計算始日暨地方改制後原民選首長屆次認屬疑義乙案。說明三：另有關所詢貴縣楊梅市甫於99年8月1日改制為縣轄市，原鎮長延續法定任期為第一屆楊梅市長，其已連任二屆楊梅鎮長，得否再次參選下屆（第二屆）楊梅市長乙節，查地方制度法第57條第 1項規定：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次；‧‧‧」是以鄉（鎮、市）長已連任二屆，不得再參選下屆鄉（鎮、市）長選舉。本案楊梅鎮改制為楊梅市，係屬同一地方制度層級之改制，其人口、面積、自治權限等於改制前、後均未變動，且原鎮長及鎮民代表亦直接轉任為第一屆縣轄市長及縣轄市長代表，並未因改制而重新選舉，故其任期及已任屆數自應併同計算。」等內容以觀，（原審卷三第47頁），亦認鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次；‧‧‧」是以鄉（鎮、市）長已連任二屆，不得再參選下屆鄉（鎮、市）長選舉，故依地方制度法第 57條第1項規定之立法解釋，該條所指「任期四年，連選得連任一次。」應係指鄉（鎮、市）長已連任一次後，即不得再參選下一屆（任）鄉（鎮、市）長選舉，更不可再擔任下一屆（任）之鄉（鎮、市）長，故上訴人指稱「上開地方制度法第57條第
1 項規定，鎮長之任期為四年，得連選連任一次，依該條文之文義，係指連續參選二次並當選就任之意，是以，關於鎮長任期之限制，除有連續參選二次並當選就任之限制外，別無其他之限制；換言之，雖連續參選二次並當選就任，然並未連續參加第三次選舉，即已生中斷連續參選連續任期之情形，如再參選第四次選舉或參與第三次之改選或補選，均不違背上開法律規定乙節，其所持法律見解，容有誤會。
㈡再者，現行地方制度法第 57條第1項條文內容，依行政院所
提地方制度法第54條草案說明略謂：「一、參照省縣自治法第37條，規定鄉（鎮、市）長之職權及產生方式，任期為四年，並以連任一次為限」，此有卷附立法院會議記錄可稽，（原審卷二第175、176頁），而廢止前省縣自治法第36條第
1 項條文內容即：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次等，依行政院82年所提省縣自治法第36條草案說明係略謂：「一、本條第一項明定鄉（鎮、市）長之職權及產生方式，任期為四年，並以連任一次為限。」等內容，此有立法院議案關係文書節本可稽（原審卷三第55頁）。據此，應足徵有關地方制度法第 57條第1項條文所指「任期四年，連選得連任一次」，依其立法歷程以觀，解釋上應係指「每一任其任期為四年，並以連任一次為限」而言，並不以連續參加二次同一職務之選舉為限，亦即民選地方首長僅得連任一次，不得連任二次，此參諸法務部96年03月27日法律字第0960010660號函釋意旨謂：「有關民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，視為同一任，自不違反地方制度法第57條連選得連任一次之規定。關於地方制度法第 57條第1項民選地方行政首長連選得連任一次之限制，及第78條第3項依同條第1項停止職務之人員，經再度參選原公職並當選就職後，得否不再適用第 1項停職規定等疑義案，本部意見如說明二、三。請查照參考。『說明三』有關地方制度法第57條部分：地方制度法第 57條第1項規定所稱「連選得任」，係『指同一職務連續二任均當選之情形』。次查依同法第82條第3項及第4項規定，因民選地方首長辭職等原因而辦理補選，補選當選人之任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任。故民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，依上開第 82條第4項規定，應視為同一任，自不違反第 57條第1項連選得連任一次之規定等內容（原審卷三第56頁）；及內政部 96年4月14日台內民字第0960061684號函釋意旨略謂「按直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長，由直轄市民、縣、（市）民、鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次，地方制度法第55條至第57條定有明文，其所稱『連選得連任』，係指同一職務連續二任均當選之情形，次查同法第 82條第3項及第 4項規定，因民選地方首長辭職等原因而辦理補選，補選當選人之任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任，故民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，依本法第82條第 4項規定應視為同一任，並無違反『連選得連任一次』之規定」等內容（原審卷三第57頁）以觀，均強調地方制度法第 57條第1項規定所稱「連選得連任」，係「指同一職務連續二任均當選之情形」，不以連續參加二次同一職務之選舉為限，故內政部98年3月9日函意旨謂，地方制度法第55條至第57條有關直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長「任期四年，連選得連任一次」之規定，係指「連續參加二次同一職務之選舉並當選就任」，顯與地方制度法第 57條第1項之立法歷程相違。
㈢又，依地方制度法第82條第3項及第4項規定所示「直轄市長
、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及村（里）長辭職、去職或死亡者，應自事實發生之日起三個月內完成補選。但所遺任期不足二年者，不再補選，由代理人代理至該屆任期屆滿為止。前項補選之當選人應於公告當選後十日內宣誓就職，其任期以補足本屆所遺任期為限，並視為一任。」等內容以觀，足徵補選當選人之任期與本屆選舉當選人之任期係屬「同一任」，此參諸法務部前揭 96年3月27日函釋及前揭內政部96年4月14 日函釋意旨，亦同此見解，則已連任一次之民選首長，雖未參與下一屆改選，惟其若係參加下一屆之補選並當選，依前揭地方制度法第 82條第4項規定及法務部前揭96年3月27日函釋、內政部前揭96年4月14日函釋意旨所示，該補選之當選人自仍屬「連任二次」，而已違反地方制度法第57條第1 項「僅得連任一次」之規定；反之，若民選地方首長於連任任期中辭職而參與補選，雖其係連續第三次參與同一職務選舉並當選，惟其任期依地方制度法第 82條第4項規定既視為同一任，故其並未違反地方制度法第57條第1項「僅得連任一次」之規定。據此，更足徵地方制度法第57條第1項所指「任期四年，連選得連任一次」，解釋上應係以「屆次」為準而非以「選舉是否連續」為準，且其一任之任期為四年，並以連任一次為限，故內政部98年3月9日函謂：地方制度法第55條至第57條有關直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長「任期四年，連選得連任一次」之規定，係指「連續參加二次同一職務之選舉並當選就任」云云，顯與地方制度法第 57條第1項之立法意旨相違。蓋，若依內政部前揭98年3月9日函釋意旨，則已擔任一屆之鄉（鎮、市）長若再參與下一屆鄉（鎮、市）長補選並當選（因其未參與下一屆鄉《鎮、市》長改選，其即非屬連任一次；另，已擔任二任（屆）之鄉（鎮、市）長，若再參與下一屆鄉（鎮、市）長補選並當選（因其未參與下一屆鄉（鎮、市）長改選，其即非屬連任二次而得繼續參與下一屆之鄉（鎮、市）長改選並再擔任下一屆鄉（鎮、市）長，如此將使地方制度法第57條第 1項所規定「僅得連任一次」之立法設計破壞殆盡，故內政部前揭98年3月9日函釋意旨自非妥適。
㈣又內政部雖函覆本院稱，該部前有函覆彰化縣政府函詢二水
鄉、北斗鎮；澎湖縣政府函詢望安鄉及宜蘭縣政府函詢礁溪鄉等相關案例計四案函釋，與本件情形相同，均認為得參選。惟上開四案內政部函釋，均係以系爭98年3月9日令作為其函釋之依據，惟系爭98年3月9日令既有違背地方制度法第57條第 1項立法意旨，已如前述，故自不得以內政部前揭函文所檢附四案函釋作為認定上訴人並未違反地方制度法第57條第 1項「連選得連任一次」規定之依據。則上訴人以內政部曾作成該四案函釋，基於信賴保護原則、法律安定性及憲法保障人民參政之權利為由而主張其參選苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長並未與地方制度法第 57條第1項立法文義及立法精神相違背乙節，自不足採。
七、綜上所述，被上訴人以地方制度法第 57條第1項之「連選得連任一次」應採取上述甲案之見解，即同一職務連續二屆均曾當選就任，不問是否為改選或補選之任期均屬連選連任，惟同一屆辭職參加補選應視為同一任之競合結果。本件上訴人已參加苗栗縣竹南鎮第14、15屆鎮長選舉並當選就任，故其就苗栗縣竹南鎮鎮長職務已屬連任一次，則其對於苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長之選舉，無論是改選或補選，均不得再參加，上訴人依地方制度法第 57條第1項規定本不得參加系爭補選，則其依選罷法第27條第1項第5款規定，自不得登記為系爭補選之候選人。惟苗栗縣選委會依據中央選舉委員會之函示准上訴人登記為系爭補選候選人，上訴人參加系爭補選並當選，其登記參選及當選違反上開相關法律。從而，被上訴人依據選罷法第121條第1項、第29條第1項第2款請求宣告上訴人系爭補選當選無效，為有理由，應予准許。原審判決101年1月14日舉行之臺灣省苗栗縣竹南鎮第16屆鎮長補選公告當選人上訴人之當選無效，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所舉證據資料，核與本件判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 13 日
民事第三庭 審判長法 官 陳照德
法 官 楊熾光法 官 曾謀貴以上正本係照原本作成。
不得上訴。
書記官 陳慈傳中 華 民 國 101 年 11 月 13 日